我国税收现代化进程中的程序税制改革探讨

王励

（云南财经大学财政与公共管理学院，昆明650221）

我国税收现代化进程中的程序税制改革探讨

王励

（云南财经大学财政与公共管理学院，昆明650221）

税收现代化是国家经济社会现代化在税收工作中的必然要求和反映。在改革开放后我国税收现代化进程中，税制现代化是税收现代化目标实现的前提和基础，而税制现代化离不开现代程序税制的保障。改革开放以来，我国程序税制建设进展较快，但仍滞后于现代市场经济和民主法治、社会共治发展需要。应通过税收治理的不断深化，使程序税制改革从近期的制度完善到中长期的制度规划上，统筹协调与可持续跟进我国的“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”实践要求，与国家治理体系和治理能力现代化相匹配。

税收现代化；税收治理；现代税收体系；程序税制改革；公平正义

一、税收治理现代化是现代国家治理的重要前提和保障

建设现代化国家是结合既定历史时期国家发展的形势与任务，将总体发展战略目标和战略步骤与各领域实践改革探索辩证统一，不断深化思想认识、提升行动效能的渐进过程。

党的十一届三中全会后，随着改革开放的逐渐深入，国家整体发展战略既着眼于社会主义经济、政治、文化三个方面的统一，更把经济建设摆到突出位置。1987年，党的十三大指出，通过实施“三步走”的发展战略，“到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化”。其后，十七大明确提出经济、政治、文化、社会“四位一体”建设，共同服务于“富强民主文明和谐”的现代化奋斗目标。进入21世纪第二个十年，中国已成为全球第二大经济体，国家发展的整个战略布局仍在不断深化拓展和完善。十八大报告首次对推进中国特色社会主义事业做出有关经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总布局，更加强调均衡、可持续、以人为本的发展；2013年党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“现代国家治理”的理念，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”成为全面深化改革的总目标；2014年十八届四中全会明确提出的“四个全面”战略布局，是我国新时期治国理政的总方略，它将有力指引我国实现“两个一百年”奋斗目标、走向中华民族伟大复兴“中国梦”。

税收现代化是国家经济社会全面现代化在税收工作中的必然要求和反映。在改革开放，明确走社会主义市场经济发展道路后的三十多年时间里，税收现代化从提出、探讨，到逐渐确立并成为我国税收改革的总目标。站在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计高度，税收治理现代化这一时代命题应运而生。在传统税收管理现代化的实践认识及其内涵外延的深化拓展和作用意义的综合提升基础上，税收治理成为我国实现税收现代化建设目标的具体路径表达和实践综合反映。它依托制度化安排落实，通过多元治理主体对税收权利与治理资源围绕税收理念、制度、机制、组织、模式、方法等各方面所做的全面整合配置、治理革新及其治理成效的全面提升，更加精准地显现我国新时期“五位一体”和中华民族复兴的伟大工程建设对税收现代化目标的定位及其追求，是国家治理的重要基石与治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

二、改革开放后我国税收现代化进程中的税制概况

税收制度简称“税制”，而税法是税收制度的法律表现形式，两个语词在我国的运用至今都有广义和狭义之分。从广义角度来看，依据职能作用的不同，我国通常将税制分为实体税制和程序税制，并对应税法构建税收实体法和程序法体系。

改革开放后的三十多年，是我国经济社会发展突飞猛进的阶段，也是我国税制逐渐迈向现代化的重要时期。

（一）我国现代实体税制建设概况

实体税制主要确定现行开征各税种的实体要素及相应国家和纳税人的涉税实体权利义务，是税收制度最重要的组成部分。改革开放以来，我国实体税制的改革从未停歇。至今，已先后通过1984年“利改税”、1994年分税制改革、2004年新税制改革的三次重大变革，先后在制度构建的目标规则思考和内容设计方面突破了之前对“国家与企业”“中央与地方”“政府与市场”三大基本关系的传统认知和处置做法，推动了我国经济社会的飞跃和巨大发展〔1〕。

进入21世纪第二个十年后，距离上一次重大税制改革已经过去十余年，我国新时期的税制改革又将面临新的发展机遇和挑战，必须直面解决许多新出现的问题。作为全面深化改革的突破口和排头兵，加快优化现行实体税制体系和结构，通过改革完善增值税、消费税、个人所得税、资源税，建立环保税，适时立法征收房地产税等税种制度，逐步提高直接税收入比重，完善地方税体系，坚持清费立税，建成与国家治理现代化目标相匹配的，与现代财政制度相统一的，有利于科学发展、社会公平、市场统一的现代实体税制势在必行。

（二）我国程序税制的现代化建设进展

对应实体税制规范，程序税制重在明确税收管理方面各涉税主体的程序性权利义务，它在内容和形式上的变化，会综合反馈该时期实体税制、税收政策的具体践行情况并从而直接影响制约税制的总体成效。改革开放三十多年来，随着社会主义市场经济体制的不断深化发展，我国程序税制改革取得了多方面的重大进展，主要表现在以下三方面。

第一，革新税收理念。现代程序税制重在确认发展和谐税收征纳关系，保障维护管理相对人合法权益的作用定位日趋鲜明并具时代特征。

有学者针对我国涉税活动适用程序税制的立法情况，将我国程序税制的发展演变自新中国成立以来分为三个阶段，即1949年至1986年作分散规定的初创和停滞阶段，1986年至1996年有专门立法的建立和发展阶段，以及1996年至今向新模式转化的健全和完善阶段〔2〕。

1986年之前，我国程序税制极为欠缺，全国没有一部专门的税收征管法律；1986年国务院颁布的《中华人民共和国税收征管暂行条例》（以下简称《税收征管暂行条例》）使我国税收征管的“单独立法”初具雏形〔3〕。第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议审议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》），自1993年1月1日起施行。至今，在我国专门的税收程序法未出台前，《税收征管法》多被认为是税收征管领域的小“程序法”来施行，同时《税收征管暂行条例》被废止。以《税收征管法》为中心建立的程序税制（程序税法体系）对推动我国税收征管的科学规范起到了积极的保障和促进作用。

法治是治国理政的基本方式和途径，国家治理的现代化有赖于各个领域的法治化。进入21世纪，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别强调了“落实税收法定原则”，对我国税收程序法治（尤其是税收立法和税收执法）具有重要指导意义；四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则涉及了思想观念、体制机制、领导方式和作风建设等各方面，突出明确了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。以《税收征管法》的修改完善为代表，以防止征税权滥用、保护公民合法财产权不受侵犯和纳税人权益为宗旨的现代程序税制理念、精神开始受到全社会的普遍重视与认同，纳入相关制度设计的目标和具体要求中。我国程序税制的总体制度特色逐步从最初的“征税之法”逐渐向规范征税权合法合理行使、弘扬纳税人权利的“权利之法”转变，以纳税人为中心，为纳税人服务的税收理念得到宣扬和贯彻执行。2009年，国家税务总局进一步发布了《关于纳税人权利与义务的公告》，2011年再作《纳税人权利与义务公告》解读，对我国纳税人在税收征管中的权利义务首次作了细化归纳和说明解释，方便了税收征纳双方的理解和执行。通过广泛开展的创建服务型、顾客导向型税务机关的活动，我国纳税人合法合理的需求日益获得满足和提升，税收征纳双方良性互动下新型和谐税收征纳关系发展态势良好。

第二，跟进我国依法治国和依法治税进程，程序税制设计更加重视对税权行使的规制监督，体系建设渐趋科学严密。

随着社会主义市场经济体制的深化发展，我国税收征纳关系发生了深刻变化，纳税人数量大幅度增加，税收调整利益关系越来越复杂，导致处理包括税收分配关系在内的经济社会关系规范急需健全完善，要求国家必须尽快提高税收法治能力和水平，更多更好地运用法律规范调适各种税收利益纷争，解决好各种涉税矛盾问题。

依法治税的进程里，社会各界对依法行政重在“治官”而非“治民”、重在“治权”而非“治事”这一本质的认识越来越深刻。为此，原有重在通过行政程序的实施来强调纳税人的义务履行和确保征税权行使的程序税制设计重心逐渐转换到对行政权的规范和监督上来，“实体重于程序”的意识和行为得到调改，“法无授权不可为、法定职责必须为”的政府法治基本原则要求开始落地生根。进入20世纪90年代，《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》（及相应的《税务行政复议规则》）和《国家赔偿法》《行政许可法》《行政强制法》等若干加强规制和监督行政机关依法行使职权、加大对相对人权利救济的一系列（税收）程序制度先后渐次完善提升；及下，促进体现税收程序独立价值的公开、公正、参与、听证、说明理由、回避等具体程序规范在有关法制条款内容里陆续有所增补，依法行政、依法治税模式从上至下切实推行开来。

第三，依托税收征管改革和政府职能转型下不断深化的简政放权改革，税务机关的技术性程序管理制度模式渐趋细化完善并整合精简，程序税制红利逐步扩大释放。

纵观世界各国，政府管理的模式一般都经历了一个从管理型政府到服务型政府转变的过程。在中国，管理型政府模式执行历史悠久，使得我国政府的这一自我革命更加艰巨和不易。对此，从20世纪80年代起，我国以税收征管模式改革为先导的税收征管改革先行一步，征、管、查分离且相互制衡的机制不断摸索创新，纳税人自行申报纳税制度、以计算机网络为依托的内外部管理监控体系、以税务机关为基础第三方力量加入有机结合的税收服务体系、人工与计算机相结合的税务稽查体系等制度机制逐渐推行、健全起来。

随着我国经济社会的开放性、包容度不断增强，国际竞争日益加剧，我国已进入现代制度建设关键期。十八大报告明确指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”为适应现代市场经济深化发展需要，政府税收活动应以不影响市场主体的正常经营决策为前提，尽量保持“税收中性”。这就要求税收顾及经济运行效率同时必须发挥好再分配功能，促进税收分配的公平性；结合我国渐进的政治体制改革、行政管理体制改革，在各个政府层级之间做好税权、税收收入划分，促成政府职能转型，确保新时期我国政府运行科学高效，确保国家长治久安。

进入21世纪第二个十年，我国所面临的内外部环境条件更为复杂多变，各种冲击和挑战增多，税收已不仅仅是经济领域的问题，更关乎政治、社会稳定发展。在国务院关于职能转变、简政放权的总体部署安排下，从2013年开始，国家税务总局持续深化简政放权和税务行政审批制度改革，切实向自身权力开刀。据统计，截至目前，国家税务总局原有的87项税务行政审批事项已取消57项、调整23项、仅保留7项，带来企业办税门槛降低，时间、经济成本等减负明显。2014年后，《全国税收征管规范》与《纳税服务规范》出台并不断优化升级，税务机关内部各种涉税技术性程序管理制度渐趋优化完善，与外部征管执法制度机制的对接顺畅。这些改革，使程序税制释放的制度红利不断呈现，税收工作的整体效率效能和各方满意度都在提高。

三、我国税收治理现代化进程中深化程序税制改革的探讨

当今世界，税收已经成为治国理政的基础和重要支柱，而税收治理现代化的必备基础条件即税收制度（税法）现代化。对此，党的十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度部署了税制改革，使税收职能作用超越了经济层面，拓展到经济、政治、社会、文化、生态、外交等诸多领域，更加深刻地融入国家治理的各个方面，并从更深层次、更高层面、更广范围影响国家发展。

与此同时，随着现代国家治理的复杂性多样性越来越突出，治理的不确定性和风险也越来越高，我国现行程序税制在全面深化改革中反映和暴露出以下主要问题。

第一，税制改革中程序性规范的综合性和分散性特征并存，不稳定性突出、不确定性较强，使制度实践效果大为受限。

税收制度所调整的税收分配关系及其所应界分的税收法律关系的复杂性决定了我国税制（税法）的综合性特点极为浓厚。该体系往往由一系列单行法律法规、行政规章及其他规范性文件组成，规模庞杂内容细碎，即使在实体税制规范中，也会辅助规定相关的程序性要素，如税收优惠内容在我国现行企业所得税制度中就占有重要地位。但在另一方面，源于我国当前深化改革阶段整个社会经济处于大幅变动时期，涉税情况广泛复杂多样不定，导致各方面的税收实体与程序新政频繁出台，各领域变化调整多变革速度极快，税法与制度、政策分立。这种应对做法存在较强的变动性和灵活性特征，对现实变化的反应较快、针对性突出而规范性和稳定性较弱，加大了程序税制的规范明晰和简化难度，使得管理碎片化、短期性特点凸显，可预见性不明，程序税制体系应有的公平与效率功能实际表现零散不一。

第二，程序税制调改行政主导特征明显，欠缺相应决策机制平衡保障和维护各方权益，刚性不足，效力级次较低。

总结历史，非经代表同意不得课税机制的形成和实施是西方税收治理进入现代化的首要标志。而我国税收立法权限体制受国家整体立法权限体制约束，改革开放以来实质上更多税收决定权在国务院。到目前为止，税收制度行政主导立法仍是我国授权立法最集中的表现领域，改革往往由行政机关单向推行，目标首先倾向行政管理秩序与效率维护。反映到税收规范制定过程中，行政权力主导的“政策法”体制一直在延续适用，实践中更大程度以政策为最高的行为准则，法律之于税制、政策更多是从工具层面起到形式保证内容的作用，尤其是程序法制建设脱离、脱节于实体税制发展，仍处于次要、从属地位。至今，我国税收征管改革的成果多为行政部门规章及以下级次规范性文件，极少以法律形式确认，尚未能在国家治理的顶层维度加以明确定位，影响了税制（法）的权威和严肃性，延缓了税收法治进程；税收具体决策权力的分配及其在决策过程中的作用不明，听证、公示等现代民主决策的规则秩序运用较少且模糊，决策运行的开放性和民主化程度不足，欠缺“公众同意”的基础〔4〕，涉税各方的利益诉求和地位难以平等体现表达，不利于有效贯彻和落实政府职能转型，与树立阳光政府、责任政府，培育法治社会，加强法治政府、服务型政府建设的目标仍有较大差距。

第三，程序税制下各具体管理流程、体系、机制、方式等正在大范围集中细化梳理调改，放管结合情况还需探索总结，与相关部门的职能衔接尚待进一步有效统合。

《家庭、私有制和国家的起源》中指出：国家和旧有氏族组织的重要不同就在于公共权力的设立。如果说税收收入是国家治理的物质保障基础，那么，税收演变发展至今对国家公共权力的规范行使表达则是人类文明智慧传承发展在国家治理能力和治理体系建设上的一个最大贡献，它内在要求社会各界共同参与，合力而为方能产生税收的相对优势效能。

2016年2月，国家税务总局印发《关于深化行政审批制度改革切实加强事中事后管理的指导意见》，从制度建设、纳税服务、行政监管、社会共治四个方面坚持放管结合，指明了税收征管从传统依靠事前审批向加强事中事后管理转变的改革方向和路径，但实践反映仍须进一步明晰具体职责所在，提高针对性、可操作性和便利化程度。对基层税务机关而言，如何在当前深化改革里快速提高适应性和执行力，在众多涉税事项办理上落实好简政放权工作，在放管有机结合与优化服务、严格监管之间做到既不失职又不越权，尚待改革探索总结，同时也减轻税务人员办税风险和后顾之忧，增强其工作积极性，将改革措施贯彻到位。

近期，世界银行联合普华永道会计师事务所发布了《缴税2017》（Paying Taxes 2017）的专题报告，对全球190余个经济体2016年的企业税收负担作了比较分析。其中反映我国劳务相关税费仍高于世界平均水平，而纳税遵循时长为249小时，也处在高位，纳税申报和缴纳等环节所需时间仍然较长，说明还需在转变管理职能、全面整合政府管理效率效能改革中进一步提升可行性、实效性，降低纳税人制度执行成本，促使其更快更好激发市场活力。

综上所述，在当今政治经济社会大变革时代，我国程序税制改革主要反映出行政主导引领推进为主、前瞻性与整合程度较弱、联动性不足的情况，加之地方政府各层级、各部门之间涉税改革的区域差异性较强、执行效率各异，制约了下一步程序税制改革的现代化步伐，总体运作绩效尚待提高。

我国正处于全面深化税收改革的深水区和攻坚期，推进依法治税是税收治理领域最重要的一场广泛而深刻的革命，这一系统工程艰巨而繁复，不可能一步到位、一蹴而就。法治兴则国家兴。税收治理是国家治理的重要内容，要实现我国税收现代化建设目标，关键是提升税收治理能力，建设好现代化税收治理体系。针对当前税收治理现代化中出现的新情况和问题，站在现代国家治理的大局和实现税收现代化的高度，对我国税收治理现代化进程中的程序税制改革的近期和中长期愿景作如下建议。

（一）程序税制的近期改革

依据国家税务总局明确提出的至2020年基本实现我国税收现代化的目标要求，即逐步建立“完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系”等六大现代化税收体系。在近期程序税制改革的阶段性目标设立方面，我国应以公平优先为基本原则，力争2020年做到程序税制相对成熟定型、架构合理、科学完备，法律化水平大幅提高。具体而言，在立法方面，改革完善现行税收立法体制模式，加快税收立法权回归全国人大常委会，严格按《立法法》要求提升税收立法成果。

法者，治之端也。稳定是制度发挥作用的前提。价值观更趋多元的现代法治社会，解决各种复杂的涉税问题，首先需要税收立法为实现各领域和部门、层面的多个价值取向和运行目标而作有益统合，提供明确可预见性制度规范以科学指引、稳定保障涉税各方更加有序有效地进行经济社会活动。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议修改表决通过的《立法法》突出标志着我国立法工作从“有法可依”向“良法之治”切实转变。这次修改，最引人瞩目的一大变化就是明确了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律（见《立法法》第8条第6款规定）；通过完善立法体制规定实现立法和改革决策相衔接，让立法引领改革，改革推进立法。2015年3月，中共中央审议通过的关于《贯彻落实税收法定原则的实施意见》明确提出了2020年前完成贯彻落实税收法定原则，把现行税收条例上升为法律，实现所有税种的设立、征收、管理等均由法律规范的任务时间表。其后，应提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，并通过每年的立法工作计划安排，加强全国人大相应税收立法项目的实施。这对推动我国税收制度法律化，提升立法工作民主化和科学化程度，完善程序法在内的中国特色社会主义税收法律体系将起到极其重要的引领和保障作用。在此之下，应适时出台《税法通则》，争取近期内完成《税收征管法》等税收领域基本程序性规范的修改工作，有效弥补我国现行税收程序性法律的空白与不足，提升现行税收程序制度的立法级次，实现主要程序税制对各方涉税利益作科学稳定性平衡保护的基本目标。

《税法通则》处于税收法律体系的主导和统领地位，是整个税法体系的灵魂所在，是税法现代性的最有力注解〔5〕，尤其对解决税收治理的核心问题（如税权分配、税收管理体制、征纳各方的基本权利义务等）意义重大，有关纳税人权利与义务的规范、深化财税体制及税收征管体制改革、加强国地税合作工作规范等应及早梳理提升汇总纳入其中；《税收征管法》应增加“推进税收治理现代化”的立法目标，明确突出“国家税收的基本制度由法律规定”的原则精神，在设计理念、立法宗旨和基础程序规范制度机制方面跟进快速发展的实践需要，更大程度积聚社会各界力量加快推进完善。

改进以税收优惠政策制定为代表的税收行政决策机制，提高税收技术性程序规范制定权属并加大清理现有规范性文件，加强对税务机关行政立法权运行的外部监督约束力度，兼顾处理好转型攻坚期我国税收调节的灵活性和公平化程度。

这是我国近期强化改进税收程序制度应解决的焦点问题之一。对此，《税收征管规范》《纳税服务规范》等技术性程序规范的运行一旦成熟，应由国务院颁布行政法规来体现保证此类型程序税制的科学、民主立法；通过不断简化《税收减免管理办法》《企业所得税优惠政策事项办理办法》，在税务网站、12366热线、办税服务大厅等多种信息服务平台定期及时更新发布当期《减免税政策代码目录》《企业所得税优惠事项备案管理目录》等，便利化完善具体技术性程序规范的制定及推送过程，并在其中落实好正当程序原则，突破利益藩篱，完整规范形成适应我国经济社会各方面和谐可持续发展的涉税事前公共决策评估和第三方有序参与机制及事中跟踪与事后反馈的绩效评价机制，才能在社会各界的共同努力和实践下，对税权运行在源头上加以有力的制约和保障，使税收治理更加扎实步入现代化轨道。

针对现有税收优惠政策多且乱、调改变动性极强的实际情况，为进一步规范政府行为，转变职能，优化服务和提高管理水平，国务院专门下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），国家税务总局修订了《税收规范性文件制定管理办法》，截至目前，国家税务总局已集中公布失效废止税务部门规章、税收规范性文件共140件〔6〕。相信随着政府职能转型深度的拓展和力度的加大，这些具体管理办法和政策的改进落实必将持续释放出改革红利，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供更加高效有序的保障机制。

在程序税制的执行方面，必须处置好税收在促进经济稳定发展、效率提高与保障社会公平之间的关系，有机形成专业化分工与社会协作共治模式，增强程序税制实践的法治化、公平性、文明度和社会共治效能。

2015年1月1日起施行的新预算法第五十五条，明确要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这一法律规定标志着我国税收任务时代的淡出以及税收收入长期“超经济高速增长”的结束，对我国依法征税和公平公正执法具有里程碑式的重要意义。

2015年底，《深化国税、地税征管体制改革方案》公布实施，是我国自1994年税制改革至今，最为宏大的一场税收征管改革，对进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，推进税收征管体制和征管能力现代化，到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低纳税成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度等作用深远。2016年税务系统进一步从完善国税、地税常态化合作机制，实施《国家税务局地方税务局合作工作规范（2.0版）》并升级3.0版等方面细化落实该项改革试点工作，确保征管体制改革圆满推进。

除此之外，目前税务系统正在从上至下抓紧落实“税收法定”，不断细化整合税收执法权力清单和责任清单，实践《税务行政处罚裁量权行使规则》和相应处罚裁量基准制度，深化税收执法风险内控机制，试点推行公职律师或法律顾问制度，公正文明执法方式、机制探索和具体执法程序规范完善已初见成效，征管资源节约、执法水平提高。

现代市场经济条件下，税收治理的现代化是国家现代化中经济现代化的重要引擎，更是社会和政治现代化的起始工程。当前我国约有四千万户企业及个体纳税人，还有数以亿计的自然人个人所得税纳税人〔7〕，涉税信用范围宽广、基础庞大，税收治理必须主动融入“互联网＋”，依托应用大数据技术、云计算、物联网等加快建设现代税收征管体系，这是提升税收治理能力的关键。2016年，纳税信用体系建设乃至社会信用综合治理收效明显，包括国税总局在内的中央各相关部门18个领域联合实施41项守信激励措施，并对税收违法案件当事人依法采取阻止出境、限制融资授信、禁止部分高消费等18项惩戒。各项“税收红（黑）名单”的公布、部门间信息共享和合作机制健全所带来的涉税内外激励约束效应渐趋扩大，也促使税务机关基层管理更加透明公开、执法手段更有策略性，客观上大幅度推动提高了税收治理的社会化效果。在科学转变税收治理理念及治理思路、手段方式之下，以纳税人自主申报制度为基础，以促进税法遵从为根本，以风险管理为导向，以分类分级管理为重点，优化服务、规范执法，法治化、信息化的现代税收征管新格局初步设立。为实现税收征管现代化目标，使我国税收实践透明用权、阳光行权、社会共治打下坚实基础。

（二）程序税制的中长期改革愿景

人类文明发展进步至今，公认正义是社会制度的首要价值表现。

“法律的历史是程序的历史”。国际经验表明，制定并推广便捷、高效的税收战略管理已成为确保税收中长期改革成功并保证整体税制改革有序推进的基石〔8〕。其间，应以战略发展的长远眼光来看待我国税收现代化进程中的程序税制中长期改革问题，跳出从经济、财政看税收的单一套路，从包括政治学意义、社会学意义层面来全面辩证认识、落实好现代税收应具有的最根本的正义价值属性（罗尔斯认为，正义是“社会的基本结构”，是“社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作所产生的利益之划分的方式”，一个社会的正义“本质上依赖于如何分配基本的权利和义务”，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件），坚定税由法定、税收法治的信念意识，融合顶层设计并扩大基层和社会大众的探索创新，从外部增进倒逼机制作用，突出税收对促进经济社会和谐可持续发展的价值内涵及其精神追求，体现税收治理现代化过程应具有的民主民治、公平法治、人本善治等基本要件〔9-11〕。

2017年是我国税收现代化建设的关键之年。应更好把握并能动运用税收治理的规律和特点，加强各项改革关联性、系统性、可行性的研究，在税收公共权力的分配和运行上充分反映和展现现代社会主义文明发展的成果，通过努力完善程序税制及其体系的全面法治化，围绕我国现代化税收治理的长远目标——正义追求，择机适时规划和部署落实税收制度的法典化改革愿景，以建成成熟稳定、规模宏大、体系完备、架构科学、执行高效，将程序与实体规范有机融为一体的中国税法典，在供给侧结构性改革中应对解决好我国深层次结构性矛盾，促成新常态下中国经济社会的持续发展，并进而为在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而努力。

〔1〕胡怡建.我国税收改革发展的十大趋势性变化〔J〕.税务研究，2015（2）：3-9.

〔2〕施正文.税收程序法论：监控征税权运行的法理与立法研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2003：316-325.

〔3〕闫海.税收征收管理的法理与制度〔M〕.北京：法律出版社，2011：1-16.

〔4〕朱为群，曾军平.现代国家治理下我国税制体系的重构〔J〕.经济与管理评论，2015（1）：67-72.

〔5〕刘剑文.走向财税法治：信念与追求〔M〕.北京：法律出版社，2009：139-154.

〔6〕国家税务总局办公厅.2016·税收改革这一年：兴法治：依法治税照亮税收现代化光明前景〔EB/OL〕.（2016-12-29）.http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/ n2412282/c2427832/content.html.

〔7〕刘丽.基层税务机关如何适应税收新常态〔N〕.中国税务报，2015-06-17（B02）.

〔8〕刘奇超.我国新一轮税收征管改革的制约、重点与实现路径：以国外税收征管发展新趋势为借鉴〔J〕.经济体制改革，2015（1）：174-179.

〔9〕杨斌.论税收治理的现代性〔J〕.税务研究，2010（5）：3-8.

〔10〕王军.践行五大发展理念健全现代税收制度〔J〕.求是，2016（6）：23-25.

〔11〕张念明，庞凤喜.稳定税负约束下我国现代税制体系的构建与完善〔J〕.税务研究，2015（1）：48-54.

A Study on the Reform of Procedural Tax System in the Process of Chinese Tax Modernization

Wang Li
（College of Finance and Public Administration，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650221,China）

Tax modernization is the inevitable requirement and reflection of the national economic and social modernization in taxation work.In the process of tax modernization after Chinese reform and opening-up,the modernization of the tax system is the prerequisite and basis for the realization of goals in tax modernization,but the modernization of the tax system cannot be separated from the protection of the modern procedural tax system.It is showed that the construction of procedural tax system in China has been progressing rapidly ever since the reform and opening-up,but it is still falling behind the demands of modern market economy, democratic legal system and social co-governance.It is suggested as follows:through in-depth tax administration,the procedural tax system should be reformed,from near-term system improvement to long-term system planning,to match the nation's process in achieving Two Centenary Goals and China Dream,as well as the modernization of governance system and administrative capacity.

tax modernization;tax administration;modern tax system;procedural tax system reform;fairness and justice

F812.42

A

2096-2266（2017）05-0031-08

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.05.006

（责任编辑 杨朝霞）

2016-11-15

2017-01-16

王励，副教授，主要从事税收制度、税收管理与税法学研究.