自由贸易试验区视角下城市、区域发展动力机制研究

王晓玲

(东北财经大学 辽宁(大连)自贸区研究院，辽宁 大连 116025)

自由贸易试验区视角下城市、区域发展动力机制研究

王晓玲

(东北财经大学 辽宁(大连)自贸区研究院，辽宁 大连 116025)

自由贸易试验区是中国为构建开放型经济新体制所实施的重大国家战略，将对城市、区域发展产生深刻影响。自由贸易试验区建设背景下的城市、区域发展除沿袭传统经济理论中的比较优势、规模经济、集聚经济和溢出效应之外，还因扩大对外开放，通过深化对内改革产生集成动力机制。本文认为：对城市发展而言，自由贸易试验区顶层设计的动力机制、促进资源自由流动的推动机制、强化城市功能的提升机制是城市发展的新动力；对区域发展而言，自由贸易试验区的提振动力机制、与城市群战略的合成动力机制、与国家战略的叠加动力机制是区域发展的新动力。

开放型经济；自由贸易试验区；城市发展；区域发展；动力机制

一、引 言

2013年9月，中国(上海)自由贸易试验区(以下简称自贸区)正式挂牌。1年后，上海自贸区在简政放权、转变政府职能、体制机制创新等方面取得显著成绩，国务院向全国推广上海自贸区的改革试点经验。2014年12月，上海自贸区扩区；2015年4月，第二批自贸区广东、福建、天津挂牌；2017年4月，第三批自贸区辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西挂牌。自此，中国形成“1+3+7”的自贸区新格局，面积由28.9平方千米扩展到1 314.4平方千米，空间分布从南到北，从东到西，叠加于各大城市区域之上，并服务于“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、东北振兴、中部崛起和西部大开发等重大区域发展战略。自贸区国家战略是面对国内外复杂政治经济环境适时做出的顶层设计，本文深入探索自贸区背景下城市、区域发展动力的内在机理和作用机制，丰富已有的城市经济理论，为自贸区建设提供理论支撑。

二、文献综述

城市、区域内广泛存在的创新和知识外溢源于人口和产业在空间上的高度集聚，创新和知识外溢的集聚效应使城市、区域经济具有收益递增的特点，成为城市、区域经济增长的新动力[1]。产生于20世纪90年代的新经济地理理论从运输成本的降低及由此引起的集聚经济、规模经济、递增收益和溢出效应等角度探讨城市、区域经济增长模式，许多学者对此进行深入研究[2]。近年来，对城市、区域发展的动力研究不仅限于经济增长，还重点关注城市文明提升和社会进步，如刘雅南和邵宜航[3]认为结构转变、集聚效应和城市文化是城市发展兴盛的内在动力。

中国很多学者专注于城市化的动力机制研究，城市化水平由低到高的提升过程是城市乃至国家经济、社会发生巨变的过程。从这个意义上讲，城市化发展动力也是城市、区域发展的动力。就狭义的城市化内涵而言，城市化是人力资本向城市集聚的过程，城市化动力实质上是研究人口向城市集聚的动力。谢文蕙和邓卫[4]、饶会林[5]在国内较早提出城市化动力机制的“推力—拉力”理论，认为过剩的农村人口向城市集聚是外部“推力”，工业化和服务业发展对人力资本的强劲需求是人口向城市集聚的内部“拉力”，在“推力”和“拉力”的共同作用下，城市蓬勃发展起来。顾朝林等[6]基于中国实践，将城市化发展动力概括为“自上而下”和“自下而上”的动力机制，即国家主导机制和市场主导机制。辜胜阻和李正友[7]进一步将这两种动力机制阐释为“自上而下”的强制性模式和“自下而上”的诱致性模式，认为20世纪80年代之前中国的城市化动力为“自上而下”式，之后为“自下而上”式。李强等[8]则认为中国城市发展动力为政府主导机制，而欧美国家为市场主导机制，并充分肯定政府在中国城市化发展方面所起的推动作用。

自贸区建设会对城市、区域发展产生深刻而重大的影响，但至今还没有文献对自贸区建设下的城市、区域发展的动力机制进行深入剖析，本文将对此进行研究。

三、自贸区视角下城市发展动力机制分析

中国创新性地赋予自贸区先行先试的改革功能，在扩大自主开放、提升外向度的同时进行体制机制改革试验。这种渐进式的制度变迁，通过自贸区扩散到城市、区域，为城市、区域发展注入新动能。

(一)自贸区顶层设计的动力机制

1.自贸区对城市发展的拉动效应

自贸区国家战略延续了“自上而下”的顶层设计路径，由国家依据城市地缘优势、产业基础、核心定位和外向经济等方面综合考量，划定自主开放试验园区和片区。但是，自贸区顶层设计与以往“自上而下”的强制动力模式相比有根本性区别：既不依靠计划经济手段进行城市资源、产品的调拨，也不采取提供税收优惠的招商模式，而是在自贸区内扩大自主开放、进行制度创新，并赋予其较大的经济管理自主权。自贸区的鲜明特点是突破先前改革“政策洼地”的局限性，进行集成创新的全面改革，不再是优惠政策的局部吸引，而是与国际接轨的整体市场环境创建，通过挖掘改革潜力释放全面动能。自贸区内的经济增长动力机制既有产业开放引致的集聚经济、规模效应对经济增长的促进作用，也有技术创新、知识溢出对城市发展的促进作用，从而形成自贸区增长极效应。

2.自贸区对所在城市的溢出效应

自贸区是一个开放体系，是城市系统的有机组成部分。区内产业发展通过前向关联效应和后向关联效应带动城市上下游产业发展，自贸区是城市发展的系统性动力。如自贸区内制造业、商贸业的发展，对港口运输和物流业产生强劲的市场需求，对城市发展产生溢出效应。自贸区内集聚的产业类别越多、业态越丰富，溢出效应越强。知识、技术和信息由自贸区向城市其他区域的溢出，为城市新模式、新业态、新技术和新产业的大力发展提供了基础和动力。谭娜等[9]运用反事实分析法，探索上海自贸区的经济增长效应。结果表明，自贸区成立对上海经济增长具有显著正效应，上海工业增加值、进出口总额月同比增长率分别为2.7%、6.7%。自贸区建设在城市经济增长的动力机制中表现为集聚效应后产生的溢出效应：促进全球生产要素向自贸区流动，并在转运贸易和金融服务集聚过程中给本土企业带来更多的知识外溢。

3.自贸区改革试点经验的复制效应

国家进行自贸区顶层设计之初，有着高瞻远瞩的战略构想，希望自贸区成为扩大开放和深化改革进程中探索新途径、积累新经验的“试验田”，并将“试验田”内的经验推广到全国，为其他城市的制度创新起到标杆和示范作用。上海自贸区设立1年后，便在新制度、新机制方面取得创新突破，形成一批可复制、可推广的改革试点经验。2014年，国务院发布《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，在全国范围内推广上海自贸区在投资、贸易便利化、金融和服务业开放，以及事中事后监管等方面的经验。2016年，国务院再次发布《关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，要求复制推广新一批改革试点经验。例如，企业设立“单一窗口”、组织机构代码实时赋码、税务登记号码网上自动赋码、企业简易注销等一批改革试点经验在各地快速推广，先行先试的成果惠及全国，复制效应不断显现，为城市经济发展注入新的活力。

(二)自贸区促进资源自由流动的推动机制

1.自贸区扩大开放对贸易活动的促进

自贸区建设围绕两条主线展开：对外扩大开放，对内深化改革。中国从首个自贸区就开始探索扩大自主开放，上海自贸区对外商投资实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，不断放宽投资准入，提高开放度和透明度，负面清单由2013年版的190项缩减到2014年版的139项，再到2015年版的122项，并在全国四大自贸区统一实施。2017年6月，国务院公布的2017版自贸区负面清单中，特别管理措施由122项减少到95项，于2017年7月10日起在全国11个自贸区实施。2017版负面清单进一步放宽了外商投资准入，这是中国实施新一轮高水平对外开放的重要举措。

对外商不断扩大开放投资产业和领域，产生巨大的吸引力和集聚力。2013年上海自贸区正式成立以来，已办结新设企业1 587家，其中，外资新设企业44家，注册资本7.6亿美元，内资新设企业1 543家，注册资本超过540亿元。新设企业主要是外贸企业和服务企业。外贸企业增多使自贸区内贸易品种增多，贸易量增大，形成规模经济效应。扩大开放的相关制度安排进一步促进了资源自由流动，形成规模经济、集聚经济，为城市发展提供新动能。

2.自贸区制度创新对市场活力的激发

对内深化改革，特别是转变政府职能是自贸区的首要任务。自贸区围绕简政放权、放管结合、优化服务所进行的行政审批制度改革、商事登记制度改革、政府管理方式转变、优化公共服务等一系列举措，着力划清政府、市场、社会的边界，使“制度红利”效应不断显现，市场资源配置功能得到进一步发挥，自贸区的集聚效应得以加强。以广东自贸区横琴片区为例，2015年推出并实际落地120项改革创新举措，《2015年广东自贸试验区珠海横琴片区改革创新发展总体方案》试图在构建国际化营商环境、粤港澳服务贸易自由化、国际贸易功能集成、金融领域开放创新、增强辐射带动功能等方面形成引领示范作用。横琴片区营造国际化营商环境等措施已见成效，如商事制度改革方面推出商事主体电子证照卡、商事登记一站式服务、商事主体失信联合惩戒机制等改革措施，使企业营商环境日益趋同港澳，与国际接轨，横琴口岸的关检合作查验通关模式使通关效率提升30%[10]，极大地激发了市场主体的活力。

3.自贸区成本降低对市场主体的吸引

自贸区促进贸易便利化、投资自由化的诸多政策精简了贸易流程、优化贸易环境，有效降低了生产要素向自贸区流动的成本，对资本产生显著的集聚效应。如广东自贸区南沙片区在跨境人民币业务创新方面先行先试，通过引入港澳地区低成本离岸人民币资金，降低企业融资成本20%—30%。南沙片区在全国首创以政府购买服务的方式帮助进出口企业支付查验费，降低企业生产成本；在全国首创检验检疫“智检口岸”模式，实现24小时无纸化便捷通关，出口通检时间缩短至几近“零等候”。这些措施对市场主体产生显著的吸引力，大批企业向广东自贸区集聚。2015年，广东自贸区累计新设立企业4.3万家，注册资本总额1.5万亿元以上，其中，外资企业2 000余家，注册资本超过10亿元以上的重点专项超过180个[11]。

自贸区在建设过程中为减少对市场干预所实施的诸多政策还降低了企业交易成本，如企业设立“单一窗口”“多证合一”“证照分离”等改革措施，海关快速验放机制等，不仅降低了企业准入门槛，还降低了制度性交易成本，大大吸引了市场主体向自贸区流动。据上海海关估计，2014年，因进出口通关时间大幅减少，企业能够降低成本10%左右。

(三)自贸区强化城市功能的提升机制

1.自贸区对城市核心功能的强化

城市从产生之初就具有一定功能。伴随着城市的发展演化，城市功能也在扩展、更替。城市功能是城市发展水平的表征和体现，城市发展过程就是提升和强化其功能的过程。依据城市经济理论，城市功能由城市产业决定，城市产业可分为主导产业、配套产业。城市核心功能由城市主导产业决定和体现，城市辅助功能则由城市配套产业决定和体现，城市主导产业的发展、壮大对完善和强化城市核心功能起到直接的促进作用。

上海将城市核心功能定位为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心。其中，国际金融中心是核心，国际贸易中心是基础，国际航运中心是载体和保障。上海自贸区在建设进程中实施的深化金融领域的开放创新措施对金融企业产生显著的集聚效应，截至2014年12月末，上海自贸区已累计入驻42家银行业金融机构，包括17家中资银行和25家外资银行；截至2014年6月，上海自贸区内银行业金融机构各项存款919.3亿元，各项贷款645.1亿元；截至2015年6月，上海自贸区内存贷款余额增长至4.6万亿元和4.1万亿元[12]。上海自贸区的国际中转集拼业务成本比中国香港和新加坡更低，进一步缩短了物流时间，助力上海洋山港保持世界第一大港的位置，国际航运中心的城市功能得到进一步加强。

2.自贸区对城市辅助功能的完善

城市主导产业与配套产业之间存在着互促互进的联动关系。一方面，城市主导产业的产生和发展会催生配套产业的发展。例如，装备制造业的发展壮大还需要物流、仓储和咨询等的生产性服务业的配套支持。同时，后者的发展反过来促进了城市主导产业的集聚，促进资源进一步向城市流动，提升了城市核心功能。另一方面，城市不仅是生产中心，也是生活中心，不仅有从业人口，还有被哺养和消费等非从业人口，劳动力的社会再生产需要能够满足劳动力物质、精神需求的产业支撑。因此，城市主导产业的发展，必然带动城市配套产业的发展，完善城市辅助功能。

中国自贸区将加快政府职能转变设定为改革创新的首要目标，其目的是加快、深化市场取向体制机制改革，确保市场主体的经济活力充分涌流。随着自贸区建设的推进，政府将逐步减少对市场的干预，市场在资源配置中的决定性作用进一步得到发挥。自贸区原有主导产业得到强化，新的主导产业得以产生。在资源自由流动的市场环境下，主导产业的发展对配套产业形成较强的带动作用，完善了城市的辅助功能。

四、自贸区视角下区域发展动力机制分析

(一)自贸区对区域发展的提振动力机制

1.自贸区对区域中心城市的促进作用

除浙江自贸区所在的舟山外，中国自贸区所在城市均为区域中心城市或双中心城市。自贸片区划定范围一般为所在城市原有的经济技术开发区、综合保税区、保税港区、出口加工区和保税物流中心等，是产业集聚区和承载地，也是所在城市的经济增长中心。自贸区的改革措施和制度创新促进了区域中心城市的发展。从第一批和第二批自贸区的发展情况来看，通过切实转变政府职能、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障等方面的先行先试和改革创新，已经取得显著成效，自贸区对所在区域中心城市的促进作用明显。以上海为例，自贸区建设显著促进了上海的经济增长。上海自贸区生产总值已占浦东新区的2/3以上，2015年上半年浦东新区经济增速达到9.2%，远高于国内其他地区。尤其是陆家嘴、金桥和张江等三个重点功能承载区的辐射带动作用非常明显[13]。

2.区域中心城市、港口城市的辐射带动作用

区域中心城市犹如区域的“心脏”，具有技术、人才、资金输出和辐射功能，以及区域内生产组织者和调节者的功能，对整个区域的经济活动具有组织、协调和推动的巨大作用。根据城市经济引力模型，中心城市的辐射力与其经济社会综合能量(可用GDP代表)成正比，与城市间的标准距离成反比。中国11个自贸区有10个分布于区域中心城市，自贸区增大了区域中心城市商流、物流、人流、资金流和信息流的强度，在促进区域中心城市本身发展的同时，对周边腹地产生较强的辐射效应，经济能量越大的城市对周边城市的辐射力越大，辐射范围越广。自贸区辐射带动区域内其他城市发展的主要途径为：一方面，在自贸区注册的部分企业会选择地租、人力成本较低的周边城市从事生产经营，直接促进区域内其他城市的发展。另一方面，自贸区所依托的区域中心城市，由于经济能量较大，具有较强的产业集聚力，对区域内其他城市配套产业有较大需求，这些配套产业的发展又带动了周边城市的发展。

自贸区所在城市不仅是区域中心城市，多数还是港口城市。上海港吞吐量全球第一，深圳港、舟山港、广州港、天津港也是世界前十大港口；大连港、厦门港、营口港是国内有影响力的大港。港口是发展出口导向型制造业的必备优势，距离大港口越近，城市就越靠近国际市场，越有利于经济增长[14]。长三角城市群是内外资企业大量集聚的城市区域，区域内货物进出口多数通过上海港区，能充分享受低物流成本、高通关效率的好处。自贸区所依托的区域中心城市、港口城市在区域内产生显著的辐射、带动作用。

3.自贸区对区域协同发展的推动作用

城市区域是由大、中、小城市组成的城市体系，具有开放性的市场特征，区域中心城市和周边城市之间发生着密切的经济联系，区域内商贸、物流、信息和人才交流频繁。市场化程度越高的区域，生产要素的流动越自由，越有利于形成区域共同市场。自贸区通过市场取向体制机制改革，使市场在资源配置中的决定作用得到进一步发挥，从而推动区域协同发展。

自贸区所在区域中心城市因区位、产业、基础设施和交通网络等方面的优势，易于吸引跨国公司总部入驻，区域内其他城市会根据产业关联效应或功能互补效应，与自贸区产业对接，形成区域中心城市与其他城市的分工、协作。同时，自贸区内现代服务业的发展，可以更好地为周边城市制造业发展提供服务支撑和降低交易成本，促进区域内非中心城市的发展，形成城市区域协同发展格局。

(二)自贸区与城市群战略的合成动力机制

1.自贸区与城市群空间嵌套效应

依照“十三五”规划，中国将建设19个城市群，形成更多支撑区域发展的增长极，建设“两横三纵”的城市化战略格局。正在建设的11个自贸区位于中国最具活力的九大城市群内。上海、浙江自贸区所在的长三角城市群，广东、天津自贸区所在的珠三角、京津冀城市群是中国人口和经济要素高度集聚、最具影响力的三大城市群，是推动中国经济社会发展的强大引擎。目前，长三角城市群已经是世界六大城市群之一，珠三角、京津冀城市群正在向世界级城市群进军。湖北自贸区所在的长江中游城市群、四川自贸区和重庆自贸区所在的成渝城市群、河南自贸区所在的中原城市群的发展规划均获国务院批复，这三大城市群已升级为国家级城市区域。辽宁自贸区所在的辽中南城市群、福建自贸区所在的海峡西岸城市群和陕西自贸区所在的关中平原城市群也都是各个区域的增长极。

依据城市经济理论，城市区域具有更强的集聚力，能够产生比城市经济效应更大的区域经济效应。2014年，长三角城市群以占全国2.2%的国土面积、11.0%的人口创造了占全国18.5%的GDP，区域集聚效应显著。中国自贸区战略与区域开发战略在同一地理空间内实施，将形成自贸区和城市群的空间嵌套效应，产生经济社会发展合成动力，促进开放型经济体系的构建。

2.自贸区在城市群框架下的空间效应

随着第三批自贸区的正式挂牌，中国自贸区已由点扩展到面，由沿海向内陆纵深推进，形成“1+3+7”的自贸区“雁形阵”空间格局。自此，华东、华北、华中、华南、西南、西北和东北七大地理区域内均有自贸区分布，形成由南及北、贯通东西、面向全球的自贸区网络体系，将产生自贸区空间布局的网络效应。在具有全球影响力和巨大发展潜力的长江经济带上，分布着长三角、长江中游和成渝三大城市群，叠加着上海、浙江、湖北、重庆和四川5个自贸区，自贸区与城市群的互动互促，将通过空间效应产生合力，助力区域经济协同发展。自贸区的空间布局网络效应，既有自贸区借助城市群的集聚功能，充分利用国际国内两个市场、两种资源，扩大开放、深化改革形成的新动能；也有自贸区之间通过相互学习、借鉴产生的相邻效应。

(三)自贸区与国家战略的叠加动力机制

1.自贸区与“一带一路”倡议的叠加效应

自贸区和“一带一路”建设是密切联系的顶层设计。自贸区可以为“一带一路”沿线国家企业“引进来”、国内企业“走出去”搭建便利、开放的平台；“一带一路”倡议在加强贸易畅通的同时，促进了自贸区在更大范围、更广领域深度参与国际经济合作与竞争。目前，从重庆、成都、武汉和广州等自贸区所在城市发出的中欧班列，在加强与沿线国家经贸往来的同时，还拓展了丝绸之路“商贸路”的功能，将其变为产业和人口集聚的“经济带”。特别是重庆、四川和陕西自贸区与“一带一路”倡议的对接，使西部内陆地区成为对外开放的前沿，为促进区域经济社会发展提供了新动力。

中国自贸区在对接、融入“一带一路”倡议中有着共同的使命：与“一带一路”沿线国家进行海关、检验检疫、认证认可和标准计量等方面的合作与交流，探索与“一带一路”沿线国家开展贸易供应链安全建设与便利合作。各自贸区也有着明确的分工：上海自贸区要成为服务国家“一带一路”建设、推动企业“走出去”的桥头堡；广东自贸区将建设成为21世纪海上丝绸之路的重要枢纽；福建自贸区将拓展与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的深度和广度；辽宁自贸区将通过融入中蒙俄经济走廊进一步扩大东北亚区域合作；河南自贸区将建设成为服务于“一带一路”倡议的现代综合交通枢纽；湖北自贸区将通过加强国际产能和装备制造合作融入“一带一路”建设；重庆自贸区将努力建设成为“一带一路”倡议和长江经济带互联互通的重要枢纽；四川自贸区将依托中欧班列(成都)打造国际铁路运输重要枢纽，推进与泛欧泛亚国家枢纽城市的互联互通；陕西自贸区将建设成为“一带一路”经济合作和人文交流的重要支点。自贸区与“一带一路”倡议的互动互促能够产生叠加效应，促进区域经济社会的全面发展。

2.自贸区与国家重大区域发展战略的叠加效应

自贸区在顶层设计之初就有对接国家重大区域发展战略的长远谋划。京津冀协调发展、长江经济带、振兴东北老工业基地、中部崛起、西部大开发、海峡两岸经济合作和粤港澳深度合作等均在自贸区的战略定位之中。天津自贸区致力于构建全方位、多层次和宽领域的开放型经济新格局，促进京津冀协同发展；上海自贸区将形成经济转型发展新动能，促进长江经济带发展；辽宁自贸区将努力提升东北老工业基地整体竞争力和对外开放水平，促进东北老工业基地振兴；湖北自贸区通过促进中部地区和长江经济带产业转型升级，促进中部崛起和长江经济带发展；陕西自贸区将充分利用其载体和平台作用，推动西部大开发战略深入实施；重庆和四川自贸区同时对接西部大开发和长江经济带战略；福建自贸区将推进与中国台湾地区的投资贸易自由化进程，深化海峡两岸经济合作；广东自贸区深入推进粤港澳服务贸易自由化，促进粤港澳深度合作。自贸区与国家重大区域发展战略在不同地域空间的联动，将产生推动区域经济社会发展的叠加效应。

五、结 论

自贸区建设是新时期重要的国家战略，与改革开放初期依靠政策优惠进行招商引资的开发区模式有着本质的区别。自贸区是“改革高地”而非“政策洼地”，进行的是制度试验而非政策试验。自贸区不仅进行着新一轮扩大开放、构建开放型经济新体制的经济试验，也在进行着全面深化改革、实现国家治理能力和治理体系现代化的制度试验。自贸区建设是城市化发展进程中的重大事件，将对城市、区域发展产生深远的影响。自贸区的建设，使城市、区域在已有的比较优势、规模经济、集聚经济和溢出效应等动力机制基础上，形成由新一轮对外开放、深化改革等多重红利发展而来的集成动力。对自贸区建设所产生的城市、区域新动力应有清醒而深刻的认识，制度创新形成的改革红利不仅为城市经济发展注入动力和活力，也改变着城市治理方式。即使在未设立自贸区的城市、区域，这种制度创新依然能够发挥重要作用，自贸区的改革试点经验可复制、可推广。

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(责任编辑：邓菁)

2017-09-15

东北财经大学校级科研项目“辽宁(大连)自贸试验区制度创新评估：效果、特色与免责机制设计”(DUFE2017ZMQ05)

王晓玲(1966-)，女，内蒙古呼和浩特人，研究员，博士，主要从事城市经济、自贸区建设等方面的研究。E-mail：seawxl@163.com

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1008-4096(2017)06-0066-06