基于区位差异的农地保障功能研究

赵呈杰，夏文静，李 爽

山东大学政治学与公共管理学院，济南，250100

基于区位差异的农地保障功能研究

赵呈杰，夏文静，李 爽

山东大学政治学与公共管理学院，济南，250100

基于农户层面的调查数据，通过农地保障功能的指标体系构建与测度，并运用单因子变异量分析法进行三类农村间的比较研究，以探讨区位差异对农地保障功能的影响。结果表明：不同区位条件下的农地在保障功能上存在显著性差异：在基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明显弱于中心村和城郊村；在就业保障功能上，城郊村明显弱于中心村和普通村；中心村的农地保障功能整体最强。由此得到以下几点启示：一是城郊村应着重完善失地农民就业保障和集体建设用地流转机制，二是普通村应大力发展现代社会保障事业以及促进土地承包经营权流转，三是中心村应积极引入商业保障模式并优化宅基地流转。

农地；保障功能；区位差异；中心村；城郊村；普通村

农地保障是指农户以土地收获物供给基本生活资料或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段[1]。农地除了作为生产资料之外，还长期充当着社会保障的角色，它是农民生存保障的基础，在养老、医疗、就业等方面发挥着重要的作用。

随着城镇化的推进，我国乡村因区位的差异分化出中心村、城郊村和普通村，在土地大开发的浪潮中，它们在社会经济发展上也体现出显著的差异。以土地为例，乡村的区位差异会影响土地的价值，进而影响土地对农民的保障功能。农地对农民的生存保障至关重要，即使在农村社会保障体系日益完善的今天，农地仍发挥着不可替代的作用。由于农地保障功能存在区位差异，所以充分认识区位差异对农地保障功能的影响，并借此探求农民生活保障水平的平衡发展，具有深刻的现实意义。

1 相关研究与问题提出

我国学界关于农地保障问题的研究始于20世纪90年代，是伴随农地保障功能的弱化而产生的，目前主要研究领域涉及农地保障的功能与意义、农地保障功能的弱化与困境、农地保障与社会保障的关系、农地保障与土地流转的关系以及农地保障功能的差异性等方面[1-12]。

关于农地保障功能的研究，李南洁认为在我国农村社会保障制度长期缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障成为农民的全部保障项目，包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等，是一种综合性的保障载体[2]。韩松认为农地是农民的生存保障，其功能包括食物来源、基本就业条件、基本收入来源、农民养老育幼的基础以及失业保障。此外，他还认为农地集体所有是对农民的最基本社会保障[3]。闫文认为土地是农民生活的基本保障，含有三层意思:一是收入功能，二是就业功能，三是养老功能[4]。黎翠梅对农地保障的意义进行了全方位分析，认为土地保障对保障农民基本生活、维持农村社会和全社会的稳定，大大减缓工业化过程中的社会阵痛等方面发挥了不可替代的作用[5]。

关于农地保障与土地流转关系的研究，现有成果都强调农地保障对土地流转的限制。何宏莲等认为，农地承载的社会保障功能限制了农地的自由交易，阻碍了农村土地承包经营权流转，而要推进农地流转与规模经营，必须寻求农地保障的替代手段，如土地资本化运作和农村社会保障建设[6]。王银梅等认为由于土地被赋予了社会保障功能，而农村社会保障体系的不完善又强化了土地的保障功能，因而农民不愿轻易放弃土地，阻碍了农村土地流转的顺利进行[7]。唐焱等以农地保障功能被替代程度作为衡量农地保障水平的指标，探讨了农地保障功能被替代程度对农户土地转出意愿的影响，认为农地就业保障功能和经济保障功能的被替代程度愈大，农户愈是愿意转出农地，但农地的基本生活保障功能的被替代程度对农户的土地转出意愿的影响并不显著[8]，聂建亮等人的研究得出了类似的结论[9]。

关于农地保障功能差异性的研究，已有成果较少，主要涉及区域间和农民阶层间两个层面。钟涨宝等认为由于经济体制改革和社会结构转型，土地的保障功能逐渐由单一的生存保障分化为生存保障功能和发展保障功能，即在传统农村地区，土地仍然发挥着生存保障作用；对于沿海、大城市周围以及一部分富裕农村，则更多地发挥着发展保障功能[10]。黎翠梅认为如今农村耕地功能已分化为保障型和发展型两种类型，前者大体代表非农经济欠发达地区的农村土地，土地上的收入是农民主要收入来源；后者主要指城郊土地或非农经济发达农村地区的土地，农民离土经营、兼业经营的现象比较普遍，土地的保障功能严重弱化[11]。张雪靓等以“耕地社会保障功能替代程度”作为衡量农地保障功能及程度的指标，从农地的生产功能、价值功能、劳动力吸纳功能三个方面进行分析，指出由于我国农村区域特征和经济发展水平的差异，导致农地社会保障功能替代程度存在着显著的差异[12]。徐美银在分析影响土地流转区域差异的过程中揭示了土地保障功能的区域差异，认为在欠发达地区农民收入水平较低，农业收入在总收入中所占比例较高，土地的生产性功能仍然发挥着比较重要的作用；而在发达地区，农民收入水平较高，非农收入占比较高，农民对土地生产性功能偏好较低。[13]。

借鉴上述研究成果尤其关于农地保障功能区域差异方面的研究成果，本文着眼于微观的乡村区位差异对农地价值的影响。在农地保障功能测度指标体系的设计上，提练出基本生活保障、就业保障和收入保障三大指标，以实现指标与功能的一一对应；在区位差异的验证上，兼顾描述性分析与显著性检验；在成因分析上，引入劳动力和土地流转分析。

2 农地保障功能区位差异的实证分析

2.1 数据获取

针对农地保障和土地流转等相关问题，笔者于2015年1-2月以安徽省萧县作为考察区域，采用随机抽样法，在中心村、城郊村、普通村中分别选取赵庄镇赵庄村、龙城镇梅村、张庄寨镇朱平楼村作为样本展开封闭式问卷调查，共回收问卷112份，确定有效问卷104份，其中，中心村38份、城郊村29份、普通村37份。对有效问卷进行整理、统计和分析，获得研究数据。

2.2 农地保障功能测度指标体系的构建2.2.1 基本生活保障功能

农地的基本生活保障功能以农地收入与家庭最低生活保障标准之比来衡量。家庭最低生活保障标准为低保线乘以家庭人口数。关于这一指标，有学者用农地收入与农民家庭基本生活支出之比来衡量，本文并不苟同。农地的基本生活保障功能建立在农地产出的基础上，代表农地的供给力，产出相同，其基本生活保障功能就应相同，不能因需求的差异而扭曲客观的供给。为此，应排除农民家庭支出差异的影响，选用一个既反映基本生活需求又相对客观统一的最低生活保障标准更加合适。根据调查数据，以2015年安徽省萧县农村居民最低生活保障线(每人每年2200元)作为参照。

2.2.2 就业保障功能

农地的就业保障功能以家庭农业从业或兼业成员数与家庭劳动力人口之比来衡量。

2.2.3 收入保障功能

农地收入保障功能以农地收入来衡量。这里，农地收入包括农业经营收入、农地流转收入和征地补偿(依被征地农民预期余年分摊)。计算公式如下：

X+X(1+a)+X(1+a)2+…

+X(1+a)n-1=P

式中，X为分摊到第一年的征地补偿额，a为预期长期通货膨胀率(参照2.5%)，n为被征地农民预期余年(人均预期寿命-年龄)，P为征地补偿。

表1 农村类型与农地保障水平变异量分析统计表

2.3 农地保障功能区位差异的求证与表现

为求证农地保障功能区位差异的存在，运用SPSS 18.0统计分析软件，以乡村类型为自变量，以农地保障水平为因变量，进行单因子变异量分析，结果见表1。

表1显示，乡村类型与农地基本生活保障水平、农村类型与农地就业保障水平、乡村类型与农地收入保障水平三组变量的变异数同质性检定F值分别为8.730、5.429、10.698，对应的P值分别为0、0.006、0，均小于0.05，表明在0.05的显著性水平上，不同类型乡村的农地基本生活保障水平、农地就业保障水平以及农地收入保障水平之间均存在显著性差异。由此证实了农地保障功能区位差异的客观存在。

而表2的描述性统计则展示了农地保障功能存在的区位差异。首先是农地基本生活保障水平，中心村的农地基本生活保障水平均值为2.0961，远高于城郊村和普通村的0.8505、0.5769，表明中心村的农地基本生活保障功能最强，而其他两类乡村的农地收入难以维持最基本的生活需求，尤其是普通村。其次是农地就业保障水平，三类乡村农地就业保障水平的均值从高到低依次是中心村、普通村、城郊村，表明三类乡村中，中心村的农地劳动力吸纳功能最强，而城郊村最弱。最后是农地收入保障水平，中心村的家庭农地年收入均值为16119.68元，远高于城郊村的6358.30元和普通村的5175.58元。

表2 农地保障功能区位差异描述统计表

综上所述，不同区位条件下的农地在保障功能上确实存在显著性差异：在农地的基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明显弱于中心村和城郊村；在就业保障功能上，城郊村明显弱于中心村和普通村；而中心村的农地保障功能整体最强。

3 农地保障功能区位差异的原因

3.1 由区位差异导致的农地价值差异是农地保障功能区位差异的根本原因

中心村为乡镇政府驻地，是一个乡镇的政治、交通、商贸和文化中心，具有其他乡村不可比拟的区位优势。由区位优势引发的集聚效应为当地居民带来了切实的经济利益，尤其是激发了土地的利用价值，这是中心村居民发家致富的最大本钱。除农地种植收入外，土地为中心村居民带来的直接收益和附加收益还包括以下几方面：一是道路两旁的居民可利用自家房屋开展个体经营，从而获得稳定且高额的收入，不用为寻找门面、支付房租而煞费苦心。二是有空余房屋的临街居民就算不从事个体经营，也可出租房屋供外来商家使用而获得租金。三是乡镇功能区的扩展需就近从中心村居民的手中征收土地，被征地村民可获得数额不小的征地补偿款，并由此带来新开发区周边土地和房屋的升值。四是针对当前周边村民到镇上购房的热潮，精明的村民会在自家宅基地上扩建房屋或占用耕地建设楼房出售给外来居民，俨然做起了“房产开发商”，由此带来高额的收入。此外，作为农村商贸中心，中心村居民在兼顾农业的同时又具有充足的非农就业机会，从而维持较高的保障水平。虽然以上因素造成中心村人均耕地面积的减少，进而导致农业经营收入的减少，但相对于通过其他渠道获得的收入而言是微不足道的。

城郊村地处城乡结合部，为城镇化建设的前沿地带，伴随城市的扩张，当地居民除了从政府那里获得可观的土地补偿款外，城市的开发和基础设施的不断完善，也为周边地区的房屋和土地带来了巨大的增值潜力。而郊区城市化建设更是激发了城郊地区的商业开发，村民利用地利之便从单一的农业生产转向利用自家宅基地开展个体经营和房屋租赁成为可能，拓展了收入渠道。然而，在城郊村土地升值的同时，却也产生了大量的失地少地农民，导致城郊村农地就业保障大打折扣。

普通村大多位置偏远，交通不便，公共基础设施匮乏，即使有相对较多的土地资源，也难以充分发挥其价值，反而在很大程度上拖累了农民致富。普通村在农地保障上的劣势主要表现在以下几方面：一是青壮劳动力的大量外流，农民工作重心由农业转向二、三产业，不可避免地疏忽了农业生产；二是由于偏远农村地区土地流转的严重滞后，土地作为生产资料的价值不仅没有充分发挥出来，而且作为农民的一种财产性权利亦无丝毫的体现，这一点远不如中心村；三是由于普通村位置偏远，城镇化鞭长莫及，无法获得土地增值的机会，这一点则远不如城郊村。因而，在基于农地经济价值的农地收入保障功能和基本生活保障功能上，普通村明显弱于中心村和城效村。

农地保障建立在农地价值的基础之上，乡村之间的区位差异造成农地价值的差异，并由此导致农地保障功能的差异。农地保障功能的区位差异根源于此。

3.2 农民从业模式的不同是农地保障功能区位差异形成的重要因素

农民的从业模式关系到农业生产的参与度，进而直接影响农地保障功能的强弱。实际上，三类乡村的劳动力从业模式各有不同。具体而言，中心村劳动力呈现出高本地务农率、高本地务工率以及低外出务工率的“既不离土也不离乡”的从业模式；城郊村劳动力呈现出低本地务农率、高本地务工率以及低外出务工率的“离土不离乡”的从业模式；而普通村劳动力较高的本地务农率、较低的本地务工率以及较高外出务工率的“离乡不离土”的从业模式。

中心村农民一方面拥有相对充足且高价值的农地，另一方面又具有充足的本地非农就业机会，不必为求生计而背井离乡。在非农就业的同时又能很好地兼顾农业生产，呈现出“既不离土也不离乡”的从业模式，从而维持较高的保障水平。对城郊村而言，城镇化建设一方面“侵占”了农地，造成失地少地农民的大量存在，但同时也给当地农民就近转移就业创造了便利条件。由此，城郊村劳动力的就业基本呈现出“离土不离乡”的特点。在这种从业模式下，大多数农民已彻底脱离农业生产，转型为二、三产业的从业者，农地固有的劳动力吸纳功能几近丧失。而在广大普通乡村，单一的农业产出不足以维持农民的基本生活，外出务工成为劳动力的普遍选择；又由于对土地有割舍不断的情感，便形成“离乡不离土”的从业特点。在此从业模式下，不少农民虽能在农忙时分返乡收播，但农业日常生产管理的忽视、青壮劳动力的大量外流以及农田抛荒等因素，势必影响农业生产，削弱农地保障功能。

表3 三类农村的劳动力从业模式

3.3 农地流转状况的不均衡加剧了农地保障功能的区位差异

很多学者对土地流转和土地保障之间的关系做过研究，但大都强调土地保障对土地流转制约作用，却忽略了土地流转对土地保障的积极作用。笔者认为，土地流转有多种形式，不能片面地认为土地流转就意味着土地保障功能的削弱甚至丧失，只要仍保留农地使用权，就有获取农地收益的权利，而丧失的顶多是在土地上从事农业生产这一就业保障。相反，土地流转给农民土地保障带来的正效应则要大得多。它不仅有利于将农民从高风险、低成本、低收益的小农生产中解放出来，而且让广大农民在摆脱小农生产风险的同时获取稳定的地租或者大笔土地转让费，还为农民的土地财产性权利的充分发挥进而实现土地财产性增收提供了可能。例如，农村集体建设用地和宅基地的流转，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体和个人土地资产价值，促进农民财产性增收。因此，土地流转是促进农民增收、扭转我国农地保障功能弱化趋势、激发农地保障能力的有效途径。

由于不同类型农村间的土地流转状况存在着较大差异，造成了农村地区土地收益的不平衡，客观上加剧了农地保障功能的区位差异。如表4所示，在各类农村村民的土地处置方式比较中，中心村土地流转现象较为普遍，在所调查的38家农户中，分别有21户和18户进行过承包地流转和宅基地流转，两类土地流转率达到55.26%和47.37%，远高于城郊村和普通村。而若把征地行为视为土地流转的话，则城郊村的土地流转也很普遍。相比之下，普通村的土地流转明显滞后于中心村和城郊村。

表4 农村土地处置方式比较

4 结论与启示

4.1 结 论

农地具有基本生活保障功能、就业保障功能和收入保障功能，对不同区位的乡村农地保障功能进行测度，发现农地的保障功能存在显著的区位差异：在农地的基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明显弱于中心村和城郊村；在农地的就业保障功能上，城郊村则明显弱于中心村和普通村；中心村的农地保障功能全面强于其他两类农村，农地保障功能的区位差异是客观存在的。而产生这种差异的根本原因在于村庄自身的区位差异所导致的农地价值差异。同时，农村劳动力从业模式的不同以及土地流转的不均衡，也是这一差异形成的重要因素。

4.2 启 示

乡村的区位差异是造成农地保障功能区位差异的根本原因，由于客观区位差异不可消除，故而农地保障功能的区位差异是难以改变的。此外，土地流转也是加剧这一差异的重要因素。因而，要促进农民生活保障的协调发展，一方面通过社会保障或商业保障以弥补农地保障上的短板，另一方面要针对土地流转的重点领域制定完善的政策，以保障农民土地权益，激发农地保障的活力。

(1)城郊村。基于城郊村贫弱的农地就业保障功能这一现实，在社会保障体系建构中，应重点关注农民的就业保障，健全和创新失地少地农民就业保障机制。此外，针对城郊村土地流转的重点领域——集体建设用地流转，应推动国有建设用地和集体建设用地“同地同权，同等入市”，建立城乡统一的建设用地市场，并处理好集体建设用地流转过程中的收益分配问题，并依据市场运作合理确定征地补偿[14]。

(2)普通村。作为农村的主体，普通村贫弱的农地基本生活保障功能和收入保障功能直接影响着农民的生活保障水平。为此，应借助于最富效力的现代社会保障制度，完善农村社会保障体系，提升农民的社会保障水平。而在土地流转领域，完善土地承包经营权流转对普通村而言具有一定的可行性。当务之急是建立健全市场化运作的土地承包经营权流转机制，坚持依法、自愿、有偿的原则，因地制宜，探索多元化的土地承包经营权流转模式，并在合理界定村集体和基层政府职责的基础上，加强对土地流转的监管。

(3)中心村。中心村较高的居民收入和较为完备的基础设施，具备发展商业保障的条件，可在中心村大力推广商业保障模式，并鼓励和引导高收入居民有序退出当前社保体制，节省财政资金以帮扶落后乡村的社会保障事业。对中心村土地流转实践中最为突出的宅基地流转，首要任务是明晰宅基地产权，通过落实宅基地确权登记发证工作，以解禁宅基地使用权流转。

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(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.010

2016-07-11

赵呈杰(1991- )，安徽萧县人，在读硕士研究生，研究方向：社会保障、基本公共服务。

F323.89

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1673-2006(2017)01-0040-05