税收效率原则下煤层气税收制度的优化

摘 要 煤层气的开发利用一举多得，但是企业开采成本巨大，经济效益不高，严重困扰我国煤层气产业的发展。本文将以税收效率原则为分析基础，对我国现行针对煤层气产业发展的税收政策及现实问题进行具体分析，旨在促进煤层气产业的发展壮大。

关键词 煤层气 税收 规模效率 行政效率 经济效率

作者简介：王渊喆，山西财经大学法学院2014级经济法研究生，研究方向：经济法、金融法。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.155

煤层气，俗称煤矿瓦斯，是煤的伴生矿产资源，属非常规天然气。煤层气中甲烷含量大于90%，發热量大于8000千卡/立方米，热值是通用煤的2-5倍，几乎不产生任何废气，所以煤层气也是一种优质、高效、洁净的气体能源，是近一二十年在国际上崛起的洁净、优质能源和化工原料。煤层气用途广泛，是工业燃料、也是化工原料和居民生活燃料，同时可以发电。但是，煤层气是一种温室气体，将煤层气直接排放到大气中，对臭氧破坏严重。煤层气的开发利用具有一举多得的功效：洁净能源，商业化能产生巨大的经济效益。因此，国家出台了大量财税政策鼓励煤层气产业发展。本文将以税收效率原则为分析基础，对我国现行针对煤层气产业发展的税收政策及现实问题进行具体分析，旨在促进煤层气产业的发展壮大。

一、税收政策对煤层气产业的意义

我国具有丰富的煤层气资源，储量位于世界前三。截止2016年，我国每年在煤炭开采排放的煤层气在130亿立方米以上，合理利用量不达30%。开发煤层气综合利用具有很大的经济意义。此外，煤层气主要成分为甲烷，是一种威力极大的温室气体。据政府间气候变化委员会提供的数据，甲烷制造温室效应的能力是二氧化碳的21倍，这还未包括煤层气中含有的其他挥发性化合物对温室效应的影响。从2006年起我国政府开始重视此问题，推出一系列的产业法规政策，推动煤层气产业的发展。

尽管煤层气作为一种新型能源，有广阔的发展前景，但是由于开发技术的不成熟、政府的优惠，政策不完善以及资金投入周期长，严重制约了煤层气资源的开发。煤层气开发存在前期高投入、高风险、高技术的“三高”特点，严重制约着煤层气的顺利开发。由于煤层气本身性质特殊，开采困难，技术条件复杂，地质要求高等特点，所以技术瓶颈直接影响了煤层气产业的生产规模。此外，我国煤层气开发利用的经济效益偏低，国家补贴政策落实也降低了企业开发煤层气资源的积极主动性。现阶段，我国煤层气产业总体上处于起步阶段，规模小、利用率低，部分关键技术尚未取得突破。与国外相比，除技术原因外，笔者以为这与我国现行的税收制度和政策不无关系，所以，完善税收制度并且制定行之有效的财政税收政策对现阶段煤层气产业具有重要的支持和推动作用。

二、税收效率原则与我国煤层气税收制度存在的主要问题

我国就煤层气产业发展出台了很多扶持政策，其中包括由国务院发布的《国务院办公厅关于加快煤层气煤矿瓦斯抽采利用的若干意见》、《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》，国家能源局发布的《煤层气产业政策》等，此类文件对煤层气税收制度做出宏观指导性规定。另外，国家税务总局、财政部、海关总署也公布相关文件通知，这些文件从技术层面对煤层气税收制度进行具体规定。各地方政府也出台有关配套政策，如山西省政府、河北省政府、江西省政府、陕西省政府、云南省政府等均对当地煤层气开发税收制度作出了规定，个别资源丰富的地市政府也出台相应政策支持煤层气产业发展。

即使国家对煤层气产业税收制度进行了超出同类型能源产业的具体细化规定，但是仍然有许多问题制约煤层气产业发展，煤层气勘探艰难，企业前期投入巨大，煤层气采掘成本高，企业利润微薄，地方政府与企业利益分配不合理，“弃煤采气”对资源造成极大浪费，后期恢复生态成本高等诸多问题。笔者将以税收效率原则为基础，对现行煤层气税收法律制度进行分析：

（一）税收规模效率与煤层气税收制度

目前，煤层气行业虽然受到多年扶持，但因其“三高”特点，煤层气行业总体尚仍处于婴儿期。根据拉弗曲线原理，如果在“十三五”期间调整税率，可能造成杀鸡取卵的结果，打击企业的积极性。即使开征资源税，调高企业税率，根据目前的产量，参照天然气或者煤炭的征税办法，也不可能得到可观的税收，反而打击市场积极性，造成企业总投入的减少，采气总量的降低。

综上所述，从税收规模效率角度分析，煤层气税率的降低，税种的减免有利于煤层气产业的发展。据公开资料显示，十二五期间，我国煤层气年产量突破140亿立方。根据中国工程院编制的《我国煤层气开发利用战略研究》显示，到2030年，我国煤层气产量有望达到900亿方。由数据分析可知，五年内不适合增加煤层气的税率税种，应大力鼓励煤层气发展，当基数扩大后，才有利于税收的增加。

（二）税收行政效率与煤层气税收制度

根据《关于“十二五”期间煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的通知》有关规定，煤层气企业在我国境内进行煤层气勘探开发项目，进口国内不能生产或国内产品性能不能满足要求，直接用于勘探开发作业的设备、仪器、零附件、专用工具免征进口关税和进口环节增值税，但是在实际操作中除中联煤层气公司外，其他公司申报手续复杂、免税退税时间长，严重影响正常的生产活动的开展。可以说，这一规定没有公平的惠及所有市场投资者，也在一定层面上对煤层气企业造成了时间上的损失。同时因为报批手续的复杂，也造成了税收征管费用的提高，影响税务部门工作效率。税务工作人员并非煤层气专业技术人员，对于煤层气税务抵扣问题缺乏专业知识，国家税收政策不容易落实，对企业生产难以起到支持作用。

根据以上的分析可以清晰发现，我国煤层气税收法律制度虽然已经超出其他非常规能源的税收制度规定，但是还有细化完善的空间，提高税收行政效率，既可以使国家税收成本降低，也可以降低煤层气从业者的非必要纳税税费用。（到现在为止，读者对煤层气的具体税收比例及与其他行业税收比例的不同尚无概念，所以也无法深入理解进行问题剖析。）

（三）税收经济效率与煤层气税收制度

税收的经济效率，是指政府向企业和个人征税不但是收入分配，也是资源转移，是对市场所决定资源进行重新配置，它既会促进经济效率或者效益提高，也会导致经济效率的损失。我国目前资源配置尚未能达到最优状态，还需要多运用税收杠杆对资源配置进行调节，在税收过程中尽可能避免造成较大的经济效率损失，改善资源配置，提高税收的经济效率，检验税收经济效率的标准，是使税收的额外负担最小化和额外收益最大化。

曾经对煤层气企业企业所得税实行的“两免三减半”的优惠政策，这一政策缺乏长期性或者周期性。放眼国际，印度煤层气开发利用的政策规定，从商业投产之日起，7年内免征所得税；美国在开发煤层气页岩气的初期，政府制定的高额补贴和税收优惠政策。但是我国对于煤层气的税收扶持政策还是很模糊。再如地方政府的强制干预，例如山西省晋城市政府印发了《关于市区煤层气供应问题的协调会议纪要》（晋政〔2011〕26号），不仅要求相关企业向指定用户供气指定数量，还规定了到货价格为1.00元/立方米。单从经济成本收益角度，以及企业发展角度，煤层气产业遇到的问题十分严峻。

从税收经济效率成本来看，现行的煤层气税收制度，并没有充分发挥最大化地扩大新兴煤层气产业的额外收益最大化，反而在有些方面由于税率税种问题，可能给纳税人造成“额外负担”。而且因为落实有困难，可能将目前已经制定的优惠政策难以兑现。目前，我国正处于鼓励发展煤层气产业的时期，因此从经济效率角度应该继续加大煤层气产业的税费优惠力度。运用税收杠杆调节，激活煤层气采掘市场活力，改革能源结构，保持社会稳定，通过市场机制和税收机制双重作用，实现煤层气开发的资源最优配置。

（四）税收社会生态效率与煤层气税收制度

税收的社会生态效率原则就是通过税收政策的制定，影响那些与环境有关的经济行为主体的活动，诱导其产生正外部效应的最大化和负外部效应的最小化。税收应当促进经济的发展，经济发展的最终目的在于提高人民的生活水平。如果单从企业成本收益分析以及供求关系市场均衡角度分析，煤层气开采无疑不具有经济效率，而且在市场经济逐利性的趋势下，目前这个行业应该说没有企业效益可言。但是从煤矿开采角度，先采气后采矿可以避免煤矿瓦斯安全事故，降低煤炭开采成本。此外，将煤层气产业放在能源改革以及预防全球变暖上进行分析，无疑意义重大。从社会生态价值角度分析，就不难发现煤层气的一系列税收优惠政策，虽然横向与天然气，煤炭，石油开采享受的优惠颇多，但是作为温室气体的废气，变废为宝，保護资源环境来看，还是意义深远，值得继续加大财税扶持力度。

三、优化煤层气税收制度的建议

根据以上问题，笔者建议对于优化煤层气税收制度提出以下方案：

第一，保障退税制度落实。煤层气抽采企业增值税继续实行先征后退，加快退税时间，保证企业的资金充足到位。由于煤层气是一个前期投入大的行业，从勘探开始就对资金需求量大，现行退税体制为先征收增值税，一年之后进行退税，严重制约企业资金流，影响扩大再生产。

第二，煤层气抽采企业再次享受所得税“两免三减半”优惠方案。虽然近年来煤层气技术不断成熟、市场强劲需求，煤层气开发已经产业化、专业化，但是，无论横向与国外大型煤层气企业比较还是纵向与天然气、石油等能源行业比较，煤层气还如同一个脆弱的婴儿。发展煤层气产业于国于民都有很大好处，所以政府应该再次对煤层气企业执行所得税“两免三减半”优惠方案。

第三，加大抵扣力度。对独立核算的煤层气抽采企业购进的专用设备，可以采用双倍余额递减法或加速折旧，从原来的二倍折旧可以再加大力度，并且细化折旧表，对高科技，对产业升级有帮助的设备与一般设备区分开，执行更高倍数的折旧，鼓励企业创新，产业技术升级。为提高产业效率，加快气化工作，出于对环境的保护，可以规定高于其项目所需国产设备投资的 40%的比例的费用从前一年新增的企业所得税中抵免，以鼓励企业技术升级。

第四，应当开征资源税，以示公平。但是资源税可以减免，也可以与“煤气一体，先采气，后采煤”政策配套使用，综合减免煤炭及煤层气的总体资源税，以防“弃煤采气”。在采气过程中破坏了煤层和顶板等采煤条件，违背了“先气后煤”资源开采顺序，不利于资源一体开发、综合高效利用。

第五，临时征地的土地使用税减免问题。现行政策允许石油天然气临时征地减免土地使用税政策却不适用于煤层气。从煤层气的性质以及能源改革角度，煤层气临时征地也应减免土地使用税。

此外，煤层气政策还要加大财政补贴力度，完善市场定价模式，按照有关碳排放标准对煤层气抽采予以市场性补贴，以多层次、多角度的财政税收政策鼓励煤层气产业的健康快速发展。

参考文献：

[1]徐孟洲、徐阳光.税法（第四版）.北京：中国人民大学出版社.2012.

[2]国务院办公厅：关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见（国办发〔2013〕93号）.

[3]财政部：国家税务总局关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知（财税[2007]16号）.

[4]丁浩、代汝峰.非常规范油气资源产业财税政策的影响机理.财会月刊.2013（18）.

[5]李良.煤层气新政隐忧.能源.2013（11）.