社会治理创新背景下公益创投的实践——以合肥市包河区“社区公益创投项目”为例

潘 琳

安徽行政学院(安徽经济管理学院)基础教学部，合肥，230059

社会治理创新背景下公益创投的实践
——以合肥市包河区“社区公益创投项目”为例

潘 琳

安徽行政学院(安徽经济管理学院)基础教学部，合肥，230059

在对合肥市包河区实施公益创投项目调查、研究的基础上，提出公益创投流程与各主体之间的关系。公益创投作为一种用创新项目为社会提供服务的新型方式，其流程是循序渐进的。一个公益创投项目的运作应包括资助方、受助方、受益者和独立的第三方评估机构四个主体；整个公益创投流程是一个互动的过程，包括项目征集与培训、实地走访与项目优化、项目评审与公示、签订协议等步骤，旨在推动政府购买公共服务理念的提升，建立政府和社会组织合作共赢的新机制，创新社会治理。最后分析了公益创投项目实施中存在的问题，并从政府职能转变、资金监管、程序公开和第三方评估等方面提出了相应的对策。

社会治理；公益创投；社会组织；实践流程

十八届三中、四中和五中全会明确提出积极推进治理创新，切实转变政府职能。政府购买社会组织公共服务是转变政府职能、提高社会治理水平、促进社会建设的重要途径。公益创投模式是政府购买社会组织公共服务的新的探索，有助于社会组织的培育和发展，具有资金来源广、参与主体多、强调社会组织提高服务的独立和相互竞争以及项目实施周期短等特点。在社会治理创新的大背景下，全国各地都在尝试加强社会组织培育的创新措施。以公益创投为例，自2009年上海市民政局联合恩派推出政府主导的公益创投后，这种新型的政府购买社会服务模式成为热门话题。作为安徽省会城市合肥，2014-2016年在包河区连续设立社区公益创投项目，对政府购买社会服务的新模式在安徽省的推广起到了很好的示范效应。社会组织需要在公益创投中平衡自身发展定位与政府服务购买偏好等方面的问题，政府也需要在厘清各部门之间职责和协作机制等方面进一步突破瓶颈。

1 公益创投的缘起与界定

公益创投，起源于20世纪90年代末期的美国，最早由美国慈善家John D.Rockefeller提出，是一种用于解决特殊社会痼疾的、具有一定风险的资助形式。随后，国内外学术界对这一新型资助形式进行了研究[1-4]，其中Rober John指出了公益创投的六大主要特征——高度的参与性、量体裁衣的金融安排、长期的资金支持、非资金支持、组织能力建设和绩效评估，以及三大基本特征——金融资本、知识资本、社会资本[4]。目前，公益创投(venture philanthropy)已得到广泛应用，它将商业领域中的风险创业投资引入公益慈善领域，通过创意投标、项目运作、第三方评估等，培育和发展公益性社会组织，并促进其规范治理，提升专业服务能力，进而有效满足社会公共服务的需求。公益创投活动要求资助者与公益组织长期合作，强调资助方与受资助方不再是简单的捐赠关系，而是要与被投资人建立长期的合作伙伴关系。这种合作伙伴关系带来的是双方的共赢：合作伙伴能够更快地成长，资助者则能有效率地达到最初设定的目标[5]。公益创投在运作方式上类似商业投资行为，但它与商业投资又有本质的区别，即投资目标的公益性——不要求回报，或将投资回报继续用于公益事业。

2 合肥市公益创投的发展背景

自2009年上海市民政局联合恩派推出政府主导的公益创投后，广州、北京、苏州、南京，深圳、东莞、昆山、无锡等城市开始尝试类似的公益创投模式，也有一些城市进行本土化的类似公益创投的尝试。

作为中部省会城市，合肥在推动社会组织发展以及政府购买社会服务方面也做了很多探索。2013年，合肥市出台“1+4”政策，其中“1”指《关于进一步加强和改进社会服务工作的意见》，“4”指《合肥市加快培育发展社会组织办法(试行)》《合肥市社会服务人才队伍建设办法(试行)》《合肥市社会服务平台认定与补助办法(试行)》《合肥市政府购买社会服务办法(试行)》。在社会组织培育方面，合肥市成立了市级社会组织发展基金会，建立了市、县(市)区社会组织孵化园。由于这些新得到社会各方面的普遍认可，2013年合肥市被国家民政部确认为首批“全国社会组织建设创新示范区”。截至2015年底，合肥市依法登记的社会组织有3297个，其中，社会团体1366家、民办非企业单位1924家、基金会7家，与2013年政府购买服务全面启动之初相比，社会组织年增速达15%。

包河区位居合肥中心城区，辖7个街道办事处、2个镇、1个省级工业园区，区域面积340平方公里，人口122万，是合肥市面积和人口第一大区，也是全省综合实力“第一强区”。包河区在社会工作服务方面积累了诸多经验，2012年出台了《包河区社会工作专业人才队伍建设试点工作实施意见》，推动设置社工岗位，购买社工服务，并成立社会组织孵化中心，在几家社工机构的参与下，居家养老的“包河模式”在全国推广，并先后获得“全国社会工作实务创新基地”“全国企业社会工作示范区”“全国志愿服务记录试点区”“首批全国社会工作服务标准化建设示范地区”等称号。2013年，包河区望湖街道望湖社区、烟墩街道滨湖惠园社区和滨湖世纪社区成为“首批全国社会工作服务标准化建设示范社区”。2014年，在原孵化中心的基础上，包河区与上海恩派(NPI)签订合作协议，成立了包河区社会组织孵化中心。2016年，包河区烟墩街道、包公街道、滨湖世纪社区、方兴社区开展了社区微公益创投项目，以支持区域范围内的社会组织与社区服务发展。

3 包河区公益创投项目化的实践

包河区公益创投项目始于2014年，当年就出台了《社区公益服务项目资金管理办法》，筹集公益服务项目资金800万元，从中拿出500万元作为“种子资金”举行首届公益创投活动，旨在扶持一批专业化的公益组织，培育一批领军型的公益人才，打造一批受欢迎的优质公益服务项目。首次公益创投重点资助社会治理类、社区营造类、专业服务类、志愿服务类、福利慈善类“五大类”项目，共有40个公益项目成功入选。

2015年，包河区投入500万元，开展第二届公益创投活动，同时，拿出200万元作为“种子基金”，培植社区草根组织成长。据统计，包河区现有各类社会组织1263个，其中草根组织940个。鉴于草根组织总体规模小、资金有限，包河区另拿出200万元培植社区草根组织成长。其中，100万元用于扶持从未获过政府财政资助的公益服务类社区草根组织；另100万元，作为“种子基金”，对通过评估的社会组织给予1～3万元补贴，使社会组织能更好地成长。第二届公益创投活动经过项目预审、项目优化、实地走访、项目答辩等评估程序，共有53家社会组织61个公益项目通过评审，项目涉及培育孵化、能力建设、社会治理、专业服务、志愿服务等多个领域，资助总额480万元，项目期为1年。

在整个公益创投项目中，引入第三方评估机构——合肥市博爱社会工作发展中心，对有意申报公益项目的组织开展项目实施、资源整合、财务管理、过程管理、团队管理、项目支持网络构建以及项目模式梳理与推广等方面培训、辅导，指导项目设计与申报。以包河区首届公益创投为例，公益创投项目化具体实践如下。

3.1 项目征集与培训

经过前期动员和宣传，包河区公益创投于2014年5月22日正式启动，截至6月中旬，共收到省内外近60家机构共86份项目申报书。考虑到公益创投尚属新生事物，项目方立项评审之前，特别设置了项目初审程序，指导申报单位完善项目书，承办方针对项目初审中发现的问题进行有针对性的培训，并对86份项目书实施初审，针对每份项目书提出修改意见。经初步筛选，有效申报书共66份。

3.2 实地走访与项目优化

2014年7月上旬，承办方从66份有效申报书中随机抽选34个项目进行实地走访，了解申请机构或团队的背景，设计、申请此项目的初衷，对项目的规划和设想以及项目团队构成等要素，考察项目申报信息的真实性和项目的可操作性，并形成走访调查报告。

另外，针对财务部分的审查，承办方根据国家标准、评审委员会建议与要求以及包河区公益发展现状，制定了《包河区首届公益创投财务管理办法》，统一了各项目的优化要求和财务预算标准。

3.3 项目评审与公示

2014年8月，评估专家确认项目单，由本届创投项目评审委员会审定、通过、公示，最终确定35个社会组织共计40个公益资助项目入选，决定资助资金454.85万元，项目周期为一年。

3.4 签订协议

2014年9月19日，包河区社区公益服务项目管理委员会与35家公益组织签订了包河区首届社区公益创投获选项目资助协议书。值得一提的是，在中标机构中，仅有一家外地机构(上海屋里厢社区服务中心)，其他均为合肥市本地社工机构和社会组织。本次中选项目很多与社区志愿服务相关，纯志愿服务类项目4个。

在公益创投项目化实践过程中，完善的公益创投运作的主体包括资助方、受助方、受益者和独立的第三方评估机构。由资助方提供资金和能力建设，以公益创投形式资助受助方和公益项目，而受资助机构以项目化运作形式服务受益者。在项目实施过程中，独立的第三方评估机构对受资助的社会组织和公益创投项目开展独立评估和监督，并将结果反馈给资助方。公益创投项目的实施，旨在推动政府购买公共服务理念的提升，建立政府和社会组织合作共赢的新机制[6]，创新社会治理。

图1 公益创投各主体之间的互动关系

4 公益创投实践面临的问题

在公益创投实践中，存在很多的问题与困难，原因是“因为新”，政府各个职能部门、街道办事处和社会组织都没有现成的经验可以借鉴。在诸多的问题中，以下两点最为突出。

4.1 资金拨付延迟

项目签约后，资金拨付存在延迟现象。以包河区公益创投为例，第一批项目于2014年9月份签约，而资金到12月底才拨付到账，项目启动延迟了3个多月，大大影响了项目的进展。出现这种现象的原因在于两个方面：一是相关配套政策不完善，如财政、审计、税收等方面政策跟不上社会组织的发展；二是民政部门的职能有限[7]，公益创投项目的实施涉及多个部门，仅民政部门不能解决项目实施中的全部问题。

4.2 社会组织的税收问题

通常情况下，公益社会组织的资金主要来源于社会各界的捐赠，社会组织给捐赠者提供捐赠收据即可。而公益创投项目的实施由政府买单，资金来源于财政支出，这就要社会组织为项目款提供发票。既然要开发票，社会组织就得纳税，但如何纳税?按照什么税种和税点纳税，没有相关政策支持。部分参与公益创投项目实施的社会组织认为，政府购买的是公益性社会服务，不应纳税。这一矛盾如何解决，相关部门还得作进一步调查研究，尽快出台相关政策，以推动公益创投项目的发展。

5 公益创投发展的对策

根据以上分析，并结合对包河区民政局、包河区社区公益服务项目管理委员会和合肥市博爱社会工作发展中心工作人员以及部分公益创投社会组织负责人的访谈，就公益创投的发展提出以下对策。

5.1 政府职能转变是关键

合肥市作为一个典型的中部城市，在社会治理方面走在前列。在调研中发现，很多社会组织认为在合肥市的四个区中，包河区政府尤其是民政部门的认识和态度最为积极。

虽然合肥市“1+4”政策出台3年了，但在很多具体支持措施上，执行中并未完全到位。但包河区民政局愿意学习，勇于担当，在支持社会组织发展的具体政策上大胆地多尝试。比如在社会组织注册方面，特别是对在街道备案的社会组织，包河区率先制定了《社区社会组织备案工作规则(试行)》。将管理权限下放至街镇，规范社区社会组织备案范围、备案内容、备案程序和归档资料等。为了指导基层单位具体实施，举办社区社会组织备案管理业务培训，并印发了指导手册。

关于创投的主办方，很多城市的公益创投大多交给当地孵化园或者枢纽型组织执行，也成立工作小组，以协调政府各职能部门工作[8]。在借鉴外地经验的基础上，包河区为创投项目成立了“包河区社区公益服务项目管理委员会”(以下简称“项目委”)，作为项目的主办单位，相关职能部门如区财政局、民政局等为成员单位。“项目委”办公室设在包河区民政局，主要负责公益创投项目的征集、发布、初审、监管和评估等。

“项目委”中，各政府职能部门有明确的分工：区委宣传部负责协调新闻媒体开展系列宣传活动，宣扬公益慈善理念，为公益创投活动营造良好氛围。区民政局负责项目办日常管理，拟定活动规划和实施方案，协调有关职能部门开展工作。区财政局负责落实相关经费、资金拨付和监管工作。其他成员单位负责组织引导广大社会组织、社会企业、公益人士、社区居民等参与公益创投活动，协调街镇、居村相关单位做好获选公益项目的落地工作。

此外，项目的执行团队组建也很有特色。“项目委”抽调原先在包河区参与社会工作服务的一线人员，并从社会组织选择一些工作人员执行公益创投项目。这样的工作队伍既有一线社会组织工作经验，又有多年和街道合作的经历，对项目顺利实施起到了非常重要的沟通作用。

5.2 资金来源和监管是保障

上海市在全国最早开展公益创投项目，其资金来自福利彩票公益基金；而南京市公益创投项目资金来源除福利彩票公益金外，还有慈善资金、社会捐赠资金，以及政府财政拨款[9]。包河区的公益创投项目资金由区、乡镇(街道办事处)两级财政拨款，建立“社区公益服务项目资金”，设立区级“社区发展公益金”账户，实行专款专用，并出台《社区公益服务项目资金管理办法》，加以落实、监督和管理。

按照包河区《社区公益服务项目资金管理办法》规定，社区发展公益资金按以下三种方式使用[10]：(1)用于政府购买社会服务。通过政府采购或特定委托方式，向符合条件的社会组织或社会单位购买公益服务项目。(2)用于社会服务项目补贴。对提供公益性、福利性、便民性社会服务的社会组织或社会单位实施项目补贴。(3)用于服务奖励。对在社会建设领域中有突出贡献或创新的社会组织和个人进行奖励。前面讨论的公益创投项目就是采用政府购买服务的方式实施的。包河区民政局和第三方评估机构对项目实施情况和资金使用情况进行全程监测评估，并分期拨款，即项目启动时拨付40%资金，中期评估通过后拨付40%资金，验收合格后再拨付20%的资金。

5.3 程序公开和独立第三方评估机构是亮点

在包河区公益创投项目实施过程中，程序公开和引入第三方评估机构是创新之处。有关公益创投项目中的所有重要信息，如从项目手册、评估结果到入选名单，都通过包河区政府网站等媒体公开。此外，项目评估由独立的第三方评估机构进行，评估人员都是从事社会组织研究或实务的专家，评估结果公平公正。

在和第三方评估机构的访谈中发现，政府愿不愿意把项目评估以及组织活动权力放给第三方机构，是公益创投项目能否成功实施的关键因素。包河区在这方面非常开明，给予社会服务组织以足够的信任，并及时出台相关规定对公益创投项目的实施加以规范，取得多方满意的效果。

6 结束语

当前，在国家和地方各级政府机构以及社会力量的推动下，公益创投已遍地开花，正在如火如荼地发展。公益创投作为政府购买服务的一种创新模式，无论是在理论还是实践上，对推动政府购买服务、促进社会组织发展、创新社会治理模式都有一定的参考与借鉴价值。但在公益创投的实践过程中也面临一些待解决的问题与困难。既然是尝试，就有不尽人意的地方，社会组织需要成长空间，政府与社会组织需要更多的良性沟通。因此，在公益创投的实践过程中，政府需要整合各方力量，在公益创投这个平台上，政府、投资机构、基金会等部门需要发挥各自的特长，跨界合作，以产生最大的社会影响力。

[1]刘志阳,邱舒敏.公益创业投资的发展与运行:欧洲实践及中国启示[J].经济社会体制比较,2014(2):206-220

[2]Letts C W,W Ryan,A Grossman.Virtuous Capital:What Foundations can Learn from Venture Capitalists[J].Harvard Business Review，1997，75:36-50

[3]莫尼罗.美国公益风险投资运行概述[J].吴梅,译.经济社会体制比较,2010(4):135-142

[4]约翰.高度参与的慈善:公益风险投资在欧洲的发展[J].顾冀梅,译.经济社会体制比较,2010(4):143-152

[5]解文银.SWOT分析框架下的DX社会组织创业中心的发展研究[D].南京:南京大学社会学院,2013:1-8

[6]朱锦标.公益创投:社会组织培育发展新模式探索[D].广州:华南理工大学公共管理学院,2013:7-16

[7]傅金鹏.社会组织提供公共服务的问责工具分析:以地方公益创投为例[J].中国行政管理,2013(10):36-39

[8]崔光胜,耿静.公益创投:政府购买社会服务的新载体:以湖北省公益创投实践为例[J].湖北社会科学,2015(1)：57-62

[9]谢倩雯.南京启动首批52个公益创投项目[EB/OL].[2016-09-28]．http://js.people.com.cn/html/2012/07/21/134093.html, 2012-07-21

[10]项绍军.社区服务公益创投在玄武区的实践和创新[J].中国社会工作,2014(3)：38-39

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.002

2016-10-28

安徽行政学院(安徽经济管理学院)青年课题“社会治理创新背景下公益创投地方实践研究”(YJKT1516Q04)。

潘琳(1986-)，女，安徽枞阳人，博士研究生，讲师，研究方向：非营利组织管理与公益传播。

C916.2

A

1673-2006(2017)01-0006-04