党内政治生活中非制度化行为治理探析*

摘要：黨的十八届六中全会对新形势下严肃和规范党内政治生活进行了具体部署，并号召继续推进全面从严治党，共同营造风清气正的政治生态。近些年来，受党内制度短板、部分党员干部理想信念弱化、监督机制缺失以及陈规陋俗和社会不良风气的影响，一些违背党纪国法，以功利性、隐蔽性、实用性、腐蚀性为主要特征的非制度化行为在党内政治生活中不断蔓延，严重破坏了党的团结和集中统一，损害了党内政治生态和党的形象。为此，要通过强化“四种”意识、坚持思想道德教育与制度惩防相结合、坚持短期集中整治与常态化治理相结合、坚持党内监督与大众监督的深度结合、建立健全多元主体协同治理机制，遏制和根除党内政治生活中的非制度化行为。

关键词：非制度化行为；党内政治生活；治理

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0018-05

注重改善和优化党内政治生活是中国共产党的一贯优良传统，更是新时期全面从严治党的内在诉求。习近平总书记在庆祝建党95周年大会上的讲话中明确指出：“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。党要管党，首先要从党内政治生活管起；从严治党，首先要从党内政治生活严起。”①党的十八届六中全会更是对如何优化党内政治生活进行了具体部署，并通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。这些都表明，塑造和展现党内政治生活新气象、集中整饬党风、严厉惩治腐败、净化党内政治生态已成为新形势下全面从严治党的重要内容。党的革命和执政实践证明，只有形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治生活局面，才能建构良好的政治生态，增强党的凝聚力。近些年来，一些非制度化行为，如潜规则、圈子文化、山头主义、拉帮结派、“四风问题”等，不断在党内生活中渗透和蔓延，破坏了党纪国法的严肃性和神圣性，严重损害了党的公信力。因此，阻断非制度化行为在党内生活中的扩散，全面净化党内政治生态，成为全面从严治党实践中重要且紧迫的任务。

一、党内政治生活中非制度化行为的主要表现

党内政治生活涉及党内组织生活、民主决策、党员干部思想观念以及权利和义务等方面，事关党内政治生态，事关党风政风民风。近些年来，党内政治生活总体是好的，但也面临着一些突出问题，其中最典型的就是非制度化行为引发的政治生活异化、腐化和变质。党内非制度化行为是与党的规章制度、党纪国法相对立的，是借助“人情”“金钱”“关系”“权力”等资源进行利益博弈或利益交换的行为。这种行为与经过实践检验、约定俗成且行之有效的党内优良传统和工作惯例有截然不同。党内优良传统和工作惯例，如密切联系群众、批评与自我批评等，旨在发扬党的革命精神和优秀作风，本身也是重要的党内政治规矩，而党内非制度化行为则是破坏党内政治规矩的典型。在现实实践中，非制度化行为对党内政治生活形成了冲击，破坏了党内政治生活的严肃性、民主性、和谐性。具体而言，非制度化行为在党内政治生活中的表现可归纳为如下几点。

收稿日期：2016-11-28

*基金项目：国家社会科学基金青年项目“全面从严治党实践中党内非制度化行为治理研究”（16CKS016）。

作者简介：田旭明，男，江苏师范大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，法学博士（徐州221116）。

第一，党内正式制度执行中滋生的非制度化行为。这种行为公然藐视和践踏党内正式制度权威，使其形同虚设。在政治生活中，制度具有根本性、稳定性和长期性特征，是权力腐败的根本性制约力量。唯有建立科学、公正的制度体系，增强制度执行自觉，才能惩恶扬善，使公民的自由、平等权利得到保障，正当利益受到保护，进而实现政治生活的廉洁高效、风清气正。而在现实政治生活实践中，虽然我们党努力维护现有正式制度的权威，并增强其执行力，但由于各种主客观原因的存在，一些藐视、侵犯和践踏党内正式制度，企图让党章党规、党纪国法在党内生活中变得虚无和无力，让权力失去制约的非制度化行为却不断滋生，从而诱发了各种腐败行为。例如，有的干部私下遵循各种潜规则，且心存侥幸，直接绕开制度法规，或钻制度栅栏缝隙进行权钱交易，贪污受贿；有的漠视党纪党规，将“有关系走遍天下，没关系寸步难行”奉为立足官场的金科玉律，背着党组织搞“小山头、小圈子”，并借助人情关系，以“走捷径”方式快速获取名利，而且小圈子成员由于有着共同利益，一损俱损，因此官官相护，狼狈为奸，对彼此的违纪违规视而不见、听而不闻，使得圈子结构更加稳固。这些典型的非制度化行为挑战着党内正式制度的权威，把权力变成个人谋私利的工具。它“背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在”；“通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益”。②一旦非制度化行为大面积渗透到党内生活，正式制度的合法性将会遭受质疑，公正性将会逐渐丧失，效力将会下降，政治生活就会出现诸多怪诞现象：溜须拍马者、走歪门邪道者、阿谀奉承者、弄虚作假者官运亨通，而直言进谏者、依法守规者、踏实办事者被嘲笑、冷落甚至被打压。这对党的执政基础将会是致命性的威胁。

第二，党内组织生活中的非制度化行为。这类行为通常罔顾和侵犯制度的原则性和严肃性，制造随意化、庸俗化与娱乐化的党内组织生活乱象。党内组织生活如“三会一课”（党员大会、党支部委员会、党小组会，党课），是政治生活的重要组成部分，必须体现党章党纪党规的严肃性和程序性，要讲原则，讲政治，讲民主，讲纪律，讲规矩。而在现实生活中，诸多非制度化思想与行为总是不断破坏党内组织生活，制造一些随意化、庸俗化和娱乐化的政治生活丑象。例如，一些地区和部门的干部对组织的决定和组织规定的任务采取各行其是、各自为政的态度，合意的就执行，不合意的就拒绝执行；对于民主生活会制度，一些部门只是挂在墙上，写在纸上，很少真正落实；在要求相互批评指正时，碍于情面，不说问题，相互吹捧；一些党员干部借开展组织生活和正规考察之名，到处游山玩水，每到一处，都有地方官员前呼后拥地迎接；一些单位利用集体学习、开民主生活会之机举办各种娱乐晚会，有的甚至在休闲娱乐场所举办党员干部学习和交流活动，使严肃的组织生活变成了欢乐的灯红酒绿生活。这些非制度化行为破坏了组织生活的规矩和原则，污染了党风，败坏了党的形象。

第三，黨内关系中的非制度化行为。实践证明，健康、和谐的党内关系是党内政治生活正常化和规范化的重要保障。习近平总书记曾强调，要倡导清清爽爽的同志关系、规规矩矩的上下级关系。“党内决不能搞封建依附那一套，决不能搞门客、门宦、门附那一套，搞这种东西总有一天会出事”；“在党内，所有党员都应该平等相待，都应该平等享有一切应该享有的权利、履行一切应该履行的义务”。③“党内上下关系、人际关系、工作氛围都要突出团结和谐、纯洁健康、弘扬正气，不允许搞团团伙伙、帮帮派派，不允许搞利益集团、进行利益交换。”④正常的党内关系应该凸显守规、遵纪、团结、民主、平等、和谐等准则。然而在实际政治生活中，党内关系出现了一些非制度化现象，对党内民主生活形成了冲击。例如，为了仕途顺利，一些官员整天琢磨如何搞好人际关系，找门路，套近乎，将封建社会官场中“门生、门客、门宦”的思维运用到党内生活中，“拜师门、认干爹、入圈子”，并形成一套约定俗成的“帮规、门规”和变异、扭曲的关系，致使官员间的人际关系帮派化、团伙化，将正常的上下级关系变成旧社会的“人身依附”关系。一些领导喜欢搞“一言堂”、独断专行、自行决定、一把手拍板，甚至为了实现个人意志而打压不同意见，这不仅使上下级关系呈现出“尊卑有别”，而且破坏了党内民主和党内同志间的平等关系。一些官员热衷于“请客送礼、又跑又送”，使官员之间形成一种功利化的市场买卖关系。一些干部为求私利，巴结和讨好上级领导，投其所好，包括不良嗜好，有的甚至以“美人计”对上级领导干部实施“色诱”。一些党员干部为了职位升迁，在上级面前逢迎拍马，生怕被“穿小鞋”；在同级面前互相恭维，遇事睁一只眼闭一只眼，不伤和气；在下级面前强行摆出一副“好人”姿态，担心丢选票。这些党内关系中出现的非制度化行为破坏了党的组织原则和纪律，使同志关系被扭曲，变得市场化、市侩化、等级化、圈子化、低俗化和庸俗化，严重扰乱了正常的政治生活和政治秩序。

第四，党员干部权力行使中的非制度化行为。这类行为在腐败案件中非常突出，主要表现为利用权力并违反制度规定参与利益和资源的非理性争夺，引发公权腐败。面对各种物质利益的诱惑，一些官员不惜违反制度规定和逾越法律红线，借助手中的权力加强寻租，通过权钱交易、权色交易、利益交换、资源共享等手段捞取私利。有的官员与企业老板、黑势力相互勾结，形成利益共同体，共同参与资源和利益分配。较为典型的行为有：一些干部经常出席各种企业剪彩仪式，为企业撑腰，并私下收取高额出场费；个别官员以权力在企业“入股”“分红”；个别官员向竞标企业提前泄露标底，给黑势力提供保护伞。除上述权力腐败之外，在现实政治生活中，一些党员干部从政伊始就表现出极端自私的功利化动机，不断借助手中权力获取灰色收入；一些领导干部经常利用职权便利，越过相关制度的规定为亲属谋利，通过暗箱操作“带病”和“火箭”提拔自己心仪的官员，从而获得更大的权力资本。这些都是权力行使实践中出现的非制度化行为。这些行为背离了社会主义国家“权为民所用”的理念，违背了党的宗旨，损害了党的威信。

二、党内政治生活中非制度化行为滋生的根源

非制度化行为在党内政治生活中的蔓延，带来了政治雾霾，破坏了党内政治生态。之所以造成这种政治困境，与党内制度建设短板、党员干部理想信念弱化、监督机制缺陷及陈规陋俗和不良社会风气的影响有直接关联。

第一，党内制度建设的短板。在政治系统中，正式制度是维持这个系统有效运行的保障。正式制度是制约和监督权力、预防腐败的根本性力量。一旦正式制度的效力弱化和下降，非制度化行为就会趁机“出场”和“上位”，这将会给政治生活带来重重阴霾。改革开放以来，我们党始终注重加强自身的制度建设，不断推进制度治党。但不可否认，党内制度建设仍存在一定的问题和困境。习近平在对“两学一做”学习教育的重要指示中曾强调，要针对新情况新问题严肃党内政治生活，以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来。与此同时，他也客观指出：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行。”⑤这些话语一针见血地指出了当前党内制度建设的主要问题所在。在现实实践中，制度意识淡薄、制度烦琐、制度虚置、制度滞缓、制度重复、制度冲突以及制度执行力不强等问题严重制约了制度的作用和威力，这给一些别有用心的官员避开制度、踩制度盲区、钻制度空隙去获取名利和进行权力交易提供了便利条件。

第二，部分党员干部理想信念弱化。坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命之本，更是开展党内政治生活的首要任务。理想信念越坚定，政治觉悟就越高，执行党纪党规的自觉性就越强。相反，如果理想信念弱化，党性也会随之减弱，结果不仅会导致一些领导干部为了获取私利有意或心存侥幸去触碰法律红线，还会使他们认为党的制度和纪律是一种摆设。如此一来，许多非制度化行为也就随之不断产生，这不仅会严重破坏党内政治生活的严肃性，还会使党内政治生活的生命力得到削弱。党员干部理想信念的弱化或缺失是致使非制度化行为不断滋生的重要原因。

第三，监督机制的缺失和漏洞。党的十八届六中全会明确指出，“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措”⑥。权力的运行离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。一旦监督缺失，就会给各种非法牟利行为提供便利和制度空当。当前，我们党的内部和外部监督体制虽然都已经建立，但不可否认，这种体制还不成熟，仍存在许多漏洞和缺陷，给许多非制度化行为留下了运作空间和机会。例如，在监督结构方面，有的自上而下的监督虽有权威但不可能面面俱到；同级监督虽方便但往往处于“被领导地位”，因此也不敢有实质性的监督；自下而上的监督虽然有威力但往往受困于渠道被阻塞和“冷处理”。有的监督制度过于笼统和模糊，缺乏具体性与可操作性，造成监督的执行力和威慑力不强。有的监督部门干部畏首畏尾，得过且过，生怕得罪人，遇事总想着“大事化小、小事化了”，或碍于关系和情面手下留情。有的巡视监督流于形式，只看成绩不看问题，甚至有些巡视干部借机捞取钱财。有的地方监督部门对群众举报和反映的问题“一拖再拖”，甚至置若罔闻。这些监督机制的缺失，导致一些党员干部的各种非制度化行为加剧和扩散。

第四，陋规旧俗和不良社会风气的影响。党内政治生活中的非制度化行为在政治伦理视域中是价值观扭曲和道德失范。传统社会遗留下的一些旧俗陋习以及现代市场化进程中衍生出的一些充满功利性、享乐性的负面价值取向，通过各种渠道渗透到党内政治生活中，腐蚀党员干部，扭曲人际关系，异化权力伦理。就旧规陋俗而言，中国传统社会是一个熟人社会，注重血缘关系、地缘关系、业缘关系以及人情关系和礼尚往来，这种思维方式塑造和巩固了传统社会的伦理秩序，但在政治领域，却造就了人治、人情大于制度、任人唯亲、相互捧场、搞小圈子、雅贿，以及逢年过节的“节敬”、地方官员接待过往官员赠送“程仪”等陋规和陋俗。此外，中国传统社会的政治体系存在着严重的行政主义倾向，这种倾向导致权力封闭运行，长官意志高于一切。⑦在这种政治环境中，极易滋生出以权压法、官僚主义、家长制、阿谀奉承等不良政治习气。这些陋规旧俗在今天的社会仍有残留，对一些党员干部的政治思想和行为会产生影响，从而导致各种非制度化行为的出现。另一方面，现代社会尤其是市场经济催生出的一些消极价值观如拜金主义、享乐主义、个人主义、极端功利主义等，以及一些不良社会风气如攀比、炫富、造假等，也诱使一些党员干部思想变质，产生各种非制度化行为。

三、治理党内政治生活中非制度化行为的路径

党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为今后严肃党内政治生活、净化政治生态指明了方向。实践证明，遏制和根除党内政治生活中的非制度化行为，必须从思想、制度、监督等层面来探索具体、系统且操作性强、行之有效的对策。

第一，强化“四个”意识。办好中国的事情，关键在党。党的十八大以来，中央在正风肃纪、从严治党的实践中反复强调更树立和强化“四个意识”：政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。党的十八届六中全会确立了“以习近平同志为核心的党中央”理念，为新时期强化核心意识、看齐意识奠定了基调，并指出“一个国家、一个政党，领导核心至关重要。全党必须自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。党的各级组织、全体党员特别是高级干部都要向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做”⑧。在全面从严治党实践中，维护党的领导核心，强化向领导核心看齐意识，是提升中央权威，推行以上率下、率先垂范，严肃党内政治生活的关键和保障。向党的领导核心看齐，能够有效抵御“上有政策、下有对策”“妄议中央”“拉帮结派”等各种党内非制度化行为，净化党内政治生活。各级党委要通过学习、教育、制度安排等方式强化党员干部的核心意识和看齐意识，自觉强化党的纪律意识，规范党内生活。

第二，坚持思想道德教育与制度惩防相结合。必须加强思想建党与制度治党的紧密结合。思想建党关键在于提升党性，增强党员干部的宗旨意识、服务意识、责任意识、廉洁意识，守住和保持党员的“初心”，筑牢抵御各种腐败行为的思想道德防线。制度治党的关键在于增强党内纪律和法规制度的权威性，提升党员干部学习和践行党章、党纪、党规的自觉性，并提升党员干部的法治素养，保障权力运行的法治化。在政治生活中，一方面，要通过理论学习和实践体会、理念宣传和政策宣讲、搞活政治教育方式、强化模范带头作用等途径加强对党员干部的思想道德教育，促使他们牢固树立正确的政治观、义利观、权力观；另一方面，要因时创新党内制度体系，清理和废除一些陈旧且不合时宜的制度法规，完善党内制度法规体系。与此同时，要加强党纪国法的有效衔接，发挥制度体系的综合集成效应，加大对非制度化行为的法律惩处和预防力度，促使党员干部与非制度化行为划清界限，自觉拒腐防变。

第三，坚持短期集中整治与常态化治理相结合。短期集中治理与持续常态化治理是社会治理的两种基本方式。集中治理侧重于行政命令、集中力量、短期整饬、急促突击、定期达标，在特殊和应急时期能产生快速、明显效应，但往往也容易陷入“一阵风”等尴尬境地。常态化治理侧重于治理过程和治理效果的持续性、经常性，能有效彌补集中治理的不足。针对党内政治生活中非制度化行为蔓延的复杂原因，应该坚持集中治理与常态化治理的有效结合。一方面，针对非制度化行为中个别典型负面现象、突出问题、民众迫切渴望刹住的不良风气，可以采取快速突击整治的方式，在短期内通过监察、行政、法律等硬手段进行治理，让非制度化行为践行者在一定时期内闻风丧胆，不敢越雷池半步；另一方面，通过日常性、经常性和持续性思想道德教育、党纪国法教育、制度监管和惩防措施，对非制度化行为进行持久打击和防治。

第四，坚持党内监督与大众监督的深度结合。实践告诉我们，要预防和遏制党内非制度化行为，必须完善监督机制，强化监督力。监督包括体制内监督和体制外监督，只有实现二者的有效结合，才能保证官员的权力被纳入整个监督体系，使他们在行使权力时不敢为所欲为。一要完善党内监督体系。党内监督没有禁区，没有例外。要在思想认识上树立党内监督部门的权威性，在制度上保障监督部门的合法性和不被干扰，在人力、物力和财力上保证监督部门的独立性和不依赖性，充分发挥党组织内部自上而下、自下而上和同级的监督。二要健全社会大众监督机制。“社会主义国家必须充分重视人民对国家的监督，将它作为推进民主进程最有效可行的措施。”⑨要通过搭建相应的监督平台，在维护举报人合法权益、建立有效的回应和反馈机制的基础上，构建大众多元化、立体化监督机制，让权力时刻处在人民的视线中，从而预防各种非制度化行为的发生。

第五，建立健全多元主体协同治理机制。对党内非制度化行为治理不能单兵作战，应该建立健全协同治理机制。纪委部门、司法部门、宣传部门、家庭、学校等都要发挥各自的功能，共同编织打击非制度化行为的网络。如纪检部门要充分行使监督职能，敦促党员干部严守党纪党规；司法部门要依法对腐败分子进行严惩，不容许任何人践踏法律；宣传部门要搞好、搞活党章党纪的宣讲，使其在党员干部心中落地生根；各级领导干部要管好身边人，禁止利用职务之便为亲属谋私利，要努力培育廉洁家风；各级学校要大力发展道德教育，使得美好道德能浸润人心，从而优化社会风气。总之，在治理党内非制度化行为、纯洁党内政治生活的重大任务面前，相关职能部门都应该承担起应有的责任，密切配合，协同作战。唯有如此，党内政治生活中的非制度化行为才能得到根治。

注释

①《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，人民出版社，2016年，第23页。②吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，复旦大学出版社，2015年，第194页。③④⑤《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社，中国方正出版社，2015年，第40、47、129页。⑥⑧《中共十八届六中全会在京举行中央政治局主持会议中央委员会总书记习近平作重要讲话》，《人民日报》2016年10月28日。⑦张程：《制度与人情——中国古代政治文化》，陕西人民出版社，2016年，第266页。⑨王周刚：《治国理政进程中监督体系效能联动的缺失与重建》，《湖湘论坛》2017年第1期。责任编辑：浩淼思齐

Governance Analysis on the Non-Institutionalized Behavior of the Party′s Political Life

Tian Xuming

Abstract：Party′s sixth plenary of 18 serious and standardize party′s political life in the new situation has carried on the detailed deployment， and called for continue to push forward the comprehensive governing party， together to create a fresh air wind is politics. At present， due to the short board of the party system， part of the party members and cadres are ideal faith weakening， lack of supervision mechanism， as well as the conventions and influence of the bad social style， some violation of law and discipline， utilitarianism， concealment， practicability， corrosive as the main characteristics of non-institutionalized behavior is spreading in the party′s political life， severely damaged the party′s solidarity and centralized and unified， harmed the party politics and the party′s image. Therefore， strengthen the awareness of keeping up with the core， adhere to the ideological and moral education and punishing system， insist on the combination of short-term focus regulation and normalized management， insist on the combination of the depth of the inner-party supervision and public supervision in combination with multiple subject， establish and improve the cooperative governance mechanism， thus containing and eradicating the non-institutionalized behavior of the party′s political life.

Key words：non-institutionalized behavior； the party′s political life； governance中州學刊2017年第2期在新理念引领下开创粮食产业经济发展新模式2017年2月中 州 学 刊Feb.，2017

第2期（总第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2