高校纵向科研经费问责研究

刘卫民++杨媚++易智敏++杨运东

【摘 要】 文章剖析了我国纵向科研经费问责制概念理解存在偏差、监督机制缺失、绩效评价问责功能缺失、信息不透明四个主要问题，利用委托代理理论从科研经费提供者、高校与科研项目组三者之间的互动作用进行分析，探索改善高校纵向科研经费绩效管理的问责机制，并提出从宏、中、微三个层面出发形成政府主导性问责、科研单位基础性问责、其他利益相关者补充性问责机制的建议。

【关键词】 科研经费提供者； 高校； 科研项目组； 科研经费； 问责

【中图分类号】 F234 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）06-0069-03

近年，高校科研经费腐败案件频发。2014—2015年教育部组织巡视组分别对多家高校进行巡视，发现各高校均存在不同程度的科研经费违规现象，并严肃通报了4起科研经费使用违规违纪典型。

针对科研经费违规使用现象，国务院、财政部、科技部、教育部等政府部门先后出台了多个有关加强高校科研经费管理的制度。早在2011年，科技部部长万钢就提出，需完善科技经费管理制度，建立科研问责机制，增强科技界廉洁自律意识，探索推进科研绩效评价。随着高校科研活动日益增多以及科研项目规模越来越大，加强科研经费管理成为高校科研项目管理的一项重要内容[ 1 ]。

目前，我国高校科学研究经费主要分为纵向科研经费和横向科研经费两种类型。纵向科研经费包括国家级科研立项项目、省部级科研立项项目、厅局级立项资助等项目经费。横向科研经费则是指高校与国内外企事业单位、社会团体组织及个人等社会各界进行科研合作、科技咨询、科技成果转让等的经费[ 2 ]。纵向科研经费在高校经费管理中的比例越来越大，违规使用科研经费的情况也日益突出，政府部门及高校管理者面临如何有效提高纵向科研经费的使用效率，建立纵向科研经费管理问责机制的挑战。

一、高校纵向科研经费问责机制存在的主要问题

（一）对纵向科研经费问责尚存理解偏差

目前，对纵向科研经费问责概念的理解尚存偏颇之处，如认为问责仅是对项目组负责人违规行为进行处罚。科研经费使用不仅应为学校带来收益，更应给社会带来收益，故项目组负责人不仅要对科研经费提供者负责，还应当对公众负责。项目组应当承担由法律责任、行政责任、政治责任、道德责任组成的多维责任体系。概念理解偏颇还体现在把问责制简化为责任追究制。责任追究的惩戒机制强调的是对责任的追究，是一种惩罚性的机制。科研经费问责制不仅要做到对责任人的惩罚，更重要的是通过这种机制的运行来做到防患于未然，避免责任事故的发生。问责是一种监督，预防才是目的，其根本目的不在于追究责任，而在于对科研经费使用者起到一种预警作用。

对纵向科研经费问责的理解不仅应从整体概念上着手，更应当清晰界定以下几个问责制内涵：（1）提供什么层次的问责制。一般而言，问责制分为三个层次：第一个层次是提供报告，进行事实陈述；第二个层次是对事件或行为进行解释；第三个层次是对事件或行为进行辩护。（2）谁有义务承担责任。责任是使问责制有效的基本条件之一。（3）谁有权利要求别人或机构向其负责。要考虑具有合法权益的利益相关者有哪些，在多大程度上是合法，利益相关者之间是否有冲突。（4）对什么负责。（5）承担责任的后果是什么。对承担责任的后果进行分析，包括：责任人是否被迫或应自愿承担责任，与责任有关的奖惩形式。

（二）监督机制缺失，问责氛围不够浓厚

纵向科研经费监督机制缺失主要体现在两个方面：（1）目前国家科研管理制度未制定专门针对科研经费管理监督的审计办法，缺乏对经费支出的实时监督，多数情况是在国家或项目归口单位要求审计时，学校审计部门才会介入科研活动，错失及时发现经费开支漏洞和解决问题的时机。（2）各职能部门相互之间对科研经费监督的合作并不紧密。科技部门“重立项，轻跟踪”，财务部门“重决算，轻预算”，审計部门人员不主动介入事前、事中审计。各相关部门不能组成一个有机合作的整体对项目经费的使用全程跟踪监督，导致无法合理有效地管理、监督科研经费的使用。

高校尚未形成良好的问责文化，问责氛围不够。高校作为政府的受托者，应该对纵向科研项目的各项运行工作进行有效监督并实行追踪问责，而项目组负责人、项目小组成员（包括项目小组的教师、学生以及相关工作人员）都还没有形成很好的问责意识，只是在收到项目申报通知后，按部就班地进行申报、研究、结题，并未意识到自己是问责的实际主体，没有起到很好的监督作用。

（三）纵向科研经费绩效评价的问责功能缺失

目前，教育领域的问责主要采用报告制度，但对于纵向科研经费管理的问责尚未有明确的规定，比较接近于问责的是对纵向科研绩效经费进行绩效评价。我国有部分高校开始试行纵向科研经费绩效评价，在推行过程中虽取得一定的成效，但是仍然存在不少问题，例如：绩效评价的内容和指标不够科学，绩效评价的程序不够规范，绩效评价的各个环节不够协调，绩效评价的目标定位与项目设置的目标不够吻合，绩效评价结果的利用程度不够，对于不同的项目类型大多会“一刀切”选择同类型指标或某几项评价等。高校大多没有意识到纵向科研经费问责制与绩效评价之间存在的密切关系，没有意识到纵向科研经费绩效评价可作为推进问责制的有效手段，而推进科研经费问责能更好地发挥绩效评价的评价作用。就目前大多高校而言，对评价后的效果未执行问责，如科研经费是否全额用于科研、科研结果是否达到预期目标、研究过程是否严格执行法律法规等均未对科研项目组进行责任追究，因而造成科研经费绩效评价只是一个形式监管工具，并没有真正实现绩效考量。

（四）科研经费使用过程不透明，相关信息公开有限

公众和政府对于高校科研经费运行状况的了解依赖于高校的信息披露，追究问责也基于这些信息。但是当下高校纵向科研经费使用过程不透明，信息公开度不大，公众和政府处于信息不对称地位，无法有效维护自身权益，势必会引起各利益相关者的不满。作为科研经费的管理者，高校有责任将有关信息及时向政府、公众传递，实现高校科研经费的“阳光”管理。

二、基于委托代理理论分析经费提供者、高校与科研经费项目组关系

无论在社会领域还是经济领域都存在委托代理关系。委托代理指一方行为主体根据契约，指定、雇用另一方行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。委托人由于时间、精力、知识、能力的限制，会选择预期有能力管理其财产的被授权者，即代理人。委托人与代理人的效用函数、目标、信息掌握优势不完全相同，在没有有效的制度安排下代理人在掌握更多信息的情况下追求更多的闲暇及报酬的行为很可能最终损害委托人的利益。主要体现：（1）逆向选择。实力较差的代理人隐瞒自己的真实实力进而骗取委托人的信任从而获得代理机会，委托人逆向选择了较差的代理人，最终将有实力的代理人挤出竞争，劣币驱逐良币。（2）道德风险。代理人为了自己的利益，不去尽最大努力实现委托人的最大利益，委托人需采取适当的措施以激励及约束代理人的行为，从而最大限度地维护其自身利益。

激励机制是一套信息激励机制，由委托人向代理人传递激励机制发出的新信息，代理人决策时，同时考虑原有信息及激励机制新信息，新信息能够使代理人在任何行动模式下的收益情况接近一致，没有采取欺骗委托人行动的必要，从而保证代理人的权益。激励机制分为正激励及负激励。常见的正激励措施就是物质激励法，即按代理人的绩效给予相应比例的补贴或提成。负激励包括运用法律法规行政手段，如使用问责制发挥惩戒约束作用。激励机制仅靠正负激励不够全面，通常也会引入劝诫法，即使用道德手段发挥鼓励和约束作用。

纵向科研经费管理中，有三个参与主体：科研经费提供者、高校和项目负责人，三者之间构成了三重委托代理关系。一个批准立项的科研项目，科研经费提供者与项目负责人之间形成契约关系，经费提供者作为委托方的目标是完成项目、科学高效使用科研經费；项目负责人作为代理人也许会触发道德风险问题，按其个人意愿违反相关法律法规滥用科研经费。经费提供者的困境在于，无法直接监督项目负责人研究行为及经费的使用情况，因此引入第三方——高校，授予其科研经费监督权及管理权，这时就形成了科研经费提供者与高校之间的委托代理关系。在这层委托代理关系中，委托方与代理方追求的利益目标亦不一致。经费提供者的目标是希望高校能够有效履行其监督管理科研经费的职责，提高科研经费的使用效率。高校的目标不仅局限于科研经费的多少，更多情况下会关注高校的教学质量、声誉及职工福利。从维护高校声誉、增加学校科研经费的角度而言，高校有监督科研经费使用的愿望，因为高校与经费提供者有着长期的合作关系。根据重复博弈理论，如果高校不能严格监督科研经费的使用，经费提供者可能在以后的科研项目中不再考虑该高校。科研经费购置的固定资产、无形资产归学校所有，项目负责人所购置资产可扩大高校规模，同时科研经费提取的劳务费增加了职工福利，高校从科研经费提取的管理费也增加了高校的营运资金，从这些方面看，高校可能与项目负责人合谋，就职工的福利以及高校自身利益而言，高校有侵害经费提供者利益的动机。以科研经费购置的固定资产、无形资产归学校所有，项目申请者通过购置固定资产扩大了学校的资产规模，以提取劳务费的名义增加了教师的福利，因此学校对科研经费的管理不是很严格，高校可能与项目申请者合谋，形成内部人控制，共同侵害经费提供者的利益。

那么，在科研经费提供者、高校及项目负责人之间就需要通过明晰合同关系、引入经济机制，使经济活动参与者的个人利益和最终委托方既定的目标一致。即通过设计博弈的具体形式，在满足参与者各自条件约束的情况下，使参与者在自利行为下选择策略的相互作用能够让配置结果与预期目标相一致。

三、高校科研经费问责的启示

建立高校科研经费问责机制，需从宏、中、微三个层面出发，形成政府主导性问责、科研单位基础性问责、其他利益相关者补充性问责机制。注重科研体系内部自身问责机制建构，构建科研经费内、中、外协调的问责体系。可由以下几方面着手：

（一）建立政府主导、科研单位内部监控、社会公众参与式问责制

首先，应明确高校科研经费问责中各级政府的定位职责，建立政府监管的责任控制系统；其次，高校作为科研单位应该全面解读我国目前的科研经费管理政策，不断完善科研经费问责的各项内容和具体细则；最后，在政府和科研单位之外加强社会公众参与问责，处理好与政府及其他社会部门之间的关系，有利于社会与政府监管合力的发挥。异体问责制在西方法治国家属于中坚问责力量，故科技研发的立项、科技研发项目运行、科技成果的评估与鉴定等，都可以借助社会第三方力量，通过委托民间组织进行评估。高校可为公众提供一个便于追责高校科研经费执行效果的平台，营造公开透明的氛围，便于公众对科研经费开支情况、科研设计、科研成果进行查询，也便于公众对科研项目执行情况进行评价和意见征询。

（二）做好规范使用科研经费的宣传指引工作

纵向科研经费管理部门应加大对规范使用科研经费的宣传指引力度。科研项目负责人通常是高校一线教师，并非多面手，对科研经费相关财经法规、法律知识并不了解熟悉，而且相关政策会随着业务发展更新，项目负责人在使用科研经费的过程中存在违规隐患。经费管理部门必须通过举办培训班、讲座、宣传橱窗、印发宣传册、给科研任务重的科研小组委派财务人员等形式提高科研人员对相关会计政策、法律法规的认知和了解，以从源头上规范科研经费使用。

（三）强化高校科研经费问责执法力度

问责制必须建立起相应的制度规范，健全“明确责任—实施问责—责任追究”的制度体系，完善问责法规、明确问责范围、规范问责行为、健全问责机构，从制度上确立科研经费问责制的内涵、问责主客体、问责程序、责任体系等。问责制度有效实施的关键在于做到责任追究到位，过程公平、公正、公开。高校科研经费问责制管理办法制定可以参考《企业问责制管理办法》，对科研经费申请、使用、管理中各参与者的权责范围、职责权利、绩效承诺、责任划分、违约责任等作出明确规定。可要求科研经费项目各参与者签订科研项目合同的同时签订《成果承诺书》、《责任说明书》等具有法律效力的文件，在追责过程中，按各责任者签署的相关法律文件，考核责任履行情况，除追究负责人主体责任外，还应当追究高校监督责任、有关部门的领导责任。此外还可制定科研项目参与者的义务责任制。凡是科研管理部门、科研项目组员，如果发现该科研项目有失误，都有责任在力所能及的范围内提供相关依据，提出相关建议或者举报，以有效制止违规行为。

（四）加大对高校内部科研经费的监审力度

树立问责意识，加强对科研项目经费的监督力度。校内科研部门、财务部门及审计部门定期和不定期参与科研项目的检查，各部门应充分发挥协调作用，实施科研经费的全过程监控。在监督过程中，重点对项目决策、设备材料采购、项目招投标、资金执行进度、预算执行控制、项目执行效果质量、资金使用情况等实施监督检查，明确划分问责对象，根据相关法律法规来判定不同责任主体所应承担责任的轻重程度，防止追责时责任主体模糊不清；对发现的问题严重程度进行定性分析，分别采取批评、警告、停止拨款、撤销项目、行政处罚等各项处理措施，如涉及大额经济损失或以权谋私的，应移交有关执法部门追究相关领导人和具体负责人的刑事责任，从而确保科研经费的有效执行。

（五）完善科研经费绩效评价体系，建立奖罚结合的绩效问责制

将问责制和问效制结合，完善科研经费绩效评价体系，规范绩效评价程序，建立分类评价的科研评价标准，针对不同的项目性质、目的和要求设置符合項目本质的考核指标；引入第三方评价机制，要求具有独立性的专家对科研项目进行评价，并参与到科研项目的结题验收，提高绩效的公正性和透明度。此外，高校应该按照国家政策和社会的发展和变化，及时对科研绩效评价体系不断进行修正和完善，以提高绩效指标的科学性。

问责制不应局限于惩罚机制。将奖励机制与惩罚机制相结合，才能保证问责制有效运行。我国目前的高校纵向科研项目经费管理模式中没有明确对奖励机制和惩罚机制进行规定，因此应按激励与问责并行原则弥补和改善高校纵向科研项目经费问责制模式设计。

激励机制设计可以从以下三点进行考虑：（1）按科研项目经费结余情况及使用效率高低，分级次与科研项目组绩效工资及补贴挂钩。（2）科研成果转化所获取收入，可按分红制度奖励给课题组科研人员。（3）将激励机制扩散到项目组的外延，科研经费节约的资金奖励参与科研经费管理的财务人员、审计人员及辅助人员，这样可以提高高校各部门之间的凝聚力及协调能力，增加积极性和能动性。发放绩效奖励形式可选择阶段式发放，按科研项目进度阶段性审查发放，在进度内按专项审计结果、阶段绩效评估结果给予相关人员相应的绩效工资补贴。惩罚机制可引入信誉评价机制，对存在违规的科研项目组负责人按一定规则调整其信誉评级，并与项目组成员工资、绩效奖金、职务职称挂钩；建立“黑名单”制度，将信誉评级不良信用记录者阶段性或永久性取消其参加其他科研项目的资格。

【参考文献】

[1] 中国网.科技部部长万钢：科技经费管理须建问责机制[EB/OL]. http：//www.china.com.cn/news/tech/2011-10/

19/content_23662730.htm，2011-10-19.

[2] 李海涛，徐磊.对高校科研经费管理体制及运行机制的思考[J].会计之友，2013（12）：109-111.

【基金项目】 广东省2013年软科学研究计划项目“科研经费问责与绩效评价研究”（01650330178494031）

【作者简介】 刘卫民（1974— ），男，广东南雄人，华南农业大学财务处高级会计师，研究方向：高等学校财务管理；杨媚（1981— ），女，广东云浮人，华南农业大学财务处高级会计师，研究方向：高校财务管理、高校会计核算；易智敏（1986— ），女，广东茂名人，华南农业大学财务处，研究方向：高校财务管理、高校会计核算；杨运东（1965— ），男，山东滕州人，副研究员，华南农业大学副校长，研究方向：高等教育管理

① 杨媚为通讯作者。