“滴灌”式扶贫提升减贫政策效果

孙久文++唐泽地

我国老少边穷地区由于不利的自然条件和薄弱的经济基础，呈现出贫困人口规模大、贫困程度深、减贫成本高的特点，解决这些地区的贫困问题关乎“精准扶贫”战略的成效。当前，老少边穷地区的“精准扶贫”工作还存在着基础设施缺乏、基本公共服务不完善、产业基础薄弱、扶贫模式单一、“造血”能力不足等难题。鉴于此，本文提出了老少边穷地区扶贫开发的政策思路、实施路径。

党的“十八大”以来，我国的“精准扶贫”取得了巨大的成就。习近平总书记在最近的讲话中指出：“2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人;贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点;贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善”。

推进基础设施建设是实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提，也是老少边穷地区“精准扶贫”工作的重点任务

正如习近平总书记指出的那样：越往后脱贫难度越大，因为剩下的大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区和群众。其中，脱贫难度最大的是老少边穷地区。老少边穷这些地区基本上处于我国的中西部山区和丘陵地区，若以县为统计单元，当前我国共有1000多个老少边穷地区，约占全国总县数的一半。从地域分布来看，老区主要集中在福建、江西、湖南、湖北、四川和陕西6省;少数民族地区除了5个自治区外，还分布在云南、贵州、四川、甘肃和青海5省;边境地区是指沿陆地国境线的县级行政区，主要集中在吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南和广西等省或自治区;欠发达地区主要分布在西部的12个省市自治区。

一、老少边穷地区扶贫开发难点

老少边穷地区往往面临着恶劣的自然条件、薄弱的经济条件和不利的社会条件，这些客观条件都是老少边穷地区的长期陷于贫困的原因。地形条件限制、生态环境恶劣、地理位置偏远、经济基础薄弱、基础设施和基本公共服务欠缺、政策环境匮乏、人力资本缺乏等因素构成了老少边穷地区减贫的重大障碍。多种不利条件叠加导致老少边穷地区经济发展动力不足，贫困人口集中，成为“精准扶贫”攻坚的重点。从整体来看，老少边穷地区的“精准扶贫”主要存在以下难点。

（一）基础设施和基本公共服务不完善

老少边穷地区基础设施缺乏和基本公共服务不完善，成为掣肘地区经济发展与脱贫攻坚的瓶颈。老少边穷地区大多交通闭塞，缺乏交通运输通道与运输网络，这些地区水利、电力、网络信息、物流等基础设施缺乏，卫生、教育、文化等公共服务设施落后，社会保障和公共服务水平亟待提升。

（二）产业基础薄弱，缺乏特色

产业是一个地区实现“内生性”增长的关键，老少边穷地区经济发展相对滞后，产业基础薄弱，缺乏主导和特色产业、产业层次低，大多数地区以农业生产或畜牧养殖为主，未充分發挥本地的比较优势。另外，老少边穷地区远离市场，对资源的开发程度不高，很难吸引企业入驻。这些发展劣势造成了农户收入单一，收入不稳定，地区内生发展动力不足的状况。

（三）产业扶贫模式单一，创新不足

过去的产业扶贫政策大多是同质化的经济增长政策，在一定时期取得了明显的效果，但是随着扶贫工作的推进，这种同质化的、单一的产业扶贫模式产生了诸多弊端。老少边穷地区地域面积广，地区间要素禀赋不同，自然条件和社会条件存在差异，如果采取“一刀切”的扶贫政策，运用同一种扶贫模式，势必会降低减贫效率。

（四）扶贫对象易返贫，“造血”能力不足

老少边穷地区由于经济基础薄弱，农民增收渠道单一、收入水平低，加之基本公共服务不完善，部分已经脱贫的贫困人口因病返贫、因婚返贫、因学返贫等问题突出。另外，部分扶贫对象的参与度不高，思想观念落后，未形成脱贫的内生动力，政府的“输血”工作未转化为“造血”能力。

（五）地区肩负脱贫致富和安全稳定任务

在老少边穷的部分地区特别是少数民族地区和边疆地区，由于历史和诸多现实问题，尤其是受国际环境变化的影响，极端民族主义、民族分裂主义和恐怖主义盛行，严重影响着当地的经济发展和社会稳定。因此，这些地区除了要脱贫致富外，还肩负着守土戍边、安全稳定的职能，相对而言，这些地区的“精准扶贫”工作面临的困难更多。

二、老少边穷地区扶贫开发的政策思路

（一）推进基础设施建设

推进基础设施建设是实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提，也是老少边穷地区“精准扶贫”工作的重点任务，因此，应着力加强老少边穷地区交通、水利、能源、信息和物流等基础设施建设。

第一，推进交通基础设施建设。建设交通基础设施是贫困地区实现脱贫的基础条件，“要想富，先修路”，老少边穷地区一方面要构建交通骨干通道;另一方面，要通过“百万公里农村公路工程”，硬化农村道路，改善贫困乡村生产生活条件，保障贫困地区交通外通内联。

第二，提升水利设施保障能力。保障贫困地区居民吃水、用水，是关乎贫困人口生存发展的基本问题，老少边穷地区应加大重大水利设施和小型水利工程的投入，提高水资源开发利用水平和饮水安全的保障能力。

第三，推动能源工程开发建设。应保障老少边穷地区供电服务全覆盖，建成结构合理、技术先进、安全可靠、智能高效的现代农村电网。另外，依托当地的优势资源，推动风电、水电等能源工程开发建设，走出“资源诅咒”。

第四，加强信息和物流设施建设。信息网络和物流发展对于经济发展至关重要，老少边穷地区应着力推进“宽带乡村”示范工程，完善农村快递揽收配送网点建设，强贫困地区物流的硬件和软件的投入力度，实现“工业品下乡”和“农产品进城”双向流通。

第五，改善人居环境和社区服务体系。一是要对农村的危房给予改造、开展生活污水和垃圾处理等人居环境整治工作;二是加强贫困村基层公共服务设施建设，拓展学前教育、养老服务、殡葬服务等功能;三是依托“互联网+”拓展综合信息服务功能，逐步构建线上线下相结合的农村社区服务新模式，实现农村社区公共服务多元化供给。

（二）培育特色优势产业

习近平总书记强调，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”突出产业脱贫的“治本”作用，关键在于“因地制宜”，这就要求老少边穷地区充分利用当地的资源禀赋、充分发挥当地的比较优势。同时，老少边穷地区普遍存在产业基础薄弱、科技含量不高、资金投入不足等问题，要解决这些现实问题，就要求当地政府从实际出发，理清思路，制定因地制宜的产业发展规划，从观念、资金、技术等方面加强引导和支持，培育当地特色优势产业。

（三）创新产业扶贫模式

扶贫政策不能“一刀切”，需要多角度，多领域探讨扶贫模式，目前各省区市出台和完善了“1+N”扶贫政策举措，旅游扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、农林产业扶贫等成效明显。老少边穷地区应立足当地的优势资源，以市场为导向，充分发挥企业、专业合作社、干部、网商的积极作用，探索“龙头企业+示范园+贫困户”、“专业合作社+基地+贫困户”、“干部+基地+贫困户”、“网商+服务站+贫困户”等产业模式。未来，促进科技成果向贫困地区转移转化的“科技扶贫”也将发挥重要作用，以解决贫困地区产业发展和生态建设的关键技术问题。

（四）注重精神扶贫和社会参与

“精准扶贫”不能只是政府“一头热”，既需要扶贫对象开动脑筋、勤奋努力、积极谋出路，也需要广泛的社会参与。扶贫要扶“志”，也要扶“智”，从思想观念改变教条灌输，致富手段上摆脱单纯的物质输送，通过创新、产业发展，激发扶贫对象的内生动力。扶贫的目的是让贫困对象获得基本的生活保障，依靠自身的努力走向富裕的生活，因此，扶贫政策应实现由向贫困人口“输血”到提升“造血”能力的转变。另外，脱贫人口极易出现返贫现象，有待建立反贫困监测的动态机制，对脱贫人口的动态进行追踪，扶贫政策的制定应将返贫现象纳入考虑范围，并强化贫困人口的脱贫基础。

（五）做好生态环境的保护

“精准扶贫”问题并不是简单的经济问题，它还涉及了生态、文化的问题。老少边穷地区往往生态环境恶劣，自然资源紧张或是人口数量超过了自然环境所能承载的范围，造成人地关系紧张。对于贫困地区的扶贫问题进行研究和探讨时，不能忽略生态环境和外部环境对贫困地区经济发展的影响。“既要绿水青山，也要金山银山”，贫困地区的减贫工作不能以牺牲生态环境为代价，应牢固树立保护生态环境的理念。对于资源贫乏，人地关系紧张的地区，可以考虑有序迁出部分人口，降低生态压力，对于迁出人口可以实施一定生态补偿。也可开展退耕还林、退耕还草工程，加大生态环境保护修复力度。

（六）加强民族特色保护与产业兴边

在少数民族地区推进“精准扶贫”工作的过程中，应加强对文化的保护，在保护少数民族特色村镇的基础上，开展民族特色村寨和民族特色小镇建设，打造特色旅游品牌和旅游线路，带动少数民族传统手工艺发展和农民增收。对于部分边境地带或沿边地区守土戍边的乡镇，不宜开展异地搬迁扶贫，因此应着力加强这些地区的基础设施建设，实施产业兴边和民生安边工程，通过开展跨境旅游合作区或完善边民补贴机制实现这些地区贫困人口的精准脱贫。

三、結束语

近年来，我国的扶贫攻坚工作取得较大进展，《“十三五”脱贫攻坚规划》的出台，为贫困地区的“精准扶贫”工作提供了有益的指导。“精准扶贫”是一个精准到人、精准到户的靶向瞄准过程，“实事求是”、“因地制宜”的原则要求对贫困地区“因贫施策”、“因人施策”。当下，针对老少边穷地区的扶贫难题，应制定针对性的扶贫政策，对不同贫困地区和贫困主体进行“滴灌”，提升减贫政策效果。