省级新型公共气象服务体系设计

崔新强++熊守权++王林++成丹++袁正腾++唐俊

摘要：在广泛调研的基础上，分析省级公共气象服务的发展现状及服务需求。从服务机构、服务系统、服务界面、服务方式、运行机制等方面，研究探讨如何构建适应发展新需求、开放多元、竞争有序的省级新型公共氣象服务体系，并提出相应的对策建议。

关键词：气象服务；体系设计；新型

中图分类号：P4 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）21-5646-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.054

The Design on New Provincial Public Meteorological Service System

CUI Xin-qiang，XIONG Shou-quan，WANG Lin，CHENG Dan，YUAN Zheng-teng，TANG Jun

（Hubei Meteorological Service Center，Wuhan 430205，China）

Abstract：Based on the extensive researches，the development status and service needs of provincial public weather services were analyzed. How to construct the new provincial public weather service system adapting to the new demands， expand diversified and with orderly competition was discussed from the aspects of service agency， service system， service interface， service mode， operating mechanism and so on，and the relevant countermeasures and suggestions were proposed.

Key words： meteorological services； system design； new type

2008年5月，中国气象局公共气象服务中心成立。2009年，中国气象局选择浙江、安徽、深圳等三省（市）开展基层公共气象服务体制改革试点，2011年，全国范围内开展了省级公共气象服务体制改革，各省（市）先后成立了省（市）级气象服务中心。2014年，中国气象局先后下发了《中共中国气象局党组关于全面深化气象改革的意见》和《中国气象局关于印发气象服务体制改革实施方案的通知》，召开了第六次全国气象服务工作会议，对未来气象服务改革和发展方向给出了科学的路线图。2015年初，中国气象局再次选择河北、辽宁、浙江、湖北、广东、甘肃等六省进行省级公共气象服务体制改革试点。2015年3月，《气象信息服务管理办法》发布，自2015年6月1日起，中国气象信息服务市场全面开放。

回顾中国气象服务发展历程，一方面，过去由气象部门独自开展逐步向政府、气象部门、企业和社会组织共同承担方向发展，国内由企业和社会组织提供气象服务的方式已经客观存在，但缺乏相应的法规和政策支持[1，2]。另一方面，存在基本公共气象服务和非基本公共气象服务界面不清，气象部门提供、政府购买、市场和社会组织提供气象服务的界面不清等问题，这些问题都迫切需要研究。改革公共气象服务体制是气象部门的现实选择，也是适应国家改革的战略选择。面对气象服务市场开放形势，探索建立省级新型公共气象服务体系具有重要的现实意义。

1 省级公共气象服务发展现状分析

1.1 取得的主要成就

1）气象服务领域不断拓展。气象服务领域已经涵盖了农业、林业、水利、电力、交通、旅游、能源、环境等多个国民经济行业，防雷减灾气象服务和人工影响天气服务取得显著成绩，农业气象服务日臻完善，在保障农业“十一连增”中发挥了重大作用，受到各级政府的高度肯定和广大群众的普遍赞誉。

2）气象服务产品精细化取得初步成果。随着数值预报能力的不断提高，气象服务产品日益丰富，服务精细化程度越来越高。乡镇和城镇精细化预报服务逐步纳入业务化运行管理，开展了格点化预报技术研究，为精细化预报服务提供了强有力的技术支撑。

3）气象服务覆盖面逐步扩大。气象服务方式和发布手段不断完善，信息覆盖面不断扩大，以气象协理员和信息员为主体的基层气象灾害防御队伍初步建成。气象信息服务正在纳入城乡网格化管理系统，气象预警信息可及时到达城市社区和乡镇村组。

4）决策气象服务能力显著提高。长期以来，气象部门始终坚持把公益气象服务和决策气象服务放在首位，在政府组织开展的自然灾害防御、事故灾难救助、公共突发事件应急和社会安全事件应对及日常工农业生产中，能够急领导所急，想群众所想，及时、主动、准确地做好决策气象服务，发挥了越来越重要的作用。

5）气象防灾减灾效益显著。建立了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制。切实加强了农村和城市气象防灾减灾体系建设，成功探索了气象防灾减灾最后一公里的有效办法。在防雷减灾服务、人工影响天气方面取得了显著的社会效益和经济效益。

1.2 存在的主要问题

1）公共气象服务体制机制需进一步完善。省级公共气象服务机构设置不合理，资源、技术、人才等整体优势发挥不够，人才队伍整体素质不高，难以适应现代气象服务业发展需要。公共气象服务运行机制有待进一步完善。气象服务的公益性和商业性之间的矛盾比较突出[3，4]。

2）气象预报预警的准确性和精细化程度不高。以预报代替服务、以公众预报代替专业预报的现象非常普遍，预报预警的准确性和精细化程度无法满足当地政府和社会公众的要求。有限的服务能力与无限的服务需求之间的矛盾比较突出。

3）气象服务系统和服务产品支撑保障能力不强。对服务技术和服务系统开发重视不够，急需建立高效集约的公共气象服务系统平台，减少业务人员事务性劳动，提高服务系统和服务产品加工的自动化、客观化、标准化能力。气象服务需求增长和气象服务产品缺失的矛盾比较突出。

4）专业气象服务集约化规模化程度不高。长期以来，受“画地为牢”式体制的制约和影响，专业气象服务市场被人为地按地域切分，上下之间、左右之间的联合不够，一些原本市场潜力大、服务效益好的专业气象服务一直处于低水平和低效益状态。气象服务市场和效益之间的矛盾比较突出。

5）气象服务人才队伍建设亟待加强。省级气象服务行业领军人才和复合型人才严重匮乏，气象服务创新团队建设亟待加强。公共气象服务队伍整体素质还达不到现代公共服务业的需求，优秀人才非常短缺，队伍建设亟待加强。气象事业发展和服务人才队伍之间的矛盾比较突出。

2 省级公共气象服务需求分析

省级公共气象服务需求主要包括防灾减灾、应对气候变化和水资源变化、决策气象、公众气象、专业气象、“三农”气象、城市气象、重大活动和重大工程气象保障、突发公共事件应急、生态文明建设等[5]，其中以下气象服务需求尤为迫切。

2.1 防灾减灾服务面临新需求

强化气象防灾减灾是新时期党和国家对气象工作提出的新要求。中国自然灾害严重，近年来极端天气气候事件引发的气象灾害及次生灾害呈现频率高、强度大、损失重的趋势，因强降水引发的山洪地质灾害、持续性洪涝干旱以及城市和农村气象灾害等对经济社会发展产生了重大影响，需要对气象灾害风险进行科学预估，气象预报逐步向气象灾害风险预报转变对气象服务提出了新需求。

2.2 应对气候变化和水资源变化面临新任务

应对气候变化是关系到未来经济社会可持续发展的重大战略问题。关注气候变化可能引发的粮食安全、生态安全和水资源安全的风险，提高应对极端气候事件的能力，为科学减排、绿色发展、减缓气候变化的不利影响需要气象保障。同时，关注各流域水资源变化及各区域空中云水资源变化也对气象服务提出了新的任务。

2.3 生态文明建设赋予新使命

国务院2015年5月5日发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设提出了明确的行动计划，生态文明建设对气象服务赋予了新使命，如云水資源开发利用、大气污染防治、应对气候变化和极端天气气候事件能力等。

2.4 专业气象服务迎来新挑战

近年来，随着电力、能源、交通、旅游等行业气象服务的快速发展，催生了这些行业个性化和精细化的气象服务需求。如能源部门对风功率预测、雷电预报预警、电力调度气象服务的需求强烈，交通部门需要路段的精细化能见度、路面状况等预报服务，这些都需要创新技术来实现。同时，气象信息服务市场开放，也给专业气象服务发展提出了新挑战。

3 省级新型公共气象服务体系设计

3.1 完善公共气象服务机构设置

当前，几乎所有的省（市）只有省气象服务中心一个信息服务机构。实践证明，这种机构设置存在诸多弊端，主要表现在行政管理成本高、不利于单项业务快速成长、难以建立有效的运行机制等。建议在省级重组建立省专业气象服务中心和省公众气象服务中心两个气象信息服务机构，分别按照二类和一类事业单位管理。将气象影视、短信与“12121”、报纸、电台、网站、微博与微信等公众气象服务业务全部整合到省公众气象服务中心，构建全媒体公众气象服务业务体系；将高敏感行业的专业气象服务全部调整到省专业气象服务中心。另一方面，建议将省防雷中心一分为二，一部分转为二类事业单位，一部分转制为现代企业。

3.2 建立精细化公共气象服务系统

1）高时空分辨率气象实况生成系统。经过多年的努力，已经建立了比较密集的气象观测网，但这种观测网不可能无限密集。在实际气象服务工作中，用户往往需要某一确定地点的气象实况，因为该地点没有气象观测站，往往就不给用户提供气象实况信息。未来，必须改变这一服务理念，一切以满足用户需求为目的。这就要求发展和优化气象插值技术，通过周边气象观测站获得的气象观测数据来插值求得用户所在地的气象实况，建立高时空分辨率气象实况生成系统。

2）高时空分辨率数值预报产品应用加工系统。随着中尺度数值模式预报技术的不断发展，区域数值预报的水平分辨率已达3 km甚至1 km。精细化的专业预报离不开数值预报的支持。而数值预报系统输出的是网格点预报值，并不能直接为用户服务。因此，需要建立高时空分辨率数值预报应用加工系统，在这个系统中，只要给定某一地点或某一组地点的位置信息，就可快速生成用户要求的精细化预报产品，真正满足用户的个性化需求。

3）一体化公共气象服务业务系统。建设省级一体化公共气象服务业务系统，整合公众、决策、专业专项等气象信息服务资源，建立和规范气象服务产品工作流程，利用数字化、可视化技术完成对各种气象服务产品的设计、包装、显示与发布，提升气象服务专业化和精细化水平，为各级政府和有关部门提供针对性的决策气象服务，为社会公众提供全方位的公益气象信息服务，为专业用户提供精细化的专业专项气象服务，全面提升公共气象服务集约化、标准化水平。

3.3 理清基本公共气象服务和非基本公共气象服务界限

1）基本公共气象服务与非基本公共气象服务的基本概念。基本公共气象服务是由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存与发展基本需求和基本权益的公共气象服务。基本公共气象服务由政府直接提供，或者由政府从社会组织或企业购买提供，不宜采用市场方式提供。

非基本公共气象服务是指为满足特定群体更高层次而非迫切需求所提供的公共气象服务，对全体公民生存和发展不具有普遍性和经常性意义，其社会公益性不如基本公共气象服务明显，也不是必须由政府提供，可以由社会组织或企业生产，政府予以支持或部分采用市场资源配置的方式提供。

2）基本公共气象服务和非基本公共气象服务的初步划分。基本公共气象服务和非基本公共气象服务是可以动态变化的，在经济社会由较低向较高阶段发展时，非基本公共气象服务可转为基本公共气象服务。现阶段基本公共气象服务与非基本公共气象服务的初步划分见表1。

3.4 构建多元化公共气象服务提供方式[6]

1）政府直接提供。这是当前中国公共气象服务的主要提供途径，各级政府和气象部门是提供主体，依靠公共财政维持。如决策气象服务、应急气象服务、气象灾害预警服务、公众气象服务、农业气象服务、国防气象服务等，这些都是公益无偿服务内容，由气象部门代表政府直接提供。

2）政府购买提供。这是最近几年才出现的一种提供方式，目前只在国内少数地方探索提供[7]。随着政府公共服务建设的不断推进，政府购买公共气象服务将成为公共气象服务一种重要的提供方式。现阶段适合政府购买的公共气象服务项目见表2。

3）市场提供。中国气象服务市场目前还处于萌芽阶段[8-10]。国内虽已出现德国在线、墨迹天气、彩云天气等市场化的气象服务组织，但缺乏政策支持。随着气象服务市场的开放，将会有越来越多的气象服务公司以市场方式为用户提供气象服务。现阶段可利用市场提供的公共气象服务项目见表3。

4）社会组织参与提供。这类气象服务提供方式是公共气象服务提供方式的有效补充。其承接主体包括非营利的传媒组织；各类减灾学会及服务协会；气象信息员（协理员）、气象志愿者与爱好者、网民等社会公众。现阶段可利用社会组织提供的公共气象服务项目见表4。

5）混合提供。这类气象服务提供方式不是单一的提供方式，而是以上4种方式中的两种或多种方式共同参与提供。在实际操作中，此种方式是运用较多的一种方式。

3.5 创新公共气象服务运行机制

1）稳定二类事业单位运行机制。气象部门属于公益类事业单位。按照事业单位政企分开、事企分开、营利性机构和非营利性机构分开的原则及政府非税收入管理、“收支两条线”管理等有关规定和要求，气象科技服务收入也需要纳入综合预算管理。当前，在国家和地方财政难以足额满足气象事业发展的情况下，二类事业单位在业务运行和人员经费保障方面发挥着重要的支撑作用，需要不断探索建立和完善二类事业单位事业机制和市场机制的分类管理机制。

2）完善市场反哺运行机制。当前，气象部门经费开支由国家财政、地方财政和气象科技服务收入三部分组成。国家和地方财政主要用于国家和地方气象事业部分，气象科技服务收入主要用于弥补国家和地方财政对气象事业投入的不足，解决人员的工资和津补贴等。现阶段，在国家和地方财政难以足额保障的情况下，仍然需要不断完善市场反哺的运行機制。

3）探索市场运行机制。未来，中国公众气象服务、决策气象服务还将由国家气象部门来提供，而商业性气象服务正在逐渐放开，呈现出国家气象部门和民营气象公司多元发展的格局。提高国家气象部门的商业气象服务能力是与国外气象公司竞争的根本保证。为此，要加快建立发展商业性气象服务的政策和法规体系，逐步建立和完善市场运行机制，促进气象服务市场的健康、快速发展。

4 省级新型公共气象服务体系发展对策建议

4.1 加强公共气象服务能力建设

1）加强气象防灾减灾能力建设。完善“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾工作机制；强化对主要灾种的气象灾害风险评估和风险预警；提高气象灾害预警信息发布能力。

2）推进基本公共气象服务均等化。建设覆盖城乡的公共气象服务体系；提高公共气象服务能力；扩大公共气象服务覆盖面；提高公民气象科学素养。

3）完善农业气象服务系统。提升农业气象服务现代化水平；实现农村气象灾害防御体系现代化。

4）推进精细化气象服务系统建设。发展高分辨精细化气象服务技术；发展气象灾害风险预警和评估技术；发展气象数据挖掘技术。

4.2 强化公共气象服务规范化和社会化管理

1）推进气象服务体制创新。深化气象服务体制改革；深化气象业务科技体制改革；深化气象管理体制改革。

2）加强法律法规体系和标准化体系建设。健全气象法律法规体系；完善气象标准化体系；全面推进气象依法行政。

3）探索建立多元化气象服务主体。完善中央和地方双重财政投入机制；健全多元投入机制。

4）加强气象服务规范化管理。大力发展政府主导协调机制；完善气象部门和各级政府共同推进气象现代化的格局。

4.3 探索公共气象服务品牌化、集约化、产业化发展道路

1）打造气象服务品牌。提高服务质量、满意度和覆盖面；加强服务反馈和互动；加强气象品牌宣传。

2）分类推进气象服务集约化。优化气象服务业务布局；调整气象服务业务分工；完善气象服务业务流程。

3）探索气象服务产业化发展道路。组建国有气象服务公司；大力发展气象服务中介；不断增强气象服务产品的商业附加值。

4.4 探索公共气象服务开放合作机制

1）加强部门内部合作。积极开展与部门上下、左右之间的合作。

2）加强与外部门之间的合作。深化与政府部门、气象敏感行业、科研院所等之间的全方位合作。

3）加强与新兴气象服务企业之间的合作。

参考文献：

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