行政事业单位会计内控管理的强化策略

袁源

摘要：本文概述行政事业单位会计内控的现实情况，点明其中存在的问题，分析这些问题背后的动因，探讨强化行政事业单位会计内控水平的策略。

关键词：行政事业单位；管理会计；内部控制

一、行政事业单位会计内控的现状及问题

（一）存在较为严重的态度问题

相当一部分事业单位对内控机制构建及落实问题缺乏足够的重视程度，敷衍应付痕迹或色彩浓重，部分负责人员甚至因对个人权力制约而暗中抵制。所以，部分行政事业单位在当地政府推进的内控机制构建规划落实的过程中，配合主动性及具体落实力度严重不足，导致地方一盘棋出现残局景象。具体到特定行政事业单位，依旧是有传统意义上的管理但缺乏基于风险事故的管控。

（二）内控机制框架相对粗糙

部分行政事业单位在收入、支出、审批、资金管理等方面制定有内部管理制度或相关说明文件，在形式上形成了落实内控的态势。不过，部分规范说明均是在宏观方面的笼统限定，缺乏足够的细致程度，基本上都是强调诸如费用支出环节需要的注意实现及达到的要求，不过要求多是针对比较宏观的事项类型而言的，很多没有具体到具体业务或流程细节。实际上，相当一部分行政事业单位在配套流程设计方面的精细化同样有限，部分制度说明甚至缺乏必要的流程设计，导致行政事业单位会计内控机制框架在整体上看偏于粗糙。另外，对于无形资产管理及投资管理等方面，部分行政事业单位缺乏对应的规范说明，其内控机制本身存有残缺。

（三）会计内控监督乏力

《内控规范》明确要求对包括会计内控在内的内控机制“建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价”，特定行政事业单位 “应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率”。不过，在相当一部分行政事业单位中，不存在针对会计内控之监督检查的相关规划及落实。虽然，国家审计及部分行政事业单位的内部审计的部分审计项目会涉及到相关内容，但普遍缺乏专项审计，审计深度不足，效果非常有限。

（四）执行落实境况不佳

相当一部分行政事业单位既有的制度规范文件及流程设计，在具体工作中往往很难得到有效落实。比如在支出内控方面，虽然基于《内控规范》的要求存有审批、审核及支付三个微观方面的控制机制设置，但在实务层面往往均流于形式，这是部分行政事业单位国有资金流失严重的关键原因所在。其实，內控执行落实乏力是行政事业单位会计内控甚至整个内控机制最严重的问题所在。

（五）会计内控理念偏于滞后

目前，无论是基于《内控规范》等规范文件的要求，抑或是在实务层面的落实，都将行政事业单位的会计内控局限在过往对财会工作的传统理解中，局限在以会计基础工作为重心甚至全部内容的旧财会理念中，相对于诸如管理会计等理念的需求而言，明显滞后，无法为会计工作在行政事业单位管理甚至决策方面提供更充分而有深度的支撑。

另外，在大部分行政事业单位中，基本上不存在会计风险评估事宜，虽然这是《内控规范》重点凸显的内容。还有就是，在行政事业单位会计内控中，预算管理起到的作用不够明显，或者说和预算管理的结合程度普遍不高。

二、行政事业单位会计内控问题背后的动因

（一）顶层设计失当

虽然，《内控规范》本身相对系统，内容较为繁杂，不过相对于会计内控构建及完善而言存在多方面的缺失，内控监督乏力、执行落实不到位及相关理念之后等系列问题背后，均有该规范内容本身的缺陷导致。另外，到目前为之，还没有行政事业单位会计内控的专门文件，相关说明规范混杂在《内控规范》中，但缺乏独立性及明晰度。

（二）重视程度不足

行政事业单位本身有比较浓厚的推崇上层级命令或指示的风格，国家层面的制度设计缺乏明晰度及独立性，严重削弱了各层级行政事业单位在这方面的重视力度，尤其是相当一部分单位的负责人在其本身的工作安排中很少为此留出足够时间、精力和资源，导致单位会计内控建设往往成为无源之水，从整体上说处于放任自流的态势，严重制约了其本身的健全和完善。

（三）理念发展错位

在行政事业单位会计内控推进提升过程中，涉及到三方面理念的协调，其一是内部控制理念的发展，其二是会计理念的变革，其三是行政事业单位本身的改革态势。在实务层面，三者并没有形成携手共进的态势，内控机制往往更多的是立足于传统行政事业单位之过往陈旧会计理念基础上思考构建和完善的，容易导致不同理念之间的错位，进而导致整体上的滞后。

（四）内控自身逻辑问题

因为内控机制构建而付出的成本与其导致的积极效果相对比而形成的效益情况，并非和一般所言及的持续良好，何况行政事业单位方面的效益很难用确切的经济数据量化，在内控机制构建落实初期往往出现成本付出高于效益的表面情况，在各级官员任期有限的情况下，往往很难形成切实推动落实的动力。另外，内控理念本身在不断成熟过程中，行政事业单位内控理念在新的地域试水的时候容易暴露出其本身的系列不足及问题，制约了部分地区探索尝试的步伐。

三、强化行政事业单位会计内控水平的策略

（一）强化优先研讨

因为涉及到行政事业单位、会计理念及内控理念三方面的理论发展态势，国内各个省份和地区的情况普遍存在一定的差异，而目前行政事业单位会计内控管理本身缺乏足够的独立性和明晰度。所以，推动行政事业单位内控水准提升，首先应该从思考在整体上推动相关理论认知的成熟度，应该就“是什么”的问题给出科学而明确的答案或理解。对此，国家层面应该整合既有力量，推进规模性的研讨，并且适当确保相关研讨的优先地位。在具体规划研讨推进的过程中，应该注意三个维度的区分情况，一是注意不同省份和地域的不同，在一般研究的同时注意考虑不同地区的特殊性；二是注意各层级行政事业单位的差别，在一般研究的同时注意考虑不同层级行政事业单位的特殊性；三是注意行政单位、承担行政职能事业单位及各类公益事业单位之间的具体情况，在一般研究的同时注意考虑不同类别属性单位的特殊情况。

（二）完善内控制度体系

推动完善行政事业单位内控制度体系，应该从四个方面着手，其一是强化全覆盖的落实，就宏观方面的制度缺失等问题进行及时补漏，避免出现无形资产管理等方面规范缺位的现象。其二是应该充分吸纳规模性研讨的最新成果，确保制度设计的前沿性，避免相关工作导向坐标的滞后。其三是在具体流程设计及控制方法、措施配备方面，应该推动实现精细化，以利于在系列行政事业单位落实执行。其四是适当注意对不同情况的区别对待，对不同地区及不同性质的行政事业单位，应该适当区分开来，分别给出指导性规程及细则。

（三）提升人力资源政策的配合水准

行政事业单位内控机制水准的提升，从根本上说需要系列涉及人员执行推进，所以需要人力资源政策的及时到位配合做支撑。在这方面，一应该强化对单位负责人的选择、培训或训导，推动会计内控理念融入其素质中，并促动他们养成重视这方面工作的习惯及自觉。在规划落实地方行政事业单位内控改革的过程中，应该适當增加对系列单位负责人员的责任及问责说明；二应该推动财会人员在职培训内容的与时俱进，避免出现他们的相关理念及技术滞后的现象出现。三应该推动业务、职能管理等方面涉及人力资源政策的优化，以最大化地适应基于管理会计理念的会计内控新发展情况。四应该着力推动行政事业单位人力资源政策的创新，在可能的情况下适当打破编制及铁饭碗的态势，提升其灵活程度，以便更好地应对会计内控等事项的持续发展。

（四）践行落实评估监督

在宏观方面，国家或者较高层级的政府应该适当明确倡导行政事业单位会计内控风险评估或评价工作，《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》便是这方面的举动，不过相对于会计内控而言偏于笼统。在微观方面，系列行政事业单位均应严格落实《内控规范》的要求，制定相应的规划或计划，并在日常工作中严格落实，以确保内部监督工作的实际效果。另外，涉及到的国家审计机关在安排具体审计项目的过程中，应该对这方面有适当的关注，和财政部门等一道，强化并确保外部监督工作的落实。

参考文献：

[1]李媛媛.行政事业单位会计内控管理的薄弱环节及应对措施[J].企业改革与管理，2016（19）.

[2]付翔.行政事业单位会计内控存在的问题及对策研究[J].行政事业资产与财务，2016（18）.

[3]黄清文.行政事业单位会计内部控制制度研究[A].今日财富杂志社.2016年第一届今日财富论坛论文集[C].今日财富杂志社，2016（1）.