地籍管理中的问题思考及对策研究

摘要：通过土地利用现状和用地管理信息体现的权属数据和地类数据是重要的地籍基础数据，也是实施国土资源管理的重要依据。当前，地籍管理中的权属数据与地类数据分头管理、土地调查信息与用地管理信息存在交叉、动态变更与年度变更结果不一等问题，很大程度上制约了地籍管理的服务水平。从政策、技术、国家、地方四个层面进行了分析，提出建立土地利用现状信息、用地管理信息、土地执法检查信息三层架构的多时序、多维度地籍数据管理体系，通过建立衔接机制，可满足各级国土资源管理部门对用地审批、土地审计、土地统计等不同需要，从而提高地籍管理工作效率和服务水平。

关键词：地籍管理，用地管理信息，权属管理，地类管理

中图分类号：P273 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）02-0049-53 收稿日期：2017-01-04

土地管理源于地籍，归于地籍。地籍管理作为土地管理工作的基础，管理中形成的基础数据是实施国土资源管理的重要依据。当前正处于大数据时代，对地籍基础数据进行挖掘和分析，使其更好地服务于土地管理和经济建设十分重要。随着国土资源“一张图”工程的全面建设和“一查多用”土地变更调查工作模式的推行，现行地籍管理工作在服务水平显著提升的同时也暴露出了一些问题，在一定程度上影响了土地管理工作的开展。

1地籍数据管理概况

权属数据和地类数据是地籍管理中的两项重要基础数据。其中，权属管理是以产权管理为核心的地籍管理工作重点，管理中形成的权属数据是权属调查成果和登记结果的体现；地类管理是实施土地用途管制制度的重要手段，管理中形成的地类数据是土地调查成果和用地审批结果的体现。总体上，以权属和地类为基础的地籍数据管理主要是对土地利用现状调查成果和日常用地管理信息进行的管理。地籍管理数据划分示意图见图1。

土地利用现状是国土资源管理部门通过全国土地调查、土地变更调查、遥感监测、地籍调查等调查监测得到的土地实际利用状况。土地（地籍）调查是土地登记的法定程序，其资料成果经土地登记后，具有法律效力。用地管理信息是各级国土资源管理部门开展土地征收转用、土地登记、城乡建设用地增减挂钩、土地整治等审批、验收或备案形成的审批资料总称，是国土资源管理部门行政行为的结果。用地管理信息中记录了权属和地类等多种信息，是实施产权管理和用途管制等的具体体现。

2存在的问题

2.1权属数据与地类数据分头管理

长期以来，我国地籍管理分为以利用现状管理为主的农村地籍和以权属管理为主的城镇地籍两套体系。地籍基础数据中，以地类调查为主的土地利用现状调查成果中包含了部分权属信息（如权属性质、权属单位等），同时权属调查和登记发证数据中也包含了地类（如土地用途）相关信息。由于一直以来土地利用现状调查及其成果更新侧重于地类管理，权属信息的现势性和准确性相对较差。而地籍调查和土地登记发证侧重于权属管理，相应也存在土地用途信息未在土地利用现状数据中及时更新的情况。

现阶段，各地方地籍管理中的权属数据和地类数据一般是依托不动产统一登记相关系统和“一张图”业务审批系统分别进行管理的。由于两种管理方式未做到无缝衔接和同步更新，实际上权属数据与地类数据仍是分头管理的，这给地籍基础信息查询、统计和应用带来了诸多不便。

2.2土地调查信息与用地管理信息存在交叉

第二次全国土地调查（简称二次调查）时，国家利用批准文号、地类备注在土地利用现状调查成果中记录了部分用地管理信息（例如通过在地类备注字段中标注“P”记录“批而未用”土地信息）。二次调查完成后，各地方相继以调查成果为基础建立了“一张图”工程，实现了各项用地审批的信息化管理。该工程各业务系统主要是针对用地管理信息进行管理，用地管理信息之外的部分仍使用二次调查成果中的调查信息。在国家层面，为满足“一查多用”的需要，年度土地变更调查采用了土地利用现状结合用地管理信息的变更模式。土地调查数据库变更以土地利用现状变更为主，同时利用用地管理信息标注和地类备注记录了新增建设用地类型、新增耕地类型等用地管理信息。土地利用现状与用地管理信息关系示意图见图2。

在进行用地审批和土地统计时，如果土地利用现状调查数據与用地管理信息不一致，则可能导致多种审批和统计结果。一方面，如果全部依据土地利用现状即实际土地利用情况进行用地审批和土地统计，当涉及已审批未建设即“批而未用”土地时，有可能出现严重问题。例如对于“批而未用”土地（已完成建设用地审批）进行审批时，如果依据现状认定其为非建设用地，则有可能进行重复审批；对于未批先建土地（未经用地审批）进行审批时，将有可能未履行新增建设用地审批直接按建设用地使用。另一方面，如果对用地管理信息范围内的土地按其记录的批准信息进行统计或再审批，由于其记录的权属或地类信息可能与实际土地利用状况不一致，因此会影响数据的现势性。

2.3动态变更与年度变更结果不一

利用“3S”和网络技术等先进手段，国家和地方国土资源管理部门都建立了国土资源“一张图”和综合监管平台，实现了土地调查成果和用地审批数据的信息化管理，极大地提高了工作效率。各地方国土资源“一张图”工程是以二次调查成果为基础的土地审批业务管理系统集合，各项用地审批在系统上进行并自动变更，实现了动态更新，能够满足即时查询和快速统计的要求。但在全国层面，尚做不到动态更新，而是通过年度土地变更调查和城镇地籍调查数据更新汇总进行年度更新。年度变更的方式，工作耗时长、成果现势性差，无法满足调查成果快速推广应用的需求。从近年工作开展情况看，年度土地变更调查成果一般滞后7到18个月，城镇调查数据更新汇总由于需在年度土地变更调查成果基础上进行，因受其工作进展影响，汇总成果滞后约9到20个月，严重制约了调查成果的应用。年度变更调查和城镇汇总成果滞后情况分析见图3。

理论上，在动态更新土地调查数据中以2016年12月31日为时点截取的瞬时数据就是当年的年度土地变更调查数据，但由于土地利用数据是动态变化的，且各自管理要求和更新机制不同，两种变更模式下的土地调查数据实际上存在一定的不一致。地类不一致的出现既影响了土地管理的权威，也给土地管理工作带来一些风险。

3对策及建议

真实、准确的土地调查成果是科学规划、合理利用和有效保护国土资源的重要基础。土地利用现状信息和用地管理信息是反映土地资源和利用情况的重要地籍管理基础数据。只有管好、用好以土地权属和地类为核心的地籍管理基础数据，才能服务好国土资源管理和经济社会发展。为进一步解决上述问题，现从四个方面提出对策和建议。

3.1在政策层面

按照土地管理法、土地调查条例等，我国实行土地用途管制制度，通过土地调查依法认定土地现状用途，通过土地利用总体规划确定土地规划用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地总体规划确定的用途使用土地。已批准的土地应严格按照批准用途进行使用，不得随意改变用途。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。由于土地权利是通过土地登记依法确定的，已登记发证土地的权属和地类等信息应优先于其他用地管理信息被使用。

为此，在提取土地权属和地类等信息用于土地审批和土地统计时，应优先利用作为政府行政行为结果的用地管理信息。对于经调查确定的土地利用现状及其变化情况，应用以更新土地调查成果，维护其现势性，同时记录用地管理信息对应的实际用途。对于涉及违法违规用地或擅自改变用途的，应对其进行标记或记录并按照相关规定进行处理。

3.2在技术层面

鉴于此，地籍基础数据管理建议按照土地利用现状信息、用地管理信息、土地执法检查信息三层架构，实行多时序、多维度联动管理。全覆盖并随时更新的土地利用现状信息主要反映土地利用现状情况；用地管理信息记录和反映土地征转、登记、验收或备案等土地管理行政行为结果的用地审批情况；土地执法检查信息独立于土地利用现状和用地管理信息，用来记录未批先建和擅自改变土地用途等违法违规用地情况。也即是，土地利用现状信息记录实际利用状况，用地管理信息记录依法审批情况，土地执法检查记录违法用地情况。地籍基础数据三层架构示意图见图4。

在三层架构的基础上，利用GIS技术，通过时序分析和空间叠加分析，可以审查土地管理行为是否合法合理。通过建立相应规则和机制，可满足不同管理目的下的土地信息查询、统计、应用和审查要求。

3.3在国家层面

国家为实现对全国各省、市、县的土地调查数据进行管理，严格控制调查成果质量，审查虚报、瞒报等人为干预调查成果行为，并满足年度土地变更调查用于建设用地批后监管、耕地目标责任考核、土地执法督察等“一查多用”的要求，土地调查及数据变更已不仅仅是地籍管理部门的职责，这在一定程度上影响了调查效率。各系统、各部门之间的工作衔接好坏已成为制约地籍管理效率的重要因素。

建议国家进一步完善综合监管平台和国土资源监测“一张图”的衔接，实现土地调查数据和用地管理信息的有机结合，进一步简政放权、明确职责、优化流程，充分发挥省级国土资源管理部门的监管作用和县级国土资源管理部门的主体责任。通过利用土地执法检查、土地督察等实现对调查成果质量的多重监管，保障调查效率和成果质量。在全面动态变更难以实现的情况下，应结合各省市实际，逐步实现国家与地方国土资源“一张图”的无缝对接。

3.4在地方层面

各级地方国土资源管理部门应在满足国家土地调查數据库建设和综合监管平台管理要求的前提下，探索更为高效的地籍基础数据管理模式，统筹国家和地方管理要求，充分利用信息化管理手段，提高年度土地变更调查和城镇地籍调查数据更新汇总的工作效率，实现各层面地籍基础数据的科学和精细化管理。

各地方应主动将各自“一张图”系统管理与国家土地调查成果管理相衔接，并充分利用“一张图”系统中的用地管理信息数据，变年底变更为日常变更，提高年度土地变更调查工作效率。同时，利用年度土地变更调查成果全面校核“一张图”系统底图，排查权属、地类管理漏洞，实现对全域地籍基础数据的定期检查，从而有针对性地对系统进行完善。

此外，为进一步促进土地调查成果应用，降低调查成果滞后带来的影响，可以根据年度土地调查开展进度先期利用预变更数据、“一上”成果、“二上”成果展开应用，待下一轮成果直至最终成果形成后再逐步修正，降低年度调查成果滞后带来的不利影响。

参考文献：

1.高延利.地籍调查.中国农业出版社.2008

2.林增杰 严星 谭峻.地籍管理.中国人民大学出版社.2001

3.国土资源部政策法规司.常用国土资源法规手册.地质出版社.2015

作者简介：

高振宇，硕士，高级工程师，主要从事土地调查、遥感监测相关工作。