公共服务供给侧结构性改革基本思路建议

贺婷　曾志敏

随着国民收入水平提高和中等收入群体扩大，我国城乡居民的公共服务需求正加快转型升级，居民对公共服务质量的要求明显提高，多样化、个性化、高端化需求与日俱增。在需求结构发生明显变化的同时，我国公共服务供给侧对需求侧变化的适应性调整却明显滞后。受传统的政府单一供给模式与管理体制机制约束等影响，公共服务供给侧调整表现出明显的黏性和迟滞，公共服务新产品、新服务和新业态的供给潜力没有得到有效释放。在一定程度上可以说，推进供给侧结构性改革是公共服务供需结构再平衡的内在要求，也是经济社会发展到现阶段的必然选择。

一、推进公共服务供给侧结构性改革的必要性

一是全面小康社会的发展短板必然要求扩大公共服务的供给保障。目前我国公共设施的存量仅为西欧国家的38%、北美国家的23%，服务业水平比同等发展中国家还要低10个百分点，而城镇化则比发达国家低20多个百分点。因此，为保障在2020年前全面建成小康社会，必须要扩大公共服务供给总量和完善社会治理制度体系，把我国过去多年经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的社会欠账补齐。

二是消费需求结构的转型升级必然要求提升公共服务的质量水平。经过市场经济的30多年深入发展，社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强。与此同时，中等收入群体规模不断扩大，群众提高生活水平和改善生活质量的愿望更加强烈，消费需求更加多样化多层次，教育、文化、卫生、体育、旅游等领域的新产业、新业态、新模式不断涌现。为解决当前公共服务供需结构之间的匹配性矛盾，提高公共服务供给质量和水平的要求亟为紧迫。

三是经济发展动力的变革转换必然要求创新公共服务的供给方式。新常态下经济发展动力正在从传统增长点转向新增长点，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，移动互联网、物联网、大数据、云计算等技术快速发展，并运用市场力量正在推动公共服务新业态不断发展、供给方式不断创新、服务模式更加丰富，因此传统政府单一供给的低效率模式主动适应新形势变革将是大势所趋。

二、推进公共服务供给侧结构性改革的基本思路

推进供给侧结构性改革是适应和引领我国经济发展新常态的重大创新，它主要着力于解决不完全竞争中的供给体系优化和有效制度供给问题。在公共服务领域，针对当前我国经济社会发展面临的公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的结构性矛盾，“十三五”规划建议明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。并且强调，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。这是我国公共服务供给侧结构性改革的指导纲领和行动指南。具体来看，应着重处理好以下三个基本问题，这几个问题有机联系，缺一不可：

一是区分基本公共服务和非基本公共服务，厘清政府、市场和社会的职能边界。按照公共属性的强弱，正确区分公共服务事业领域的“基本”与“非基本”属性，这是在公共服务供给与生产机制上，逐步厘清政府、市场和社会职能边界的基本前提。对于基本公共服务，政府承担全面供给责任，社会组织和私人部门可以适当方式来参与生产，但必须以保障公益性的实现为前提。在社会组织发展较为成熟或私人部门参与意愿较强的前提下，基本公共服务可以考虑由政府购买服务的形式来实现。对于非基本公共服务，政府承担一定供给责任，社会和市场是主要供给者，政府及公共部门基本上不参与生产行为，社会组织以及私人部门是主要生产主体。非基本公共服务主要实行市场调节，既满足社会成员的高层次服务需求，又能形成适度的社会服务市场，并推动社会领域产业发展。

二是区分营利性和非营利性，正确发挥政府的“有为之手”，分类实施扶持政策。鉴于我国民办公共服务事业正处于起步阶段，在促进社会力量参与公共服务事业尤其非基本公共服务的生产与供给方面，亟需政府“有为之手”的培育扶持与有效监管。从市场激励角度看，政府应当承认民间资本进入公共服务事业领域的逐利性，允许其获取合理的投资收益。社会力量参与公共服务事业虽然属于自愿行为，但应受到政策的支持和鼓励，根据参与主体、经营形式和行业本身的盈利水平的不同分别给予相应的扶持。对于非营利性机构，应在人才培养、金融财税、土地政策等方面，给予与公办机构同等的待遇；对于营利性机构，应该根据公共服务各领域市场化程度以及盈利能力和水平，给予不同的扶持。当然，以上扶持的落实到位，还应以严格的分类监管为前提。

三是区分公办机构与民办机构的职能定位，深化事业单位改革，壮大社会力量。深化事业单位改革，改变公共机构单一供给模式，并不是要否定公办机构在公共服务供给中的作用，走向民办机构独大的反面。以构建多元化、多层次公共服务供给主体模式为立足点，应正确区分公办机构与民办机构职能定位为前提，由公办机构承担保障性的托底功能，民办机构满足多样化需求，二者相互配合与協调，实现公共服务事业发展格局的动态调整。为此，一方面，深化事业单位改革，推进政事分开和公办社会服务机构的去行政化，实现现代社会组织治理结构，接受政府的绩效评估和行政监管；另一方面，推动社会组织发展，培育和壮大社会力量，逐渐提高参与公共服务事业的社会力量中社会组织的比重，使社会组织和民间资本在民办公共服务事业中合理分工、错位发展。

三、推进公共服务供给侧结构性改革的政策路径

（一）完善国家基本公共服务体系，强化民生兜底保障

以制定实施《推进“十三五”基本公共服务均等化规划》为纲领，扩大有效公共投资，完善基本公共服务体系，有效补齐全面建成小康社会的短板。一是着眼于全面小康和均等化发展，加大公共资源向农村、中西部贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，加快推进城乡、区域基本公共服务一体化和均等化。二是结合户籍制度改革进展和新型城镇化建设，将常住人口纳入各类基本公共服务保障范围。三是加强基层公共服务机构设施和能力建设，提高设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平。四是规范市场准入、合理引入竞争机制，积极采取购买服务、PPP等方式创新公共服务供给。五是建立完善基本公共服务需求表达机制和满意度调查制度，借力大数据准确把握公共服务需求，精确核算公共服务成本，合理配置公共服务资源，促进各级政府及时有效地提供公共信息，回应公众关切，增强服务精度准度。

（二）以推进事业单位改革为重点，优化公共服务供给主体结构

一是深化事业单位改革，着力推进政事分开和公办社会服务机构的去行政化，探索管办分离的有效实现形式，完善法人治理结构，使事业单位真正转变为独立的事业单位法人和公共服务提供主体。二是加快公共服务领域营利和非营利分类管理。完善分类登记管理制度，分领域建立统一的准入退出、产权归属、运行管理及风险防范机制，根据不同经营性质明确分类监管办法。引导公共服务机构跨区域品牌化、连锁化发展。三是加强公共服务领域政府与社会资本合作。鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作等多种形式参与公共服务事业，积极探索公共服务事业服务、管理合同外包、特许经营等公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。探索将一部分建设资金转变为购买服务资金，并完善购买服务资金的使用管理。通过市场机制能够有效购买的社会公共服务，原则上政府不再安排对公办机构的新增建设投入，对于社会力量参与生产的社会公共服务，政府优先购买。

（三）培育发展“幸福产业”，引领公共服务多样化供给

旅游、文化、体育、健康、养老等“幸福产业”是与人的体验结合最为紧密的产业，也是满足人民群众多元化、个性化、特色化以及差异化服务需求的供给途径。幸福产业的繁荣发展，可以在供给侧结构性改革中不断创造新的发展模式，引领新的消费增长。

一是完善投融资机制。探索多元化融资渠道，加大政策性金融机构和商业银行对幸福产业的支持力度。鼓励符合条件的企业充分利用资本市场，发行企业债券和上市直接融资。强化产业发展基金的引导作用，推动设立一批专业性创业资本基金，鼓励引导风险投资进入幸福产业，加快新产品和服务的产业化过程，形成相互支持、优势互补的产业链。通过贷款补充项目资本金，并以财政贴息等方式鼓励社会资本进入。

二是健全行业标准。进一步梳理行业标准体系，顺应行业发展要求更新完善。例如，要加快制订和完善养老机构服务入住合同样本、医疗及养老服务纠纷预防与处理办法、文化产业内容审查标准、无形资产质押评估、体育场馆和建设场所管理运营标准、赛事活动消防安保标准等。此外，对幸福产业出现的融合發展新业态，还需要动态跟踪，在给予其宽松发展环境的同时，适合完善监管服务标准。

三是深化政府放管服改革。全面梳理和公开公共服务目录清单，对审批服务事项逐项编制指南，列明流程、示范文本和时限，明确政府公共服务的权责体系。简化办事程序，将部门分设的办事窗口整合为综合窗口，降低市场主体获取信息成本。依托“互联网+”，加快推进各级政府、部门之间涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对，推行一站式审批服务，促进办事部门相互衔接。

（贺婷，国家发展改革委社会司。曾志敏，国家发展改革委社会所）