高等教育市场竞争及其规制

马廷奇

摘要： 我国高等教育体制改革与发展过程就是政府职能逐渐转变、市场因素不断增加，以及市场配置资源机制渐趋形成的过程。当前，无论是“应然”还是“实然”状态而言，高等教育市场不是完全市场，高等教育市场竞争也并非完全竞争。实践中，由于行政控制体制的“惯性”以及市场机制不健全等方面的体制性约束，高等教育市场竞争呈现出诸多无序和混乱状态，偏离了高等教育的本质属性。改革实践中的关键问题是，要通过政府审慎的战略干预、完善市场信息机制，以及遵循市场竞争内在道德要求等途径来强化高等教育市场规制，建立高等教育市场良性的竞争环境。

关键词：高等教育市场；高等教育体制；市场竞争；市场规制；资源配置

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）06-0029-006

我国市场经济的发展以及高等教育体制的深化改革，动摇了长久以来根深蒂固的行政型高等教育资源配置模式，高等教育系统以市场为导向的资源配置新机制逐渐形成。在这种背景下，政府一方面有意通过市场机制来建构高等教育资源配置体系，另一方面，大学开始逐步摆脱单纯对政府的资源依赖，积极参与市场资源的竞争。当前，竞争不仅成为推动高等教育改革与发展的动力机制，而且成为大学的生存方式和办学价值取向。然而，竞争在带来高等教育办学活力的同时，也常常因竞争无序、失序而导致高等教育市场紊乱，以及大学发展过程中急功近利的心态。因此，如何在高等教育市场构建与市场规制之间达致均衡，进而保障高等教育市场有序竞争，是高等教育理论与实践研究亟待探讨的课题。

一、高等教育市场竞争及其属性解读

改革开放以来，政府与市场的关系一直是我国经济体制改革的重点。本质上，经济体制改革的过程就是市场要素不断发育和成熟的过程。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一政策的核心是市场在资源配置中由“基础性”作用转向“决定性”作用。当然，在实践中这种“转向”不是一蹴而就的过程。事实上，长期以来，在政府与市场的关系上，一方面是政府对市场干预过多，审批型经济强势存在，另一方面市场体系还很不完善，市场机制仍不健全，同时对市场又缺乏有效监控。市场作用机制的转向，就是要强调遵循“市场决定资源配置”的基本经济规律，让市场“无形之手”充分施展，政府“有形之手”有效调控[1]。就高等教育与市场的关系而言，虽然高等教育系统具有相对独立性和自身发展的逻辑性，但现代高等教育与市场经济的发展之间具有不可分离的联系。经济发展及其经济体制机制的重大调整，尤其是资源配置方式与政府职能的转变，必然对高等教育发展以及高等教育系统现有秩序产生重大而深远的影响，竞争性发展将成为高等教育发展的“新常态”。

大学是典型的资源依赖型组织，高等教育资源配置机制的变化，必然导致大学行为取向的调整。一方面，大学必须面向社会、面向市场办学，因为社会和市场是大学的“衣食父母”，是办学资源的主要来源，另一方面，大学必须参与市场竞争，因为只有通过竞争才能彰显和锻造大学的实力，获取更多的办学资源。实践中，大学参与市场竞争必须满足两个基本条件：一是高等教育市场的发育并逐步成熟，市场是大学参与竞争的“舞台”；二是大学有意愿、有权力参与竞争，成为自主行为主体。前者以资源配置机制的变化为前提，因为无论是市场经济的发展还是高等教育办学体制和投资体制的变革，以及社会需求的变化，都标志着政府不再是大学办学资源的唯一提供者，市场竞争已成为大学筹集办学资源的重要渠道；后者以大学获得办学自主权为条件，因为办学自主权本质上就是大学自身发展的决策权、自身利益的取舍权，但同时也意味着大学必须承担自身发展优劣、发展快慢的责任；责任和权力的结合，就会激励大学主动转向市场争取自身“利益”。当然，与商业企业之间的“逐利性”竞争与“优胜劣汰”的生存竞争不同，高等教育市场大学之间的竞争主要体现为办学资源和声誉的竞争，这种竞争不是“零和博弈”、“你输我赢”，高等教育竞争不能漠视和偏离高等教育的公益目标和核心价值，政府必须对竞争失序问题进行规制和疏导，同时大学也必须具有自我纠偏机制。因此，我国高等教育发展以及制度变革的核心问题是，建立以市场配置资源为导向、维护大学办学主体地位、竞争有序的高等教育体制机制。

从经济学的视角而言，现代“市场”具备两种意义，一个意义是交易的场所，另一意义为交易行为的总称。市场以及交易行为决定生产行为以及资源的流向。就高等教育而言，高等教育市場意味着市场逻辑被运用于高等教育领域，生产者与消费者之间存在交换关系。高等教育领域的生产者是作为办学者或举办者的政府、高校和个人，消费者是学生及其家庭、雇主、知识商品和有偿服务的购买者。有市场就有竞争，不仅高等教育生产者之间有竞争，消费者之间也存在竞争。高校作为生产者为争取政府经费、社会投入、优秀生源和社会声誉而竞争，学生作为消费者为进入高水平大学和优势专业而竞争；同时，为在竞争中脱颖而出或取得优势地位，高校就要设法提升人才培养、科学研究以及社会服务质量，进而引发一系列连锁竞争。从理论层面而言，高等教育市场只是一个笼统的概念，从实践层面而言，高等教育领域存在多个相互联系、相互作用的市场。按参与的主体划分，分为消费者市场、劳动力市场和院校市场；按高等教育的职能划分，分为教学市场、科研市场和服务市场；按市场的范围划分，有国内高等教育市场与国际高等教育市场；按市场化的程度来划分，分为完全市场、准市场和一般市场[2]（P11）。从获取资源的角度理解不同市场之间的关系，教学、科研、社会服务的高质量，可以提升高校在国内外消费者市场、劳动力市场和院校市场的声誉，争取更多的办学资源，占据更大的市场份额。在我国“计划体制”下，政府按计划分配高等教育资源，高等教育领域没有市场，当然也不存在竞争。市场配置资源模式主要是根据市场需求，以及竞争规则来配置资源。“一个组织的行为很大程度上是由它的刺激结构决定的”[3]（P92），不同的资源配置方式，决定着大学不同的办学行为取向，市场配置资源模式旨在通过市场机制调节高等教育资源流向，从而刺激大学及其基层院系调节自身办学行为与办学结构，以适应高等教育市场及其竞争机制的要求。

从世界范围内来看，20世纪80年代以来，为应对政府资助份额锐减，以及企业对大量新产品和新技术的需求，许多国家对高等教育进行了市场化改革，大学尤其是公立研究型大学日益卷入市场活动，以及日益激烈的市场竞争[4]。从世界高等教育市场化改革的实践来看，尽管市场的因素在增加，但高等教育并非是完全市场。相对于企业生产而言，“营利”并非大学的根本宗旨和目标，大学的产品——无论是毕业生还是创新性知识——既非纯粹归个人所有，也非完全公共产品，因此，高等教育市场本质上是一种“准市场”，而不是“完全市场”[2]（P12），高等教育市场竞争也不是“完全竞争”。理论上讲，“完全市场”或“完全竞争”必需以“充分信息”为基本前提，市场交易双方的行为必需建立在完全理性认知的基础上。实际上，大学之间的竞争行为并非基于对消费者需求的“理性认知”，一方面大学很难对大批的学生以及研究成果与社会服务购买者的需求做出完全客观的了解，“因为消费者的愿望是许多个人愿望的混合，要想从中确定哪些人的愿望得到满足，就必须进行判断”[3]（P97），另一方面市场机制的逐利性又往往促使个体的大学组织站在自身的立场做出自利性的选择。同时，学生对入读学校和专业的选择也并非基于对质量信息的“充分判断”，尤其是在缺乏有效信息披露机制的情况下，学生对要购买的教育或教学服务往往缺乏理性的判断力。英国学者加雷斯·威廉斯反复警醒，不仅要重视市场模式的优点，而且更要防范市场模式所可能引发的忽视基础研究、过渡沉湎于招生竞争、忽视对弱势群体以及教育质量的关心等方面的负面影响；而“改革市场调节规定的要求”、“根据学校的学术成就提供特殊补贴”等，有助于免受市场竞争的剥夺和不平等竞争要求的冲击[3]（P101），弥补可能的市场失灵。

二、高等教育市场竞争的体制性困境

在我国，高等教育系统呈现出越来越激烈的竞争态势，无论是置身于高等教育系统之内或之外，总能感受到竞争无处不在，以及竞争所带来的压力。大学排名、学科评估、“生源大战”、就业竞争、人才引进、竞逐科研项目、募集社会资金、产学研官合作、学位点申报，等等，所有这些竞争交织在一起，彼此强化，促使大学办学趋向以市场为导向的新机制。从我国高等教育改革与发展的趋势而言，市场竞争机制的导入是对传统高等教育运行模式的颠覆或重建，即由政府管控资源转向市场配置资源的体制转变。从本质上来讲，这一转变过程就是政府管控因素不断减少，而市场因素不断增加的过程。当前，这种转变仍然还处于过程之中，不仅原有体制机制还没有完全被打破，而且新的体制机制还没有完全建立，具体表现为政府放松约束与市场缺乏规制并存。一方面，面对市场的竞争以及多元化的社会需求，大学开始逐步融入市场，适应市场，并逐步建立对市场需求的快速反应机制。另一方面，市场并不总是怀有正当的动机，大学之间的竞争往往不会自动达成预期目标，如果缺乏战略性改革规划和针对性举措，竞争就难以转变为大学改革的持续动力；同时，高等教育系统的无序竞争以及缺乏规制的竞争，也会削弱高等教育的公共利益。

在市场经济背景下，虽然政府与高校都表现出强烈的拥抱市场的态度和参与市场竞争的愿望，但二者推动高等教育市场发展的动机各不相同。政府主要关注高等教育健康发展、筹集社会办学资源、激励高校办学主动性、推动管办评分离等宏观层面的改革和发展目标，而高校更多地关注竞争性拨款、开拓社会资源、提高社会声誉、获得更多的办学自主权等微观层面的利益与目标。实践中，政府与高校之间在推进市场化的动机和利益取向的差异，以及我国“计划管理”的“惯性”，致使政府与高校之间的冲突时有发生。一方面，教育行政部门依然保持大量对高校的审批权和行政控制权，包括招生计划、学位点评审、专业设置等，或通过“项目”、“计划”等方式掌控高校发展的资源，以及通过大量输血进行重点工程建设[5]。在这种背景下，高校在设法争取市场资源的同时，不得不抽出更多的精力处理与政府的关系。另一方面，高等教育市场化提供了高校与政府之间利益交换或讨价还价的良机。政府要求高校承担更多的为公众服务的责任，包括维护高等教育公平、推进知识创新、服务社会需求，等等，并通过对办学绩效和办学水平评估来强化和落实这些责任；与此同时，高校则要求政府给予更多的经营自主权，以便获得更大的发展空间，争取更多的自身发展利益。但由于政府在交换关系中处于主导或资源分配者地位，以及政府与高校之间的责权关系缺乏明确的制度保障，往往引发高校之間为争夺政府分配资源的激烈竞争。与此同时，高校为获得短期收益和竞争性资源，逐渐摸索出了规避制度约束的竞争方式，“跑项目”、“跑政府部门”，以及趋之若鹜的“逐利性改革”、“面子工程”，等等，就是这种不规范竞争和无序竞争的反映。

值得注意的是，高等教育竞争逐渐偏离了高等教育的本质属性，而更多地偏向于对名声的追逐和科研利益的竞争。从应然状态而言，随着高等教育大众化，不仅要求高校类型和层次的多样化，而且要求质量标准的多样化，以及要求学生掌握与培养目标相适应的知识和技能。但从实然状态来看，高等教育竞争不是立足于提高人才培养质量与毕业生的技能和知识水平，而是将竞争目标锁定于追求学术声望和争取更多的资源上。无论是大学排名还是学科排名，不少高校的目标都是设法挤进“研究型”大学的行列或更靠前的排序，其关注的重点在于科研成效、科研规模、论文层次与数量，而较少关注学生的学习质量和发展水平。虽然科研领域的竞争推动了科技进步与科研水平的跃升，但同时也导致大学与本体目标的日渐偏离；大学对科研名望和学科排名的竞逐，不仅导致大学趋于均质化、综合化，而且导致大学教师竞相追逐研究和学术的“高层次”，而单纯从事教学工作的教师则沦为校园里的“二等公民”；教师的薪酬以及奖励体系取决于科研绩效而不是教学水平，“不出版则死亡”的巨大压力压抑了教师从事教学的热情。在这种背景下，整个高等教育系统充满对科研绩效的浮躁和狂热，而本科教育的中心地位以及教学工作的核心地位遭到漠视；那些以教学为主要任务的高校始终处于高等教育系统的低端，高等教育系统生态多样性遭到严重破坏。

毋庸讳言，我国高等教育竞争机制成功运行所要求的积极条件还很不成熟，高等教育市场竞争呈现诸多无序和混乱状态。北大清华招生的“互掐”行为、“海归”学历和论文造假、学校更名过程中的相互抵牾、高校盲目综合化，等等，这些现象表面是源于高等教育市场的无序竞争，实际上是由于竞争缺乏规制所致。从根本上来说，要使高等教育竞争机制发挥作用，不仅需要某些制度安排，如市场秩序、信息渠道、行为自律等——这些制度安排有些是大学本身很难充分提供的，而更需要依赖一种法律制度的保障。因为一个完善的竞争秩序不可能自发地形成，必须有意识地进行建构，而法律和政策的主要任务就在于形成这种秩序框架。目前，无论是我国高等教育市场建设、信息化建设，还是竞争秩序及其规范化建设，更多的是一种被动应对市场需求的行为，政府的制度建构或政策措施甚至还没有把高等教育市场作为一种事实的存在，因此也还没有专门的高等教育市场竞争秩序建设的针对性政策性表述。当然，我们强调政府在维护市场竞争秩序以及高等教育改革中的作用，首先是以维护市场机制、承认和保护大学的自由和权力范围为前提的，政府的作用应该置于法律的监督之下，特别“要主动用法律来约束和规范中央政府自身的改革行为和决策行为，而不是只约束高校、约束地方政府而不约束自己”[6]。反观我国高等教育改革的市场化逻辑，一方面高校在市场化的潮流中自我迷失，成为缺乏理性自觉的市场“浮萍”，另一方面政府只是有选择性地按市场机制配置高等教育资源，对行政手段的迷恋依然根深蒂固。可见，高等教育市场离“规范化秩序”状态还有很大差距，成熟的高等教育市场竞争机制还远没有形成。

三、高等教育市场竞争的规制策略

如前所述，高等教育竞争是以市场发育成熟为前提的，市场是高等教育竞争所必需的制度环境。当前，高等教育改革与发展需要强化市场机制，减少行政手段对大学办学活动的干预，使大学成为面向市场、面向社会的办学主体、竞争主体。当然，培育高等教育市场并不是完全取消政府的管控或干预，相反，为维护市场的有序运行，需要对市场进行“战略性干预”[7]（P87-88）。从发展趋势而言，高等教育由管制结构向市场化结构的转变，不仅需要清晰的高等教育发展战略，更需要强有力的规制框架。高等教育管制的取消，不是不要规则，而是需要适应市场的规则体系；竞争机制的引入，不是不要管理，而是需要管理方式的转变。

第一，需要政府审慎的战略性干预。随着市场经济的发展，市场作为一种强大的力量，已经成为推进高等教育发展的动力。在这种背景下，政府需要建立一个有效的市场竞争规制体系，以确保市场作为实现高等教育公益性的支持力量，而非潜在的破坏性力量。政府要做的是，一方面是培育市场，发挥市场配置资源的职能，另一方面通过市场规制机制建设，对市场失灵、竞争失序以及不当竞争进行约束。因为“竞争并不会自动地形成好的大学，除非这些力量强大有力到足以促动改革，同时竞争必须受到应有的引导或限制以防止损害。所有有效运行的市场都会受到某种程度的规范和引导”[7]（P47）。当然，政府的作用并不仅仅是维护市场的正常运行，更为关键的是维护高等教育公共性，维护高等教育核心价值。既不能仅仅因为争夺优秀生源而忽视了弱势群体的入学诉求，也不能仅仅因为追求科研名利而不顾教育的主体性责任。高等教育改革虽然强调重视市场机制、竞争机制的推动作用，但高等教育改革也不是杂乱无章、全盘突进、大包大揽，政府的作用在于“综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施”，引导高校合理定位、特色发展。从根本意义来讲，高等教育市场竞争旨在达成两个目标，即院校目标和公共目标。院校目标与公共目标在理论上是一致的，院校目标应该服从于公共目标，但二者在实践中总是存在矛盾，政府规制的目的就在于使院校之间的竞争纳入服务于公共目标的轨道。那么，政府怎样才能干预院校市场，从而服务于公共目标呢？近年来，无论是在中央政府还是省级政府层面，都建立了政府干预的政策体系，包括高等教育分类发展政策、西部倾斜政策、专项支持计划等。现在的关键问题是，要充分发挥市场机制调配资源的功能，不仅要取消政府过多的行政干预，同时为保证公共目标的达成，“政府需要创造条件使竞争尽可能有效，在竞争不能行之有效的地方发挥补充性的作用。一个有效的竞争制度和其他竞争制度一样，需要一种明智规划的并不断加以调节的法律框架”[8]。在高等教育领域，政府典型的规制措施包括防范欺诈、恪守应有的学术自律、资助基础学科和基础研究、建立基本的质量标准、维护公平竞争秩序、防止不正当竞争，等等。

第二，完善高等教育市场信息机制。信息是参与市场竞争的动力，只有信息完备、可靠、流动无阻，高校才能在竞争中“知己知彼”，才能做出相对最优的战略决策和具体行动。从政府层面而言，政府有责任提供保证市场竞争参与主体所必需的信息，包括宏观的经济发展信息、市场需求信息，微观的院校质量信息、办学条件信息以及外在的资源支撑与制约条件信息等。“经济理论的最新进展显示，每当信息不完全以及市场不健全的时候，‘看不见的手将无法完全发挥作用”[7]（P89），那么，竞争必然是非公平竞争，大量的投机取巧、“歪门邪道”也就不可避免。例如，为确保必要的招生和就业秩序，以及确保公众根据专业信息和职业前景做出理性的专业选择，政府以及相关部门和高校亟待加强招生和就业资讯体系建设，并在必要时根据相关信息对招生就业市场进行有效的行政调节。值得注意的是，由于我国高等教育长期处于“卖方市场”阶段，高校生存危机意识不强，也缺乏相对成熟的营銷策略和信息披露制度，导致买方（社会公众和学生）对高校认知模糊，信息不对等。比如，学校开设哪些课程、课程与就业之间的关系、人才培养质量、专业发展前景、就业状况等方面的信息，都是残缺不全或不系统的，一方面“买方”无法做出比较恰当的市场选择，另一方面高校无从感知来自外界的市场需求。近年来，在高等教育走向市场化的改革中，政府正在建立信息分类搜集和质量发布制度，高校也感受到了来自政府以及社会要求披露信息的压力，但在数据以及信息搜集方面所取得的进展还十分缓慢。究其原因，缺乏及时性的数据库更新机制和信息发布规制制度是问题的症结所在。

第三，遵循高等教育市场竞争的内在道德要求。大学是以人才培养为核心任务的组织，尽管现代大学的职能趋于多元化，但人才培养是大学永恒不变的宗旨。因此，高等教育市场竞争应该体现为以提高人才培养质量为主旨的竞争。与经济实体的竞争类比，尽管经济实体之间也存在技术竞争、人才和资源要素竞争，但这些竞争最终目标都是围绕提高产品质量、占据更多的市场份额而展开的。可以说，任何组织的竞争都是围绕核心任务为目标的竞争。当前，人们都在谈论大学竞争，但却忘记了为什么竞争，而仅仅将大学视为一项产业或者仅仅作为屈从于经济竞争逻辑的奴仆[9]。实质上，竞争本身无所谓好坏，但竞争的价值导向以及竞争结果确实有好坏之别。与经济实体的竞争相比，大学竞争有更多的内在道德要求。这种要求就是对高等教育内在规律的尊重，是对以人才培养为中心的大学核心价值的彰显。当然，遵循高等教育市场竞争的道德要求，不仅仅是指大学之间要公平、公正竞争，并以自身的实力和特色赢得对手的尊重，更重要的是指大学之间的竞争必须导向以学生培养为中心的轨道。毫无疑问，大学应该重视科研市场和服务市场的竞争，但不能因此而忽视对学生发展所承担的责任；大学应该重视招生和就业市场的竞争，但更应该关注教学过程的改善与质量的提升；大学应该重视专业和课程设置改革，但专业和课程设置不是吸引学生的“噱头”，而是基于对社会需求和学生发展的真正关心；大学改革竞争不是为了迎合媒体兴趣而泛泛做出的理想化承诺，而是基于自身实际采取切实提升人才培养质量的长远举措。

参考文献

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