慈善法立法推手

李珍

历时11年，中国历史上第一部慈善法—《中华人民共和国慈善法》于2016年“两会”闭幕式上落地。

这是中国慈善领域的一个里程碑，更是中国开门立法之典范。从民政部起草，到全国人大牵头；从民间组织提交的至少7份慈善法意见稿，到两次公开审议形成的草案，社会各方群策群力，民间声音充分表达。

在公众看见或看不见的舞台上，一群学者和公益领袖的身影始终活跃。他们也许立场各异，也许并肩作战，向下以专家身份解读每一个法条的确立与依据，向上以公民身份传递着民众的意见与需求。他们的观点碰撞、交融，在持续多年的立法秀场中，扮演着“最强音”的角色。

慈善法进入立法程序始于2005年，而真正确定名称，却是在10年后。

2005年9月，民政部向全国人大和国务院法制办提出起草慈善事业促进法的立法建议，2009年提交《慈善事业促进法（草案）》。

杨团对这部历经四年产出的草案并不满意。她是中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员，自2005年起参与慈善法立法工作。“首先，‘慈善事业促进法这一提法就不妥当，”她认为，这一提法倾向于制定一套政府对慈善领域的管理办法，“过于狭隘”。

在一次研讨会上，杨团向全国人大内务司法委员会提出将“慈善事业促进法”改为“慈善法”，谓之“大慈善”，最终这一建议被采纳。

杨团能直接向内司委提意见，得益于慈善法起草机关的“易主”。最初，慈善法由民政部主导，但因“一些问题有争议且部门利益太重”，各部门对于慈善未有统一的认识，立法程序推进困难。

2013年11月，全国人大常委会将慈善法的起草机关从国务院换成了全国人大内司委，便于社会各界参与发表意见，“开门立法”的基调由此奠定。次年2月，内司委成立立法领导小组并召开第一次全体会议，研究立法时间表和法律框架。

金锦萍作为北京大学法学院非营利组织法研究中心主任参加了内司委主导的专家论证会。看到内司委列出的慈善法立法路线图，她的内心燃起了一把火，“我们就是以研究法律为主线的，这个时候应尽一把心力。”

有同样想法的还有清华大学公益慈善研究院院长王名。作为政协委员，王名曾提过近20个关于慈善法的提案，得知全国人大要开门立法，他主动向内司委主任马提出，“我们学者搞个平台，反馈社会各界不同的声音。”

恰巧金锦萍也打算举办系列论坛，她想到了王名。一个电话，两人“确定合作意向”，并把北京师范大学法学院教授刘培峰拉了进来。

这便是后来被媒体称为“催生出《慈善法》”的“慈善立法半月谈”。从2014年4月26日起，论坛每半个月谈一到两个主题，围绕慈善法草案可能涉及的题目，邀请相关专家详细解读，其他人进行点评。

有媒体记者全程亲历，发现“几乎每场都有激烈争论，有时甚至争得面红耳赤”，常常有发言人向主持人请求加时。

参加论坛的不仅有邓飞、邓国胜、杨团、马剑银等公益界人士，内司委、人大常委会法工委和民政部等部门的人员也“基本每次都来”，常常是“两手空空来听，再带回一份份书面的讨论材料，直至材料越积越厚。”据悉，14场论坛共有60多位专家代表出席，累计10万字会议纪要。

北大与清华的合作，是《慈善法》民间自主立法阶段浓墨重彩的一笔—参与人数多、讨论问题全面而聚焦、反馈即时，引来大批媒体和公益界人士“围观”，使得慈善法立法真正成为全民参与和讨论的大事件。

与此同时，各大高校和研究机构，如北师大中国公益慈善研究院和中山大学中国公益慈善研究院等，也于各自所在的城市，逐一举办了各类规模大小不等的研讨会、讲座。据统计，仅2014年，学界以及慈善组织召开的立法研讨会不下百场。

经过近一年的努力，《慈善法》7个版本的民间建议稿相继上呈。其中包括由金锦萍和王名带头的北大清华版本、王振耀带头的北京师范大学中国公益研究院版本、杨团带头的中国社会科学院法学研究所版本、朱健刚带头的中山大学中国公益慈善研究院版本，以及徐家良带头的上海交通大学第三部门研究中心版本等。而具体参与到慈善法建议稿起草事务中的专家学者及公益人士，更是不计其数。

一些公益机构的组织和参与，也助力慈善法加快落地。2014年12月21日，中国灵山公益慈善促进会收集了五个版本的慈善法建议稿，于北京举办了慈善法民间版本研讨会，邀请政界、慈善界、企业界、学界、传媒界、公民代表等社会六界代表参会，形成全面的、正式的、關于慈善法立法的“大讨论”。

徐永光、金锦萍、杨团、邓国胜、马剑银、康晓光、邓飞、袁瑞君、徐家良、贾西津、李劲等人悉数参与当天的五场专题讨论，全国人大负责慈善立法的领导出席旁听。

学界带头，民间掀起讨论，起草机构旁听—虽然各版本的慈善法意见稿在“慈善组织认定”、“募捐资格”、“管理费”、“信息公开”等方面的主张各有不同，但仍然为全国人大立法提供了重要支持。

“我们打底稿，他们修改。”王名这样描述专家、学者与立法者的关系。据透露，最终出台的《慈善法》中，有70%左右的内容来源于这7部民间意见稿。

2015年2月，慈善法征求意见稿形成。8个月后，慈善法草案提交全国人大常委会一审，修改后又于2015年12月提交二审，再次修改后正式提交全国人代会审议。

慈善法出台渐行渐近，民间的讨论也达到了高潮。据媒体报道，截至2016年3月16日，百度搜索慈善法相关新闻报道12.4万篇，新浪话题#中国首部慈善法#阅读量达442.6万次，微信文章1.85万篇。金锦萍、徐永光、杨团、王名等人的声音频繁见诸媒体，为公众参与讨论提供了重要的认知参考。

全国人大代表、中国人民大学教授郑功成是《慈善法》起草领导小组成员、国家社科基金特别委托项目“慈善事业立法研究”首席专家。慈善法立法期间，他领导课题组召开了18次慈善立法专题研讨会，400多人次的专家学者、公益界负责人及政府官员、法律界人士参与讨论，持续为《慈善法》起草小组提供了16份专题研究报告。每份报告均对慈善法相关章节需要解决什么问题、写入哪些条款、为什么要专门成章等，系统提出看法。

舆情不断上涨的同时，行业里也出现了“泼冷水”的声音—徐永光在慈善法民间版本研讨会上提出：《慈善法》研究的是过时问题。作为行业前辈，其观点令公益圈哗然。但也正是如此“离经叛道”的声音，将慈善立法的诸多争论带回本质上，更多去反思立法的初衷。

在《慈善法》即将公布结果的“两会”闭幕前夕，舆论又一次炸开了锅。2016年3月9日，全国人大第二次全体会议上，《慈善法（草案）》出现了一审稿、二审稿中未有的一条：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，开展慈善活动的年支出，不得低于前三年收入平均数的70%，年度管理成本不得超出当年支出的15%。”3天后，全国人大法律委员会的修改版再次审议，“年度管理费不得超过当年总支出的10%”。

从管理费用无规定，到统一限定15%，到进一步缩小为10%，这一规定在公益界引起了轩然大波。

徐永光在微信群里紧急指导部署在北京大学召开了一次研讨会，金锦萍、杨团、刘培峰以及民政部巡视员陈金罗到场。徐永光的目的不言而喻：让舆论影响几十公里外的“两会现场”，阻止10%规定的出台。

2016年3月16日，《慈善法》于两会闭幕式上表决通过，年度管理费仍然限定为10%。

《慈善法》的起草过程，实际上是寻找最大公约数的过程。十多年来，满怀热情参与立法的学者们有共同的目的—推动《慈善法》出台，并尽最大力量使其成为一部“良法”，为慈善部门的发展争取更多的空间。

尽管最后他们的主张没有全部实现，但无可否认，他们参与缔造了历史。