近年来民生政策制定社会参与问题研究综述

樊文路+徐成伟

摘 要：近年来民生政策制定社会参与问题日益成为学界关注和研究的热点，多学科、多领域研究如火如荼，理论探讨、实践总结层出不穷。为了对近年来研究现状作一梳理，总结成果、明晰不足，本文在分别系统总结民生问题和国内公共政策制定社会参与问题研究现状的基础上，明确民生政策制定社会参与研究的空间定位，对其研究现状进行总结评述，认为目前该领域的研究主要从民生政治、协商民主和实践案例三个展开，未来发展前景良好，应聚焦理论整合、加强案例研究以及推进具体研究。

关键词：民生政策；政策制定；社会参与

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）01 — 0063 — 04

随着市场经济的深入發展和改革开放的持续推进，我国经济建设取得了巨大成就，已经成为世界第一大贸易国。然而，由于历史条件的局限以及从根本上而言社会建设滞后于经济发展，我国在经济实现腾飞的同时，积累了大量的社会矛盾，如收入差距持续扩大、阶层出现固化趋势、群体性事件频发、社会保障不健全等，而这些问题大都事关广大人民群众切身利益，大多属于民生范畴，绝大部分问题的解决需要优化民生政策，加强社会协商，推进多元治理。

一、民生问题、公共政策制定社会参与问题研究概览

（一）民生问题研究概览

1.研究背景。针对社会矛盾日益突出的现状，党中央高度重视。党的十六大提出“必须保持长期和谐稳定的社会环境”，开始关注社会问题。随后，党的十六届三中全会强调，“应坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，党对发展问题有了进一步的新认识；党的十六届六中全会首次提出构建社会主义和谐社会，明确提出要重点解决民生问题；在党的十七大上，民生问题受到了前所未有的重视，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”成为我国四位一体发展布局的重要组成部分；党的十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；党的十八届三中全会在此基础上进一步深化，强调应“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”；2016年政府工作报告也强调要“切实保障改善民生，加强社会建设”。通过以上梳理可以看出，自从十六大开始关注社会问题以来，党改善民生和加强社会建设的思想是一以贯之、不断深化的，这也是学界持续不断关注民生问题的重要原因。

2.民生内涵与民生建设意义。关于民生内涵，吴忠民认为民生有广义和狭义之分，取狭义为宜，认为“所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等”〔1〕中央党校教授青连斌也认为，民生概念不能泛化，民生指的就是人民的基本生活，否则会导致种种形象工程，而真正民生问题却无人问津。〔2〕董田甜认为，民生表面上是经济或社会层面问题，然而其与政治有天然的联系，应从民生政治视角分析民生问题。〔3〕

济南大学包心鉴教授认为，民生建设是中国改革开放和中国现代化建设的逻辑起点，也是现代化发展的根本动力。〔4〕加强民生建设有助于缓解各方差距，确保全体人民共享改革发展成果。〔5〕巩固党执政社会基础，实现党执政历史任务，必然要求我们重视解决人民群众的突出困难和问题，确保人民群众幸福生活。〔6〕

3.民生问题研究视角与方式。民生思想视角。王光荣对中国古代传统民生思想、近代孙中山民生思想以及中国共产党的民生思想进行了系统梳理〔7〕，刘开法系统研究了习近平民生思想〔8〕。民生财政视角。刘振江认为应合理安排预算支出，坚持民生优先原则；分层编制消费价格指数，建立通胀损失补偿机制。〔9〕法治视角。应加强民生立法，注重技术和提高质量，增强法律的可操作性。〔10〕媒体视角。媒体在解决民生问题中具有告知和预警、质疑与监督、代言与反馈、参与与整合等功能，应不断探索发挥媒体作用的良好形式。〔11〕政府治理视角。民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。〔12〕社会治理视角。从社会治理层面来看，主要存在社会参与意识和能力有待提高，政社不分、社会组织缺乏独立性，公民社会参与渠道匮乏等问题。〔13〕实践案例视角。林祥明系统总结了杭州市开展社会治理的具体举措，认为杭州市走出了一条具有地域特色的社会管理创新之路。〔14〕

（二）公共政策制定社会参与问题研究概览

1.研究背景。社会参与公共政策制定具有充分的理论依据和强烈的现实需要。我国宪法规定了我国的国体和政体，确立了人民主体地位，人民有权管理各项社会公共事务。中国共产党坚持的群众路线也强调要一切依靠群众、一切为了群众，从群众中来、到群众中去。近年来，社会矛盾突发多发，干群关系日益紧张，此情况下在公共政策领域引入社会参与，充分反映民意、集中民智、维护民利，对于促进社会和谐、巩固党执政基础具有重大现实意义。

党的十六大提出“扩大公民有序的政治参与”，“推进决策科学化民主化”；在此基础上，党的十七大强调要“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”；党的十八大进一步指出，应“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，表明党对公共政策社会参与问题重视程度的不断加深。与此同时，中央政府相继通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院关于加强县市政府依法行政的决定》《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》等文件，地方政府层面也多有建树，公共政策社会参与实践正方兴未艾。

2.公共政策制定社会参与方式及程度。公共政策制定社会参与的主要形式有公民调查、公民会议、公民听证会等9种，应依据参与的必要性、主动性、公平性、有序性、时效性原则进行选择。〔15〕影响中国公民社会政策参与范围的因素主要有公民社会的利益取向及其对政策过程的关注度、政策过程的开放程度、参与的成本与效率因素以及政府的信任程度等五大因素。〔16〕多数学者依据参与目标，将公共政策制定社会参与分类为信息交流式、民主协商式、共同决策式参与。〔17〕孙淑秋对公民网络参与公共政策制定的研究成果作了梳理和评述。〔18〕

3.公共政策制定社会参与路径优化研究。根据笔者整理情况来看，相当部分的研究论文均属于此范畴。学者们提出的对策建议主要分为两类，一类是政府治理体制机制优化，另一类是社会治理主体培育及机制健全。孙枝俏从公民政策参与制度化视角出发，认为有三大困境影响公民政策参与制度化途径的形成，即公共政策的评判标准、集体选择成本高昂以及观念跟不上时代发展。〔19〕刘淑研、朱德米在系统梳理我国公共政策领域社会参与方面的相关制度建设后，结合重大决策社会稳定风险评估制度，具体地阐述了如何使参与式决策真正融入公共政策过程。〔20〕完善公共政策社会参与机制，应拓宽渠道，分类处理，夯实公民和组织参与公共政策过程的社会基础。〔21〕

4.公共政策制定社会参与实践研究。王雁红通过对杭州市开放式政府决策的经验进行总结，从参与代表、参与范围与边界、参与方式、参与质量和效果等四个方面构建了公共政策制定公民参与机制。〔22〕王文俊、刘荣新结合《广州市政府重大决策程序规定》，提出参与重点为民生事务，参与机制应覆盖决策全程，参与全程公开透明、保障社会监督。〔23〕

除此之外，也有学者专门研究了媒体在公共政策制定社会参与中的作用及作用方式。

“我们要解决民生问题，如果不首先解决公共政策制定问题的话，其他问题很难真正得到解决。”〔24〕民生政策事关人民群众切身利益，直接影响社会和谐与稳定程度，目前而言亟需完善；而公共政策制定社会参与模式能够充分考虑不同利益主体的需要，有助于缓解矛盾、解决问题，增强政策接受度和合法性，二者内在契合度非常高。民生政策先行，在民生政策制定领域集中推广社会参与，不失为解决民生问题的一种可行之策。

二、民生政策制定社会参与问题研究述评

（一）民生政策制定社会参与问题研究现状

根据笔者收集的资料来看，虽然民生问题和公共政策社会参与问题自十六大以来日益成为研究热点，且二者具有深层次的共生性和相容性，但是明确针对民生政策制定社会参与问题的研究成果还不是很多，目前主要从以下几个视角展开：

1.民生政治视角。中国民生政治建设的提速势在必行，时代呼唤新一轮制度创新。政策制定制度创新作为民生政治制度创新的重要组成部分，应强调多元社会主体的真正共同参与。公共政策制定由政府来主导并不是问题的关键所在，关键在于切实实现多元治理，充分反映民意民情。〔25〕董田甜、赵晖明确提出民生政治是中国民主政治发展的阶段性目标和实现途径，认为民生政治主要涉及民生问题与政治决策和政治行为之间的互动关系。基于民生政治视角，民生问题的解决应从政治高度通盘考虑，全面创新完善社会治理体制。与民生相关社会政策的制定和实施应予以完善，要建立公共需求调查机制、信息公开与回应机制以及绩效评估机制，确保政策的针对性和有效性。〔26〕

2.协商民主视角。无论是就实践、理论，还是逻辑来看，民生政策制定中更应突出协商民主制度建设。在民生政策领域内探讨协商民主，是将协商民主细化到公共政策领域，有助于增强协商民主的理论适应性，解决协商民主原动力问题。〔27〕民生政策与协商民主之间具有深层次的契合，两者均以利益多元为现实前提。利益相关者有序参与民生政策形成过程，既是政府决策科学化、民主化的保证，也是协商民主的重要体现。针对现阶段利益相关者严重缺失民生政策制定过程，应建立完善参与权利制度、参与程序制度、信息公开制度、决策听证制度、社区议事制度以及独立民调制度等。〔28〕

3.实践案例视角。龚宏龄结合对重庆医改事件的分析，质疑利益相关者缺失了民生政策形成过程，认为民生决策应从“管理”走向“治理”，而问题的难点在于如何正确处理决策民主与决策质量之间悖论性的紧张关系。〔29〕孙壮珍、宋伟具体到环境决策领域，以典型事件为例，反思环境决策中存在的种种问题，认为应推动环境决策中公众自主参与的制度化，环境决策议程设置环节便应引入公民参与，推动环境决策中强势民主的发展。〔30〕

（二）民生政策制定社会参与问题研究述评

1.殊途同归，达成广泛共识。民生政策制定社会参与问题研究作为民生问题和公共政策社会参与问题研究的一部分，充分汲取以上两方面研究的丰富成果，多学科、多领域学者介入，从不同视角作出了多样的分析，并达成广泛共识。均认为民生问题事关广大人民群众基本生存、生活和发展能力，从本质上而言是一个政治问题，党和国家高度重视，需要从战略高度审视民生问题；民生政策制定社会参与是解决民生问题的关键和重点，必须充分重视，可以先行；民生政策制定过程引入社會参与是一个系统过程，需要统筹规划，全面兼顾。

2.成就突出，提出系统对策。综合目前学界研究成果，解决民生政策制定社会参与问题，应该立足于民生政治战略高度，在协商民主理论的指导下，从政府治理和社会治理两方面入手，进一步转变政府职能，革新治理理念，培育多元主体，完善体制机制，加强财政保障，探索完善民生政策制定全过程社会适度参与路径，切实做到维护群众利益，促进社会和谐。

3.实践欠缺，缺乏可操作性。公共政策本身便是一个实践性操作性很强的领域，公共政策研究需要面向实际，指导实际，但从目前来看，一方面理论研究多从应然层面展开，虽然对民生政策制定社会参与的价值和路径作了较为充分的探讨，但是由于缺少实然论证，操作性不强，往往难以落到实处，另一方面实践和案例研究相对较少，对于社会上广为关注的民生事件缺少经验总结和理论升华。

4.分类不足，专门研究有限。目前来看，学者们多从宏观视角对于民生政策制定社会参与的价值、方式、困境、对策展开分述或综合研究，大致框架虽已形成，但不够细化、具体，缺少具体领域、不同地域、不同层级政府的针对性研究，如相关研究鲜有涉足县域和县级政府，同时对于理念、困境、对策等要素内部以及相互之间的关系没有做到切实理清和匹配，需要进一步深化。

（三）民生政策制定社会参与问题研究前景

随着党和国家对民生问题的重视达到了前所未有的高度，把解决民生问题作为全面建成小康社会决胜阶段要实现的重大战略任务之一，民生问题，特别是民生政策制定社会参与研究必定会受到越来越大的关注，一定会持续成为研究热点。放眼未来，笔者认为以后的研究应着重从三方面展开。

首先，夯实基础，聚焦理论整合。需要组织多学科研究力量，广泛开展学术交流，整合理论研究成果，明确民生及民生政策定位，梳理民生政策相关理论观点之间的关系，重点是实现民生政治、协商民主、民生立法、民生财政等之间的匹配和契合。其次，注重实践，加强案例研究。应多调研，多接触民生一线，参与到具体民生政策制定实践中，对政府人员以及社会参与主体进行访谈，深入挖掘民生政策制定社会参与的现实阻力和深层困境，从实然角度展开案例研究和理论探讨，切实增强研究的可操作性和针对性，防止坐而论道、泛泛而谈。最后，分门别类，推进具体研究。针对不同领域，如拆迁补偿、环境保护等，不同层级，如民族地区，县域等的民生政策制定社会参与问题，应展开分类研究，提出具体对策，为实践提供现实指导，增强综合理论研究的实践基础。

〔参 考 文 献〕

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〔3〕〔13〕〔26〕董田甜，赵晖.社会治理体制的变革逻辑与创新路径—基于民生政治的视角〔J〕.行政论坛，2016，（04）：01-06.

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〔责任编辑：张 港〕