大连市社区民族工作的特色、问题及对策

朱 军(大连民族大学 东北少数民族研究院,辽宁 大连 116605)

大连市社区民族工作的特色、问题及对策

朱 军
(大连民族大学 东北少数民族研究院,辽宁 大连 116605)

中国的经济社会转型带来城市民族事务的增多与城市民族工作重心的下移，社区日益成为城市民族事务治理的基本单元。大连市作为少数民族散居的地区，社区民族工作在城市民族工作中的比重也在增大。根据2014年中央民族工作会议和2016年全国城市民族工作会议的最新要求，通过实地调查大连市九个社区民族工作开展的情况，分析了大连市社区民族工作机制建设的特色、存在的问题，并提出了进一步完善的对策。

大连市；城市社区；民族工作；社会治理

一、理论背景与调研缘起

中国的经济社会转型推动城市社会“单位制” 的解体，促使政府把社区建设推到基层组织体制建设的前台，社区作为新的城市治理单元被赋予了重构基层社会秩序、下沉治理资源与承担社会事务的诸多功能[1]。大量的少数民族流动人口进入城市，“来无影、去无踪”的流动方式，既增加了政府社会管理与维持秩序的难度，也增加了城市民族事务的内容与形式。

2011 年国家民委、民政部发布《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，城市民族事务开始纳入到社区工作[2]。2014年召开的中央民族工作会议把城市民族工作作为单独的治理事项加以论述，使其在民族事务治理体系中的地位日益凸显[3]。2016年初召开的全国城市民族工作会议，全面阐述了社区民族工作的主要内容，涉及到少数民族合法权益保障、少数民族流动人口服务与管理、相互嵌入式的社会结构与社区环境、民族工作的体制机制与工作格局等方面，是社区民族工作开展的行动指南与政策依据[4]。

大连市属于少数民族散居地区。根据最新统计，大连市常住人口有694万，常住少数民族人口43.9万，占总人口的6.5%，因此，社区民族工作在城市工作中占有较大的比重。2016年10～11月，大连民族大学城市民族工作理论与实践创新基地受大连市民委的委托，开展街道、社区城市民族工作体制机制工作的调研。课题组开展了为期一个月的实地调研，综合运用问卷、访谈、座谈等方法，实地走访了基层九个社区，调研的地点包括中山区三个社区(青泥洼桥街道双合社区、海军广场街道春和社区和港湾社区)，西岗区两个社区(站北街道建设社区、人民广场街道胜利社区、)沙河口区三个社区(星海湾街道新希望社区、兴工街道长江社区、永联社区)、金普新区一个社区(开发区马桥子街道红梅社区)。调研内容包括城市民族工作的体制机制、少数民族服务与管理体系、民族团结宣传与民族团结进步创建活动等。

二、大连市城市社区民族工作的基本情况

1.高度重视城市社区民族工作，把民族工作融入日常性的社区工作

大连市委、市政府一贯重视城市民族工作，积极推动民族工作进社区。相继出台的《大连市民族团结进步创建活动实施方案》《关于加强新形势下全市社区民族工作的实施意见》(2012年)、《中共大连市委、大连市人民政府关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》(2015年)等文件，构成了城市民族工作的顶层设计，为社区民族工作的开展提供了方针、指南。

按照上述文件的要求，调研社区高度重视社区民族工作，普遍建立了有效的组织与领导体制机制，把社区民族工作纳入到社区工作的总体格局中，具体的做法有：

(1)建立民族团结进步工作的领导小组，由党支部书记任领导小组组长，实现社区民族工作的高层推动与负责机制。

(2)把社区民族工作纳入社区建设与工作的总体布局。有的社区将民族工作纳入创建示范性文明社区各个环节，有的街道将民族工作列入年度民生重点项目，有的区把民族团结进步创建活动纳入到全区中心工作。

(3)形成了规范化的制度体系。制定了民族团结进步工作制度、议事会制度、少数民族信访工作制度、少数民族信息交流制度、少数民族政策学习制度、民族团结进步工作联席会制度、影响民族团结不稳定因素排查制度、因民族因素引发的突发事件应急预案、信息上报制度等。

(4)积极搭建民族工作的实体化平台，建设少数民族服务中心或者民族之家。例如在建设社区，在区民宗局和街道共同支持下，建立了专业化的少数民族服务机构——365民族家园。

2.争创民族团结进步模范社区，推动社区民族工作的制度化与规范化

通过省级、市级民族团结进步模范社区的评比与创建工作，形成标准与规范，有效推动了社区民族工作的科学化、规范化、制度化。民族团结模范社区自身也发挥示范、辐射作用，以点带面，实现了社区管理与服务先进经验的传播，推动城市民族工作的全面开展。

市内三区的调研社区都能结合本地区实际，制定规范化、例行化的管理制度。例如建设社区在实践中探索制定了6项工作制度(定期研究少数民族工作制度、随时受理少数民族居民的求助和诉求制度、政策理论学习宣传教育制度、定期联系帮扶制度、民族文化交流制度、法制教育和维护少数民族居民合法权益制度)。永联社区建立健全了社区民族纠纷协调处理机制，补充完善了社区民族工作制度(工作会议制度、联谊走访制度、信访接待制度、台账资料制度)。新希望社区建立工作例会制度，完善了走访慰问制度、宣传教育制度、处理突发事件制度、双向服务制度。

同时，一些社区还善于总结社区民族工作的经验，形成了关心群众民生、切实保障少数民族合法权益的社区工作行动指南。比如，永联社区少数民族工作的“四必访”制度，即：有病必访、有困难必访、家庭发生纠纷必访、有特殊情况必访。这对其他的社区起到了示范作用，“四必访”已经成为了很多社区效仿的做法。长江社区的“走听聊管三个五必法”(信息收集“五必报”、信息分析“五必议”、信息处理“五必做”)。

3.积极建设少数民族之家，实现少数民族服务与管理的平台化运作

社区民族工作走向专业化、精细化运作的重要体现之一，就是围绕少数民族服务与管理工作成立少数民族之家。通过平台化运作，集中资源与力量，完善服务与管理的软件与硬件条件，为少数民族群众提供专业化、打包式的服务。

从调研社区来看，绝大多数社区都成立了少数民族之家或者少数民族服务站，开展了有针对性与特色的活动。由于活动场地、活动经费、辖区少数民族体量的限制，少数民族之家建设的情况分为如下几种情况：(1)建立独立的实体化民族之家，比如西岗区的建设社区。这类社区的民族之家，有特定的活动场所、活动规范与活动内容，与365外来服务人员综合服务中心对接，能够为少数民族提供专业化的服务。(2)建立少数民族之家工作室，比如新希望社区。这类少数民族之家依托于社区管理整体运作，开辟一个工作室负责少数民族的服务与管理。(3)与社区管理与服务其他工作并行办公。在一些活动场所较为紧张、少数民族体量较小的社区，没有专门的少数民族之家设置，但是在社区整体工作中强化社区民族工作的内容。

通过民族之家或少数民族服务站的平台，社区能够更加专业地开展各项特色性活动。例如建设社区依托民族之家，开展五项特色活动，具体包括：(1)开展困难帮扶和友情互助活动；(2)少数民族传统文化展示交流活动；(3)开展党的民族政策和国家法律法规宣传教育活动；(4)开展社区民族大家庭共驻共建活动；(5)开展少数民族重大节日庆典和重大礼仪协办参与活动。

4.例行性创建活动与社区党建相结合，不断推动民族团结教育活动的深化

民族团结创建与民族团结宣传教育工作是社区民族工作的重要内容，也是实现“五个认同”“三个离不开”民族团结目标的重要抓手。

调研社区积极把“民族团结宣传月”作为宣传党的民族理论与政策、法律法规，促进各民族团结的重要载体。围绕社区的特色活动，把民族团结宣传与创建融入其中。比如红梅社区的品牌活动“红梅情·邻居节”，胜利社区的星期六志愿服务大集、李晶好人驿站、张贞慧志愿服务站等等。

民族团结创建融入社区党建，发挥社区党建在宣传教育中的堡垒作用。双合社区通过在“两新”组织中建立独立党支部或者联合党支部，发挥基层党组织在社区党建中的优势。很多社区也在社区党建活动中，加入了民族团结主题会、民族理论与政策学习等内容。

三、大连市城市社区民族工作的特色

1.网格化管理构建城市民族工作的网络体系

在城市社区民族工作网络建设中，调研社区基本上都依托网格化管理模式，构建全方位的社区民族工作网络体系。西岗区依托“365工作体系”的服务平台，构建了信息化、电子化的网格化管理体系。在中山区、沙河口区、金普新区，推行的是片区包干网格化管理模式，即把管理辖区划分为若干的片区或者网格，由明确的责任人负责相关人、事、地、物的巡查、走访与事件反馈。例如，中山区青泥洼桥双合社区把辖区划分为若干的片区，建立了社区、片区、楼区的三级层次，金普新区红梅社区建立了三级网格。

构建网格化管理模式，关键在于明确与协调社区治理的主体，从而更好地下沉党政资源，整合社区各种社会力量。调研社区纷纷成立了以社区党委书记、副书记为主要负责人的社区民族工作领导小组，由社区第一负责人主抓、推动民族工作的开展，为社区民族工作提供了有力的组织保障。同时，通过网格整合各种社会力量与治理资源。例如，胜利社区构建了网格“十个有”机制，即：有党组织、有居民议事会、有警务员和网格专管员、有管理服务终端、有加盟企业服务队伍、有应急便民服务队伍、有志愿者服务队伍、有群防群治和矛盾调解队伍、有法官律师服务队伍、有群防群治和矛盾调解员队伍、有党代表人大政协委员队伍。

2.社区与居民双向服务，实现社区民族工作的共建、共享、共赢

大连市在2012年《关于加强新形势下全市社区民族工作的实施意见》文件中提出，坚持双向服务，实现优势互补的社区民族工作建设原则。2014年的中央民族工作会议也提出，“着力推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”。社区与社区居民的双向服务，是构建嵌入式社会结构和社区环境的重要内容，也是民族团结互信、民族事务服务体系建设的重要一环。

总体上来看，大连市城市化水平高，社区发育与自治水平高，社区居民的素质也较高。从这种优势出发，根据本社区情况，调研社区采取形式多样的共建活动，实现社区民族工作的互动开展，实现了“社区为我，我为社区”的民族工作互动模式。主要的形式有：(1)组建社区志愿者队伍，开展各种形式的社会文化活动，充分调动社会组织的力量；(2)充分利用社区内的社会、企业资源，开展为居民义务服务的活动；(3)利用高素质人才的特殊优势，开展法律、文化、教育等方面的讲座、培训、宣传、咨询等活动。

3.在社区治理整体格局中，为少数民族提供“靶向服务”

社区民族工作涉及到社区内的全体居民、少数民族户籍居民，少数民族流动人口，根据社区内居民的分布情况与少数民族流动人口嵌入类型，街道、社区有针对性开展“靶向性”服务。

对于社区内全体居民，调研社区把民族团结进步创建与宣传活动融入到社区活动与工作的总体格局，对全体居民开展民族理论与政策、民族文化、法律法规的宣传教育活动，营造“三个离不开”的社区氛围。通过网格化模式，构建了涵盖少数民族常住居民与流动人口的服务体系。而对于少数民族流动人口，根据嵌入的类型，开展有针对性的服务。对于零星嵌入的情况，社区往往通过入户走访、信息登记、个别联络，有针对性地解决特殊问题。对于集体嵌入的情况，尤其是在少数民族流动人口集中分布的社区，建立了实体化的民族之家、365外来流动人口综合服务中心的形式，开展专业性与打包式的服务。

四、存在的问题和进一步完善的建议

1.通过民族团结进步模范社区创建，以点带面全面推进社区民族工作的开展

被调研社区民族工作普遍做得比较规范，制度化程度较高，这与其中很多是省级、市级民族团结进步模范社区有关，更与区、街道大力推动民族团结进步模范社区创建有直接的关系。早在2011年大连市沙河口区就制定了《民族工作进社区实施方案》，对社区民族工作的对象、任务、工作制度、具体要求做出了详细的规定，为辖区内社区开展民族工作提供了工作指南。下一步，需要总结与归纳主城区开展民族团结进步模范社区创建的经验，在民族工作较为薄弱的其他区县，进一步开展民族团结进步模范社区的评建工作，以点带面，全面推动城市社区民族工作的规范化与制度化。同时，加强民族团结进步模范社区的示范作用，通过交流学习、经验介绍会、参观考察等活动，进一步推广社区民族工作的先进经验与工作标准。

2.加强新形势下民族工作精神的学习，增强城市社区民族工作的持续性与时效性

2015年12月大连市专门成立督查组，对贯彻和落实全市民族工作会议及两个文件精神进行了督查。从督查结果来看，区、街道两个层级，会议精神都得到了及时的学习、传达与贯彻。随着中央民族工作会议精神以及2016年全国城市民族工作会议精神学习的逐步推进，相关精神与政策也必将在社区一级得到贯彻与落实。但是从实地调研结果来看，社区对于最新的民族工作精神学习与贯彻，还存在一定程度的滞后，城市民族工作的最新要求、举措也没有及时地转化为社区民族团结宣传教育、社区民族工作制度建设的内容。例如，有的社区制作的民族工作宣传手册、宣传单存在知识滞后、政策跟进性不强的问题，宣传板的民族文化知识存在错误的现象。下一步有必要先对民族团结进步模范社区的主要负责人进行中央民族工作会议精神、全国城市民族工作会议精神、民族文化知识等方面的培训，可以考虑委托高校开办短期培训班，或者邀请民族问题研究方面的专家为社区负责人举办讲座。

3.积极打造“365民族家园”的品牌，推广少数民族服务与管理的平台建设

2015年，西岗区在站北街道建设社区建成了“365民族家园”，成为大连市首个独立实体化运作的少数民族服务与管理平台。该平台一大特色在于，通过信息终端设备与365外来流动人口综合服务中心对接，从而为少数民族流动人口提供专业化的服务。大连市社区“民族之家”或者“少数民族人员服务站”的先期建设，可以安置信息终端设备，实现与365外来流动人口综合服务中心的对接，由专业化的机构转接一部分社区民族工作，使少数民族服务与管理平台朝信息化、专业化方向发展。后期，需要在借鉴城市民族工作“武汉模式” “青岛模式”“广州模式”“上海模式”的基础上，在组织架构、运行模式、服务特色上，进一步打造“365民族家园”品牌，使之成为大连市城市社区民族工作的又一个亮点。

4.继续推进社区民族工作的“三化”改革，为全国城市社区民族工作提供地方实践

全国城市民族工作会议对城市民族工作提出了更高的要求，即要求推进城市民族工作制度化、规范化、精细化。大连市在社区民族工作的制度化、规范化、精细化“三化”改革中作出了有益尝试，为全国城市民族工作提供了地方实践的经验。这些经验包括形成多部门、多元力量共同参与的社区民族工作机制；以西岗区365工作体系为重要载体，开展城市网格化管理；以365外来人员综合服务中心为依托，建设少数民族流动人口服务流动站等等。大连市需要以“三化”作为社区民族工作改革的根本目标，进一步把社区民族工作纳入到全市社会治理总体格局，完善365社会治理工作平台对社区民族工作的覆盖面，从而为少数民族提供更好的管理与服务。

[1] 朱军，孙岿，杨芳芳. 经济社会转型与城市民族事务的社会治理[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版), 2016(6):55-61.

[2] 国家民委，民政部. 关于加强新形势下社区民族工作的意见[EB/OL].[2012-01-17].http://www.seac.gov.cn/art/2012/1/17/art_142_147130.html.

[3] 新华网.中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在京举行[EB/OL].[2014-09-29].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/29/c_1112683008.htm.

[4] 全国城市民族工作会议在京召开[N].人民日报，2016-01-07(1).

(责任编辑 刘敏)

CharacteristicsandProblemsConcerningtheUrbanEthnicWorkinDalian

ZHUJun
(Research Institute of Northeastern Minorities,Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605,China)

The economic and social transformation in China has resulted in the increase of ethnic affairs in urban areas and the change of the main contents of urban ethnic work. Dalian, as a living place for scattered minorities, also has more urban ethnic work in communities. According to the latest requirements of the 2014 Central Ethnic Work Conference and the 2016 National Urban Ethnic Work Conference, research group has carried out a survey of ethnic work in nine communities of Dalian city. Based on the survey, this paper makes an analysis of the characteristics and problems in Dalian’s urban ethnic work and puts forward some strategies.

Dalian city; urban communities; ethnic work; social governance

2017-02-26；

2017-03-23

国家社会科学基金项目(14CZM030)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(20150433)。

朱军(1984-)，男，山东济宁人，讲师，博士，主要从事民族问题与政策研究。

2096-1383(2017)06-0538-05

C95

A