我国集体土地产权抽象化与具体化研究

王廷勇，程靖淇，陆玲

（1.黔南民族师范学院，贵州都匀558000；2.香港科技大学人文社会科学学院，中国香港0852）

我国集体土地产权抽象化与具体化研究

王廷勇1，程靖淇1，陆玲2

（1.黔南民族师范学院，贵州都匀558000；2.香港科技大学人文社会科学学院，中国香港0852）

集体土地权利是抽象化与具体化的统一，土地所有权抽象化与土地使用权具体化是集体土地产权演变的一个基本趋势，未来的土地制度立法应在准确把握和认识这一重要特征的基础上不断推进。特别是在集体土地产权不断加速分离的过程中，应将抽象化的集体土地所有权明确规制为法律意义上的集体土地所有权、将具体化的集体土地使用权明确规制为经济意义上的集体土地使用权，不断夯实农民的土地财产权利并正确处理国家、集体、农民的土地发展权益以防范集体土地产权和集体土地权利加速分离的潜在风险。

土地产权；抽象化；具体化；分离

新中国的集体土地所有权和集体土地使用权权利尚未得到完全有效保障，尽管《土地承包法》等法律法规对农民与土地的关系作了进一步规范，但土地流转权利保障的相关制度和配套措施还不够完善和健全。一方面，没有法律赋予的完整物权性质的承包经营权使农民实际上对土地没有实际意义上的流转权、租让权、抵押权等权利，导致了农村土地劳动激励过低、组织成本和劳动监督成本过高。另一方面，由于我国农村土地产权类别较多、权属关系复杂、承载功能多样、地区差别较大以及适用规则不同，农村集体土地产权制度改革和农民土地权利保障成为社会各界关注的焦点。基于此，对集体土地产权分离现象进行研究，以期对我国的土地立法有所裨益。

一、土地产权抽象化与具体化的事实依据

（一）欧洲中世纪时期的土地所有权与使用权的分离

欧洲中世纪时期，土地产权被一分为二，即所有权与使用权。诸侯拥有土地所有权，农民拥有土地的长期使用权。但由于诸侯有下级臣属，诸侯土地所有权逐级下降，形成了多级土地所有权。久而久之，土地所有权被抽象化，臣属拥有土地的实质性权利。在借鉴罗马法永佃权的基础上，法学家们构建了土地双重所有权制度，此时期的土地使用仍然有一定的范围和权限限制。不过，这种土地所有权引导着土地资源在本共同体内部进行配置。土地双重所有权制度说明，土地所有权可以被抽象化而存在，土地使用权和收益权可以而且必须具体化而存在。

（二）我国封建社会的土地所有权与使用权的分离

我国封建社会形成了一套较为完备的封建土地产权制度体系。清朝时期的产权契约制度是我国几千年封建社会经济和社会生活史的集中反映和体现。史料清楚地表明，土地资源产权契约交易在明朝已经开始出现，清朝普遍盛行。当时的土地租约将必须向国家交纳土地税的最初的土地所有者拥有的产权称为深层权利，与此相对应，被佃户长期占有的产权称为表面权利。最初土地所有权的深层权利的对应名称是“田骨权、田底权、田根权”，土地使用权的表面权利的对应名称是“田皮权、田面权”。这种深层权利和表面权利的双重土地所有权制度和二元、三元的多重土地使用权制度，其实也是多方共同拥有产权的制度。在佃户长期占有田面权的过程中，土地所有权也被抽象化为法律意义的存在。

土地所有权与使用权分离说明，随着经济社会的不断发展，法律意义上的土地所有权和经济意义上的土地使用权分离具有广泛的适应性和现实意义。

二、源于土地产权的我国土地权利

（一）土地权利

土地权利是指权利人（土地所有权人和使用权人）按照法律规定直接支配土地、享受其利益，并排除他人干涉的财产权利，也就是物权法上的所有权、使用权、租赁权、抵押权等最重要不动产物权权利。在我国，集体土地权利的主体是集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者；客体是存在于土地所有权之中的排他性权利。土地权利人有依法利用土地获得收益的权利，也可以放弃其拥有的各项权利。土地权利可依法被剥夺，也可能由于某种原因依法结束或停止。农民土地权利源于集体土地产权。

（二）土地产权

土地产权是指由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等有关土地资源的一切权利组成的权利束〔1〕。土地产权包括一系列各具特色可以分散拥有的权利，当聚合在一起时代表一个“权利束”，包括以土地所有权为核心的土地资源权利及与其相联系的、相对独立的使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权、占有权、使用权、经营权等各种权利。由于国情及历史原因，各国的土地产权制度不尽相同。我国的土地公有制，经历了从土地革命、土地改革、人民公社体制、家庭联产承包责任制及农地流转这几个阶段的土地产权制度改革。而在当今西方发达国家，土地永业权是很多国家重要的土地产权形式。

（三）集体土地权利与集体土地产权的内在关系

土地产权是所有权抽象化与使用权具体化的统一。不同社会性质的国家，土地公有和私有只存在程度、比例不同之差别，当然也就不能把以“公有”和“私有”简单作为判断财产属性和效率的唯一标准和依据。无论英美法系还是大陆法系国家，确立土地产权关系时，土地使用都受到严格的法律限制。通过区域规划、土地利用规划、建筑审批、农地的转让、农场的规模控制、自然环境保护等方面的法律，强调了国家法律意义上的土地最终所有权〔2〕。农民更关心的是土地流转权、使用权、收益权等具体化的实际意义上的权利。土地所有权被抽象化，土地所有权之外的权利具体化成为土地产权的一个重要特征。土地权利源于土地产权。土地产权制度安排对土地权利有决定作用，土地权利是以土地产权为基础相对应而存在的权利。土地所有权人和使用权人享有的土地权利受法律保护。土地所有权抽象化导致了土地权利抽象化；所有权权能中分离出来的各种权利具体化导致了土地权利具体化。

集体土地权利抽象化和具体化与集体土地产权的分离是内在统一的。集体土地所有权是农民集体对土地的法律意义上的最终支配权利，体现了我国的土地公有制性质。在土地公有制性质不变的基础上，农民与集体的根本利益是一致的。集体土地产权是集体私权性和社会公益性的统一。集体管理权能的有效行使是成员利益实现的重要保障。广大农民脱贫致富、农村社会进步、农业生产发展都离不开集体的统一组织、协调和管理。集体土地具有集体公益性质，能够更好地实现集体成员整体利益。同时，集体土地也具有集体成员私权性质，能够全面实现集体成员的个人利益。土地集体所有同集体成员的个人利益有密切关系，不可能脱离集体成员的个人利益而空洞抽象地存在。集体公有的私权性表明，它享有的民事权利和其他民事主体在地位上是平等的、本质上是一致的，与民法的个人利益本位也是一致的〔3〕。在这里，集体土地产权的私权性通过具体化的集体土地权利体现出来，集体土地产权的公益性通过抽象化的集体土地权利体现出来。因此，集体成员对集体所有的土地只享有实际意义上的占有使用权，而不能享有所有权。但农民对土地实际上的占有权成为农民独立承包经营权利的基础，体现了赋予农民更加充分的土地物权的思想，有利于保护农民对土地的合法权益。

三、我国集体土地产权存在加速分离的可能性

（一）市场化流转可能加速集体土地产权抽象化与具体化的分离

土地流转是指通过承包取得的土地使用权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，是土地使用权权利主体的转换或变更。土地流转是自实行家庭联产承包经营责任制以来农村财产制度的一次重大变革，对农村经济、乡村治理都将产生重大影响。随着家庭联产承包责任制的农业激励潜能的弱化，20世纪80年代中后期，让农民不仅拥有土地使用权而且拥有在承包期内的转让权的农村土地流转权应运而生。早在1995年，国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》已明确提出建立土地经营权流转机制。随着政府对农村土地流转引导和服务功能的逐步加强，农地产权流转交易市场趋于完善，流转行为逐步规范。在土地所有权、承包权和农地性质不变的前提下，农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权不在流转交易范围内，土地经营权、林权、“四荒地”使用权等是其流转交易的重要内容。

土地流转是市场经济的基本要求，也是与社会主义市场经济相互衔接的需要，反映了生产要素的合理流动与资源的优化配置，有利于农村产业结构调整及土地的适度规模经营。“截至2014年6月底，我国土地流转的面积是3亿8千万亩，大概占整个农民承包土地的28.8%，比2008年底提高了20%。”〔4〕从实践效果看，土地流转基本顺畅，流转后的土地农用地性质不变，农民依法享有土地流转所得的租金、股份分红收益等。但随着类型多样土地产权流转速度的加快，土地经营权、林权、“四荒地”使用权归属于受让方，土地承包权还是归属于承包农户，所有权也还是归属于集体。这种土地多重经营权、多重使用权制度可能加速土地所有权的抽象化和土地使用权的具体化。

（二）“两权”抵押可能加速集体土地产权抽象化与具体化的分离

2015年中央一号文件强调，要不断推进农村金融体制改革、做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款“试点试验”工作。试点地区将结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。人民银行、银监会将会同相关单位，出台农村承包土地经营权抵押贷款试点管理办法和农民住房财产权抵押贷款试点管理办法。银行业金融机构根据国务院的指导意见以及金融管理部门制定的“两权”抵押贷款的相关管理办法，建立相应的信贷管理制度。为此，2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《物权法》第184条、《担保法》第37条关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域以农民承包土地（耕地）的经营权抵押贷款，允许以农民住房财产权连同宅基地使用权抵押贷款。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革政策的基础上，赋予“试点试验”地区“两权”抵押融资功能。

土地使用权抵押是住房财产权连同宅基地使用权抵押和在无地上建筑物的情况下单独抵押，土地上的房屋抵押时，其占用的土地使用权同时抵押。根据现行法律、法规的规定，土地抵押权的取得必须签订书面形式的合同并办理抵押登记。土地使用权设有抵押并登记后，该抵押具有公信力，可对抗任何第三人。从土地产权改革的发展趋势看，承包经营权、农民住房财产权和宅基地使用权、林权、“四荒地”使用权等原则上都可以抵押。由于土地抵押权附属于土地使用权，土地所有权又限制了土地使用权抵押的独立性，使抵押的担保功能降低。但根据“物权优于债权”的原理，抵押权应当优先受偿。这一过程加速了集体土地所有权权利抽象化与使用权权利具体化的分离。

四、我国集体土地权利抽象化与具体化的法律规制

伴随着土地产权的抽象化与具体化，抽象化的土地所有权权利与具体化的土地使用权权利出现此消彼长的关系。特别是在土地更多权利必然不断具体化的过程中，土地所有权权利抽象化更加不可避免。因此，在土地流转和土地确权的过程中，应从以下方面来平衡土地权利主体之间的权益。

（一）夯实农民的土地财产权利

20世纪70年代末，家庭土地承包经营制度在我国农村确立并得以发展，但农民的土地承包经营权、宅基地使用权的财产权利仍存在占有权和使用权不稳定、收益权不明确、土地流转权受限制等缺陷。在土地所有权抽象化与土地使用权具体化的历史趋势下，农民土地权益的实现是土地产权制度改革的重要内容。2011年12月27日，温家宝总理在中央农村工作会议上指出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利……在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利。”赋予农民更多的财产权利，让他们从温饱走向富裕，就要把农民应有的土地承包经营权、宅基地使用权等土地权利还给农民。需要进一步从法律上强化、细化、明确土地承包经营权之占有、使用和收益的请求权、补偿权等权利；法律内容上应明确承包关系“长久不变”的具体期限；应允许土地承包经营权、宅基地使用权有限制条件继承；应规范土地承包经营权流转机制和建立土地确权的长效机制；应确保农户的主体地位和健全集体参与机制；应以“土地所有权归集体，使用权归农民”为核心对国家、集体、农民的土地权利进行边界限定。

（二）正确处理国家、集体、个人的土地发展权益分配

在城市不断扩张和城镇化过程中，集体建设用地收益在国家、集体、个人之间利益分配不公平引发的社会矛盾突出，群体性事件严重危及社会稳定。分配土地增值收益和分享土地发展权益是由社会生产组织方式、社会生产的交换方式、社会生产成果的分配方式等内容来综合体现的动态过程，也是城乡生产关系和谐的重要基础。因此，必须建立合理兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制。由于相关土地权利主体的权益实现形式与分配形式密不可分。土地所有权一方面决定分配关系，另一方面又要由分配关系来实现。土地资源的市场价值包含着一种特殊的分配关系，这种分配关系的自然条件是土地资源的有限性，社会条件则是商品生产方式，土地所有权的经济价值就在于凭它可以取得稳定收益。当前，应以合理兼顾国家、集体、个人利益增值收益分配为目标来推进农地产权制度改革，明确土地所有权权益主体和使用权权益主体之间的分配占比。为此，需要探索亿万农民进城过程中对集体土地尤其是宅基地和其他集体建设用地的利益实现机制和保护机制，实现宅基地用益物权和其他集体建设用地权利的财产化，建立农民对整理节约出的集体建设用地的利益分享机制。

（三）明确法律意义上的集体土地所有权

土地所有权抽象化要求明确法律意义上的土地所有权。土地所有权属于财产所有权的范畴，是土地产权中最重要、最基础的权利，其他土地权利都是在此基础上派生出来。我国的集体土地所有权相对于一般财产所有权而言有其特殊性。集体土地所有权具有主体特定性、交易禁止性、权属稳定性、全面性、完整性、永续性、弹力性的特征。根据我国《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《土地承包法》等法律规定，集体土地所有权是除国家土地所有权外的另一种土地所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

土地所有制决定土地所有权，土地所有权是土地所有制在法律上的表现。我国实行社会主义土地公有制（国家所有制和集体所有制），农民集体是我国农村土地所有权的主体，集体土地权利受法律保护。集体土地所有权是我国土地所有权制度的重要内容，是确定社会主义全民所有制经济占主导地位的经济制度的基础之一。农民集体土地所有权只能由集体统一行使，集体以外的任何社会团体和个人都不得作为集体土地的所有权人。集体依法行使对农村土地的使用、收益的权利。在土地确权和土地流转的过程中，土地所有权应确权到相应的集体经济组织或者村民委员会，不仅要颁布土地所有权证，而且要从法律上明确集体土地所有权主体。

（四）实现实际意义上的集体土地使用权

2007年颁布的《物权法》以基本法的形式对我国土地权利分别在所有权、用益物权和担保物权中进行了明确规定。土地所有权抽象化说明在土地产权制度安排中土地所有权并不“关乎一切”，土地使用权更为重要。集体土地使用权（用益物权）指具备法定条件的单位或者个人依照法定程序或约定对农民集体土地所享有的占有、利用、收益、抵押和有限处分的权利。根据《土地管理法》的相关规定，农民集体土地使用权可分为农用地、宅基地、建设用地、林地、“四荒地”的使用权。存在于集体土地之中具有排他性权利的土地产权包括土地所有权人或使用权人依法对一定土地加以利用并取得收益权利的使用权，通过契约将土地占有权和部分收益权转让给他人的租赁权，土地抵押人不转移占有并继续使用、收益而提供担保的土地担保物权。同时也包括地役权（建筑权、采光权、取水权、眺望权、道路通行权等）、土地继承权、土地发展权等。土地使用权与农民的利益直接相关。拥有土地所有权的集体只不过是国家土地法律意义上的所有人而已。土地所有权的归属，实质上并不影响农民的土地使用权的具体化，不能将法律意义上土地所有权与实际意义上土地的使用权对立起来。在不减损法律意义上土地所有权拥有的权利的前提下，将农用地、宅基地、建设用地和非利用地的使用权具体化为使用权人，是赋予农民更多财产权利和增加农民收益的迫切需要。因此，为了更加珍惜和利用土地、提高土地资源的利用效率和弥补法律意义上抽象化的集体所有权的效率不足问题，应具体化实际意义上的土地使用权、租赁权、担保物权、地役权、发展权等权利。

五、结论

综上所述，集体土地产权是所有权抽象化与使用权具体化的统一。在城乡土地加速流转过程中，土地所有权被抽象化和土地使用权具体化是集体土地产权的一个重要特征，源于集体土地产权的土地权利被抽象化与具体化已成为一种必然趋势，未来的土地制度立法应该在准确把握和认识这一特殊现象的基础上进行。

〔1〕洪名勇.论马克思的土地产权理论〔J〕.经济学家，1998（1）：29-34.

〔2〕王廷勇，杨遂全.农村土地承包经营权有限继承制度研究：兼论法国农用地继承的借鉴意义〔J〕.求实，2015（8）：90-96.

〔3〕韩松.农民集体土地所有权的权能〔J〕.法学研究，2014（6）：63-79.

〔4〕凌斌.土地流转的中国模式：组织基础与运行机制〔J〕.法学研究，2014（6）：80-98.

A Study on Abstraction and Embodiment of Collective Land Property Rights

Wang Tingyong1,Cheng Jingqi1,Lu Ling2
（1.Qiannan Normal University for Nationalities,Duyun,Guizhou 558000,China;2.Division of Humanities,Hong Kong University of Science and Technology,Hong Kong 0852,China）

Collective land rights are the unity of abstractness and concreteness.The abstractness of the land ownership and the embodiment of the land use right is a basic trend in the evolution of the collective land property rights.Land system in the future legislation should accurately grasp and understand this important feature in future advancement.Especially in accelerating the separation of the collective land property rights,the abstract collective land ownership should be clarified as collective land ownership in legal sense,and the embodied collective land use rights should be cleared regulated as collective land use right in economic sense, which could continuously strengthen the farmers'land property rights and properly handle land development rights and interests of the state,the collective and the farmers,in order to avoid the risk of accelerating segregation of collective land property rights.

land property right;abstraction;specific;separation

F321.1：D922.3

A

2096-2266（2017）05-0074-05

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.05.013

（责任编辑 刘英玲）

国家社会科学基金重点项目“农村房地产权城乡间流转与遗产继承”（13AJY013）

2017-01-12

王廷勇，讲师，博士研究生，主要从事民商制度、土地法研究.