深圳市土地整备问题分析

欧国良+张宇

摘要：土地整备是土地资源二次开发的重要手段和方法，深圳市土地整备有其历史和现实意义。首先对深圳市土地利用现状、面临的形势进行了阐述，然后对深圳市近几年土地整备情况进行了概括总结，最后对深圳市目前土地整备存在的问题进行了分析。

关键词：土地整备，深圳，土地利用

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）02-0032-40 收稿日期：2017-01-16

土地整备作为深圳土地资源紧约束下发展的创新工具，与城市更新并列为城市土地二次开发的“两驾马车”。“十三五”期间，深圳将迎来新一轮的转型发展机遇期，同时也是土地资源拓展受限情况下推进改革发展的关键阶段。如何以土地为抓手，通过灵活运用现有土地政策实现土地资源的充分利用、土地资产最大化、土地资本的快速高效流转等目标，是土地制度改革必须关注的问题。土地整备在深圳新一轮城市发展建设过程中，源于其政府主导的优势，在促进产业转型升级、保障公共基础设施及重大项目建设方面无疑将发挥供给侧改革作用。尽管土地整备定位为政府主导下的二次开发工具，实施面更广，包括了房屋征收、土地收回、填海（填江）、土地收购等多种方式，但放眼全市范围，实践操作中仍以房屋征收为主，土地整备中的其他方式要么受实施条件限制无法推广、要么推进难度较大，原权益人不愿配合。由此导致的客观结果是，以土地整备的名义实施征地拆迁，本质上与过去未开展土地整备并无实质性改变。这显然与深圳土地整备的历史和现实定位是错位的。

1 深圳市土地利用的现状和面临的形势

1.1 深圳市土地利用形勢严峻，空间拓展压力大

30年前，深圳以土地市场化改革为突破口，以土地资源为载体，搭建了市场经济发展的平台；以土地资本为依托，解决了城市建设的资金缺口，率先在全国实现了土地资源与资本的统一，创造了中国乃至世界城市发展和建设史的典范。30年后，同样因为土地问题，深圳面临传统发展模式下城市经济发展和空间拓展的瓶颈。一方面，深圳新增可利用土地潜力十分有限，城市面貌的改善和提升、产业结构优化升级、基础设施建设及重大项目落地等问题很难像过去那样通过新增建设用地予以解决。根据国务院批准的新一轮土地利用规划大纲，深圳2020年建设用地控制规模为976平方公里，而早在2008年现状建设用地已达到917.69平方公里，2009-2020年新增建设用地规模为58.31平方公里，年均不足5平方公里。另一方面，全市约有400平方公里的城中村用地，景观面貌差，基础设施缺乏，用地权属混乱，功能不清，呈零散无序的点状分布状态，并表现为产业发展均质化、空间布局蔓延化，土地集约利用程度较低，与其区位土地实际价值相差甚远，客观上造成土地资产的沉淀和浪费，是存量用地挖潜的重点。原特区外的广大地区，甚至可概括为“三多一少”，即现状建设用地多、历史遗留违法建筑多、低效率利用土地多、新增建设用地少。以宝安为例，据统计，宝安建成区面积接近226平方公里，占辖区总面积的58%，高于全市47%的比例，其中原村股份公司未征未转地建成区面积约158.49平方公里，占全区已建成面积的78%。按照常规理解，深圳市47%的建成区面积已经接近国际城市规划的天花板，而宝安更高，基本上没有空间外拓的可能。就现状进一步调查，以违法建筑为例，根据深圳市违法建筑普查申报数据，宝安违法建筑约13.6万栋、建筑面积约1.9亿平方米，占全市比例分别为35.8%、47.5%，存量土地开发利用难度可想而知。

1.2 深圳新一轮经济发展亟需土地作为强力支撑

“十三五”期间，将继续深化改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，率先在重要领域和关键环节改革取得决定性成果。深化土地管理制度改革是其中重要环节。在城市发展建设方面，将进一步推动区域协调发展，统筹开发陆海空和地下“四维空间”，以更大力度推进土地整备和城市更新，拓展城市发展空间，释放更多土地资源。

目前，深圳正大力推进产业转型升级，逐步淘汰低产能、高消耗产业，扶持和发展生物、科技、文化等优势产业，但经过30余年的蔓延式发展，深圳可资利用的土地资源十分有限，低端发展已无空间，推动经济发展方式转变和产业结构调整迫在眉睫。为此，深圳正在大力推进招商引资、引智，通过拓展产业发展空间，优化产业发展平台，强化公共基础设施建设等途径扶持产业转型，提升民生福祉。但土地是发展的载体，无土地，难转型，不转型，无发展，无论是经济转型还是社会转型，必须首先解决发展空间受限问题。充分挖掘土地潜力，进一步拓展土地利用空间，对优化产业结构和城市空间布局、完善基础设施建设、保障重大项目落地、提升城区形象具有重要意义。

1.3 土地整备是深圳经济社会发展增速的基础

通过对比表1中的深圳各区经济发展现状可以看出，各区发展存在严重的不均衡问题。以宝安区为例，尽管宝安辖区面积在各区中是最大的，但经济总量、地均GDP和地均税收在各区排名中并不靠前，地均GDP和地均税收甚至低于龙岗和龙华两区，土地利用集约水平总体偏低。实际调研的情况也表明，除了随处可见的违法私房外，大量老旧工业区的容积率普遍低于1，且布局较为混乱、粗放无序。但由于城市更新以市场主导为主，企业短期盈利性是城市更新快速推动的直接动力，大多数城市更新项目主要以商品房开发建设为主，规模较小，分布零散，对重大产业、基础设施、高新技术、市政交通、生态保育等事关区域长远发展的用地缺乏积极性，这就需要政府引导下以土地整备的形式强力推进。可以说，实施土地整备是土地资源紧约束条件下拓展城市发展空间的一项牵动全局、事关长远的战略性工作，将为新一轮发展提供空间保障。

2 深圳市近几年土地整备实施总体情况

2.1 土地整备超额完成年度计划任务

2011-2015年，深圳共整备完成121.46平方公里用地，各年计划及完成情况详见表2和图1。

数据显示，2011-2015年每年的土地整备完成量都超过了计划量，2011年土地整备的计划与完成量甚至超过了2012、2013年的总和，主要因为2011年土地整备工作任务刚启动，存在大量待整备的土地，主要以历史遗留问题用地处理为主，工作难度相对较小，所需资金量也相对较小，因而整备入库规模较大。

2.2 土地整备入库可建设用地逐步减少

土地整备是通过对现有土地资源的整合和挖潜满足城市发展的用地需求，使规划和土地管理有效地服务于深圳市国际化现代化城市建设，实现土地整备与产业结构转型、公共基础设施建设及民生、环保工程等重大项目落地充分结合，互为促进。2011-2013年度土地整备计划有针对难度系数小的未建设用地整备，也有部分是拆迁量较大和问题复杂地块的整备，但各区在保障入库指标的前提下，都在尽量选择拆迁量较小、问题较为简单的地块。因此，造成2011-2013年度入库土地中生态用地占比较大，可建设用地比例少。根据表3可知，2011-2013年土地整备用地生态用地占比34.9%，在建设用地中，绿地和其他用地合计占比24.1%，真正用于交通和市政设施、产业发展、招拍挂的用地占比不足50%，土地整备质量有待提高。

2.3 土地整备的资金需求量逐渐增加

据统计，2011-2013年土地整备合计共使用资金383.28亿元，主要来源于市土地投融资平台，通过该平台累计拨付资金322.99亿元，另外60.29亿元为还本付息资金。资金使用情况详见表5和图2。目前，深圳土地整备资金问题主要包括国土基金及政府统筹资金和土地融资。抵押融资地块从市土地储备库中选择，根据融资需求，分批分期推出。而根据国家政策要求，土地融资借款期限最长不能超过2年，所以一定比例的资金必须通过政府自筹。从表5可见，2011-2015年，完成单位土地整备面积所需的资金逐年剧增，加上土地整备难度越来越大，所需资金也可能出现井喷，政府財政压力剧增。从长远趋势看，单纯通过政府融资满足不同方式推进的土地整备并实现不同整备目标的做法将可能给政府带来较大的资金、实施等压力。

随着土地整备由实施之初的“凑指标”到目前的“整干货”，土地整备作为房屋征收、土地收回、填海（填江）等多种方式的集成，有必要进一步结合整备方式和整备目标进行细分，对于可通过市场方式融资或推进的土地整备，可探索多元化的土地整备推进路径，以此解决土地整备资金及实施效率问题。

2.4 土地整备工作的推进难度逐年增大

2011、2012年度土地整备工作任务以征转地历史遗留问题用地处理为主，工作难度相对较小，所需资金量也相对较小，因而整备入库规模较大。从2013年开始，由于各种原因，土地整备工作的难度将越来越大，大部分土地整备项目将面临大量本地居民私建住宅和厂房的拆迁处理问题。在补偿标准、实施效率等方面受到市场主导的城市更新的强力冲击，出现大多数房屋所有者和利益主体补偿谈判时倾向于选择补偿标准更高的城市更新。土地整备所需资金也可能出现井喷，土地整备进入了“啃骨头”的攻坚阶段。

3 深圳市目前土地整备存在的问题

深圳自实施土地整备工作以来，所整备用地以产业用地和公共配套、交通及市政设施用地为主，有效保障了一批重大产业项目、市政及公共服务设施项目落实，推进了生态环境修复与保护，解决了一批土地历史遗留问题，对转变经济发展方式、引导重点地区建设起到了重要作用。但总体来看，土地整备项目涉及历史遗留用地处理等方面，尽管整备规模较为可观，但实施质量和效果却低于预期，尤其是实施土地整备的前两年，主要以已征转未入库用地的清理入库为主，年初下达的整备计划与年底实际入库项目普遍存在偏差，对推动产业发展、基础设施建设等用地需求的作用未充分发挥，实践中还存在一些问题。

3.1 深圳市土地整备整体局面相对被动

2011年出台《关于推进土地整备工作的若干意见》（深府〔2011〕102号）以后，深圳开始在全市各区全面实施土地整备，试图由政府主导解决城市发展空间拓展乏力的问题。但一个不可否认的事实是，土地整备源于征地拆迁，又高于征地拆迁，客观上除了满足原通过征地拆迁解决的市政及公共基础设施建设、重大项目建设外，还被赋予解决原特区内统征和原特区外城市化转地的遗留问题，换句话说，就是通过土地整备逐步将原城市化转地过程中未实质性转变土地所有权的土地完成所有权转移，从而实现城市发展空间的有效拓展。在深府〔2011〕102号的指导下，各区结合实践探索，在区及以下层面形成各具特色的操作流程和实施模式，甚至在补偿标准方面也存在差异，如在《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定（试行）》（深府〔2015〕81号）出台前，宝安区一直按照深府〔2004〕102号的补偿标准核算未征未转地的补偿额度，但由于耕地、园地补偿标准只有24000元/亩，远低于周边城市，且不符合深圳实际，实施效果较差，部分项目不得不以个案方式处理，如在轨道11号线松岗车辆段拆迁时，通过市政府会议纪要的方式给予被征收人10%的返还地。而龙岗区则考虑到深府〔2004〕102号文补偿标准难以操作的实际，通过区政府会议纪要方式在深府〔2004〕102号文基础上上浮50%进行补偿。各区做法不一的情况，不仅不利于政策的稳定，也在一定程度上降低政府公信力和威信，更反映了土地整备配套政策的不足与滞后。部分在补偿标准及留用地等方面要求较高的集体或个人可能获得更多的好处，客观上导致老实人吃亏的问题。由于缺乏有效的强制力保障，政府对此往往无能为力。

3.2 补偿标准偏低，补偿方式单一，补偿体系亟待完善

作为城市二次开发创新工具，土地整备具有实施目标多元、范围宽泛、方式多样、规模不同等特点。尽管市层面已建立了基本的制度框架，但其工作内容繁杂、链条长，相应的补偿体系并不健全。一方面，与城市更新相比，两者实施程序、补偿标准、运作方式等差异较大。以补偿标准为例，城市更新主要基于市场主体与原土地权益人的谈判，标准较高，方式多样。政府除规定申报门槛、合法用地比例及公共设施用地贡献率、补偿原则等基本要求外，对具体补偿行为并不作规定。实际补偿工作中，违法建筑等比例补偿普遍存在。相比之下，土地整备在补偿标准及补偿类型上刚性、偏低。另一方面，与周边城市相比。目前原特区外各区土地整备主要以征转地历史遗留问题处理、房屋征收为主，基本延续征转地处理模式，补偿方式单一，远低于周边城市。市政府于2015年出台了《征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）》（深府〔2015〕81号），将用于建设用地的征地补偿标准提高至按片区工业基准地价的50%核算，尽管补偿标准与深府〔2004〕102号文比有很大提高，但仍低于部分周边城市。此外，近年来，深圳市房价上涨幅度较大，尤其是宝安、龙华等片区，房价涨幅一度引领全市，而房屋征收补偿标准刚性延续，偏于保守，导致征收补偿工作难度不断加大。在街道及社区层面，部分群众对土地整备缺乏全面认识，对土地整备的收益预期较低，对征地拆迁存在潜意识抗拒。

按照当初的制度设计预期，深圳土地整备以政府主导为主，与以市场主导的城市更新共同构成城市土地二次开发的核心模式，并相互补充。但实际情况是城市更新推进效率和实际效果均好于土地整备，这与土地整备补偿标准低、方式单一、操作程序复杂等不无关系，既给政府带来较大的财政压力，也难以提高土地整备的实施效率。土地整备实施方案的编制正好反映了该问题。方案编制涉及违法建筑处理、补偿原则及标准、返还地比例、规划调整等问题，这些问题涉及多个政府部门，协调难度较大，且土地整备实施部门在与被整备地块权益人讨价还价过程中，也面临高昂的交易成本。因此，土地整备项目资金中一般安排相当于包干价20%的资金额度作为实施土地整备的不可预见费，如表5所示。

3.3 土地整备实施程序复杂，运作周期较长

土地整备实施的基本流程为：前期谈判、摸底调查→纳入土地整备计划→编制实施方案→方案审批→资金审批→具体实施（拆迁、填海造地、收回土地使用权等）→移交验收→入库储备→土地出让。土地整备流程过程过长，委托代理成本偏高，且并未真正实现外部成本内部化，从横向看，土地整备主管部门与发改、财政、金融等部门在项目立项、资金使用等环节仍耗费较大交易成本；从纵向看，土地整备涉及市—区—街道等实施层级，不同层级实施权限、利益诉求均有差异，且越往基层，权限设置越小，但利益诉求越明显和具体。具体到土地整备中的房屋征收，根据《深圳市房屋征收实施办法》（深府248号令）有关规定，一个完整的房屋征收程序从列入年度房屋征收计划到签订补偿协议有19个环节，如果补偿协议签订后无法实施，还要做出补偿决定，甚至申请法院强制执行，实施周期漫长。在248号文规定的房屋征收环节中，部分环节有严格的时间限制，如房屋征收补偿方案征求意见不少于30日等。即使是一般的土地整备实施方案，也要经历街道前期摸底—评估和测绘招标—编制方案—征求意见—区土地整备中心審核—区政府审核—市土地整备局审定等过程，其中，如涉及标的额较大的评估和测绘公开招标，一般需要3个月左右，如土地整备方案中涉及留用地，还应编制留用地规划方案，确定留用地选址，所耗时间难以确定。

对于一个重大建设项目而言，征地拆迁只是其中一个环节。部分建设项目特别是省、市重大项目在开展规划选址、方案设计等前期工作时，未充分考虑征地拆迁的工作量及难度，造成后期协商补偿工作量大、用地范围反复调整、征地拆迁难度大等情况。另外，部分项目未能合理安排工程立项、设计、征地拆迁及建设时段，预留的征地拆迁时间较短，按照法定程序很难按时完成任务。如，北车基地土地整备（一期）项目，需征收房屋161栋，总建筑面积24.61万平方米，直到2016年初，市规土委明确土地整备资金由市规土委核拨后，才具备全面开展土地整备工作的条件，但深圳市要求2015年6月30日前完成全部房屋拆迁工作，移交施工场地，征收工作完成时限明显不合理。由此导致实践中存在边拆迁边建设的不合理现象。

3.4 土地整备政策体系不完善，缺乏统一的操作依据

土地整备与城市更新被定位为城市二次开发的“两驾马车”，是互补、错位发展的两种二次开发手段。但从目前情况来看，城市更新在法律定位、政策体系等方面明显较土地整备更为完善，目前已形成了涵盖法规、政策、技术、操作等层次清晰的体系框架，且制度指向性比较明显，制度设计与城市更新的发展定位、实施方式紧密衔接，政策之间具有较强的契合力和衔接性，且动态性较强，能够在实践中不断完善。相比之下，土地整备在内涵外延上要大于城市更新，土地整备包括了房屋征收、土地收购及收回、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）等方式，每种方式都有独立的操作流程及体系。以房屋征收而言，国家层面有《国有土地上房屋征收与补偿条例》，深圳市地方层面有《深圳市房屋征收与补偿办法》，而在此之前，广东省及深圳市均有类似操作性文件，时间跨度较大，且从上述办法的法律效力优先级上看，均高于深府〔2011〕102号文。由此导致的结果是，如果纯粹从法律上操作，房屋征收具有一定的实施强制性，而房屋征收以外的其他土地整备方式则不具备这个条件。简而言之，土地整备既缺乏城市更新的市场灵活性，又缺乏法律强制力做保障，导致土地整备在实践过程中推动难度较大，如表6所示。

3.5 现行土地整备收益分配政策缺乏统一性和连贯性

原农村集体范围的土地处置问题是深圳二次开发的重点所在，这一方面是因为上述区域是目前紧约束下挖潜的必有之选，同时，这是消除违法建筑、改善城市面貌的中心所在。因此，现行深圳二次开发系列制度设计无一避免的要首先解决原农村区域的土地处置问题，且其关键问题是妥善处置土地增值收益分配问题。但研究发现，如果将土地整备置于包括城市更新、农地入市在内的二次开发体系整体研究，可以看出，深圳现行土地收益分配制度具有一定的不连贯性，这在针对原农村集体土地的处置上较为明显。如仅土地整备中涉及未征未转地处置及补偿的文件就有深府〔2004〕102号文、深府〔2015〕81号文、利益统筹试点办法等，利益统筹试点办法中又包括片区统筹和整村统筹等不同做法，每种做法的让利程度、处置差异、适用范围有所不同，但也存在交叉，导致在实际操作中难以适从。再如土地整备与城市更新对违法建筑的处置问题，土地整备尤其是房屋征收过程中涉及违法建筑的认定、补偿严格按248号令等文件处理，基本无操作空间，补偿标准较低，但城市更新在满足门槛要求后，违法建筑的处置交给市场，企业出于快速推进项目的需要，往往对违法建筑给予与商品房等价值的置换或补偿，实际上间接实现了违法建筑的“漂白”。究其原因，除了城市更新、土地整备、农地入市在目标导向及驱动力上存在差异外，还与三者分属不同部门管理有一定关系。

参考文献：

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作者简介：

欧国良，华中科技大学博士研究生，深圳职业技术学院副教授，主要研究方向房地产管理与土地利用。

张宇，博士，深圳市宝安区土地整备中心高级工程师，主要研究方向土地规划利用。