中国共产党党内巡视制度的历史嬗变研究

张 笑 雨

(辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116029)



中国共产党党内巡视制度的历史嬗变研究

张 笑 雨

(辽宁师范大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116029)

党内巡视制度是对中国古代传统政治文化精髓的传承和演绎，是对中国共产党各个历史时期累积巡视工作经验的调整和创新。十八大以来，反腐的力度空前加强。党内巡视制度以其运行的有效性和成果的显著性引发社会民众持续关注。文章精要梳理了古代巡视制度的历史源流和党内巡视制度的历史沿革，对其嬗变过程进行了概括，分析其中的合理成分，在历史的基础上总结巡视制度的时代特色，并进行了现代性比较。

党内巡视;历史嬗变;监督

自中国共产党第十八次全国代表大会召开以来，中国反腐的力度空前加强，党内巡视制度以其运行的有效性、监督的震慑性和成果的显著性逐渐进入大众视野并持续占据中国社会舆论反腐败话题圈的高位。中央也明确指出：“巡视是加强党的建设的重要举措。”*习近平. 习近平关于巡视工作的一组重要论述[J].党的文献,2015(1):3-6.由此可见，巡视工作已经成为中国共产党实现自我净化、自我革新的重要手段，已经成为党要管党、从严治党的重要方式，已经成为执政党惩治和遏制腐败的重要渠道，更是被打造成为化解执政风险、凝聚党心民心、维护执政安全的高悬利剑，并作为一项长期稳定的制度性和战略性部署确定下来。

巡视作为一项行之有效、旨在实现科学执政的监督制度，是对中国古代传统政治文化精髓的传承和演绎，是对中国共产党各个历史时期累积巡视工作经验的调整和创新。

一、党内巡视制度的历史源流

历代封建统治者都对贪腐问题予以极大关注，在众多手段中以巡察最为有效。早在帝尧时期的古国阶段就出现了五岁巡狩的记载，这一规制也成为历代巡视制度的发轫和雏形。完整意义上的巡视制度，大约是在秦代初步建立起来的。汉唐时期，中国登上了世界文明之巅，政治文化也趋于成熟，巡视制度亦不例外。汉代的监察刺史作为中央直属官员进行分区的独立巡视任务，形成了刺史巡视制度。这也是巡视制度主体形式的重要特征。而唐王朝则更是将这一制度丰富完善，设立了专职管理和归口直司的“一台三院”和“十道巡按”的常巡体制，建立了多元化、覆盖广、灵活专业的巡监网络，成为后世效法的模板。元朝面对复杂的民族关系和多发的社会冲突，建立起了旨在整治贪腐、化解矛盾的肃政访廉制度，并注重对巡视机构本身的监察和控制，巡视制度在很大程度上得到规范并走向成熟。明朝重刑诉贪，建立了巡按御史制度，辅以完备的巡视法规，既能保证巡视专权的无障碍实行，也能最大限度地防止巡视人员自身的腐败。这套较为完善的巡视制度和法律体系，因其较高的严密性、中央与地方的制约性等优势在明清两朝前期的吏治清明方面起到了助力作用，永乐、康乾等时代盛世的出现与其有着不可分割的关系。

很明显，中国古代巡视制度经历了由发轫到成熟再到僵化成为强弩之末的嬗变过程。我们今天对其进行考察，要立足于历史宏大叙事的背景和语境中。它之所以能够作为中国古代政治文化表现之一的制度集成涤荡千年、延续至今并成为党内巡视制度的主要渊源，更多的是由于其表现出的对政治稳定的支撑能力和本身顽强的制度适应能力。不可否认，作为帝制王朝中央管控督查地方的主要手段，它的每一次嬗变都能较好地体现时代特征并恰当地嵌入社会环境，改变了民举官纠这样一种被动受制的传统治理方式，强化了对于地方吏治的监管，提升了中央的知情度和集中掌控能力。其整体运作的机制主要体现为以下五个主要特点:首先，巡视官员的权力独立，职能明晰，岗位轮替；其次，巡视官员本身选任条件严苛，用权监督制衡；第三，巡视时间跨度长、覆盖范围广；第四，方法多样，手段灵活，巡察纠错并举，广开言路，惩罚分明；第五，巡视过程有完善的法律和制度规定与保证。

抛开古代巡视制度的社会阶级属性不谈，视之为历史的回望与折射，观察其中的内在规律性，进行现代性延展，可以发现当前党内巡视制度汲取了其中的合理内核。第一，设立专职的中央巡视机构；第二，设计自上而下的监察体制；第三，设置巡视专员选拔的复合型条件；第四，独立并限定巡视组的权力和行为能力。

产生在封建专制框架内、建立在人治基础之上的古代巡视制度设计并不可能规避体制本身的缺陷。尽管古代巡视制度的基本指向是吏治腐败，但历史的结局却是几乎每一例封建王朝的终结都归因于此，其作用时间和效用限度都是短暂的。究其原因，它只是王朝集权的驭下之术，为的是保证政治统治的长久性，寻求的是中央与地方、君主与臣子之间有限、微妙的平衡，将其称为权宜之计亦不为过。加上其中很多的制度性缺陷，巡视过程、结果混乱，在长期的运行过程中巡视蜕化为官员作秀，甚至成了权力斗争和政治角逐的工具，导致其边际效应不增反减，甚至出现效果变异，最终也没有解脱专制皇权因为腐败更迭的历史周期。

所以，我们在批判性地继承和吸收其中合理因素的同时，也应该清楚，巡视制度只是有效遏制腐败的一种技术性手段，需要多种民主监督机制和政治运行机制的有机结合，在法治基础上的民主与集中才是从源头上治理腐败的不二法门，这也是历史留给我们最大的教训和智慧。

二、党内巡视制度的历史沿革

作为对于较为成熟的一种政治制度和文明的继承与发展，1922年中共二大通过的党史上第一部正式党章中便有了“中央特派员”的表述，尽管不是对巡视工作的详细布置，但可以视作是特派巡视这一工作方式的最初规定。时隔85年之后的2007年中共十七大党章提出，党的各级委员会“实行巡视制度”，将这一规制首次且正式地镌刻在党章上。从这两份党章来看，我们可以坚定地说：“巡视是党章赋予的重要职责”*习近平. 习近平关于巡视工作的一组重要论述[J].党的文献,2015(1):3-6.。党内巡视制度的历史分区大致可以划分为新民主主义革命时期、改革开放时期和十八大以来三个阶段。

中国共产党最初是以革命党的身份进行其全部政治活动的。力量的微弱和条件的艰难客观上对党组织建设提出了严格要求，巡视工作就是在这样的历史条件下展开的。面对工作隐蔽性的现实需要和党员队伍的实际情况，建立中央与地方的联络，加强全局指挥和系统协调成为建党初期的重要工作。“特派员”工作方式的建立，在很大程度上满足了这一需要。而大革命失败之后的巡视工作对受到重创的各地党组织重建、恢复和整顿起到了关键作用，这在中共中央的相关文件*最近组织问题的重要任务决议案[M]∥中央档案馆.中共中央文件选集:第3册.北京:中共中央党校出版社,1989:472.*中央通告第十七号——对国民党中央扩大会议的政策[M]∥中央档案馆.中共中央文件选集:第3册.北京:中共中央党校出版社,1989:533.*中央通告第二十号——关于帝国主义对华侵略及党的反帝与争取群众策略[M]∥中央档案馆.中共中央文件选集:第3册.北京:中共中央党校出版社,1989:558.*中央通告第四十七号——关于在白色恐怖下党组织的整顿、发展和秘密工作[M]∥中央档案馆.中共中央文件选集:第3册.北京:中共中央党校出版社,1989:200.中已有表述。这就促使中国共产党进一步从制度层面认真思考建立健全规范化巡视工作的紧迫性和必要性。这既是一种政治制度的设计过程，同时更是一种政治领导的建立过程。1928年10月，中共中央以党内通告的形式明确规定：“巡视制度是保证上级党部正确指导的主要方法。”*中央通告第七号——关于党的组织——创造无产阶级的党和其主要路线[M]∥中央档案馆.中共中央文献选集:第5册.北京：中共中央党校出版社,1990:652.这成为党内巡视制度的开源之笔*中央通告第七号——关于党的组织——创造无产阶级的党和其主要路线[M]∥中央档案馆.中共中央文献选集:第5册.北京：中共中央党校出版社,1990:142.。中国共产党的理论优势在于，善于从实践中发现问题、总结经验并由此获得提升。1931年5月正式通过的《中央巡视条例》就是鲜明的表现。这一文件对于巡视人员的资格选任、工作纪律和职责权能提出了明确要求，深刻总结并制定了巡视工作的主要流程、基本方法和主要任务，在具体化、详细度、实践性和规范性上又迈出一大步，在党内巡视制度历史变迁中具有里程碑式的意义。1938年六届六中全会通过的《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》，对于巡视员的权力再一次做了明确规定，禁止其进行强制决定和自行命令*中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定[M]∥中央档案馆.中共中央文献选集:第11册.北京：中共中央党校出版社,1991:769.。这一规定其实也闪耀着集体领导和党内民主的思想火花。

新中国成立后的前30年，由于政治生态清简，经济结构单一，文化导向强势，社会风气淳朴，加上强有力的政治运动和群众运动相结合，腐败问题被控制在最低限度内，国内政治清廉是国内外对这一时期公认的基本评价。所以，党内巡视制度并没有进入执政党理论探索和实践探索的视野。

改革开放后，中国社会持续创造高速发展的世界奇迹，我们接触到了前所未有的富裕和繁荣。随着市场经济的不断发展，多元文化的持续冲击，政治生态和社会生态的实际情况在一定程度上发生了改变，腐败问题多发、频发。在这种情势下，加强党内监督，深入进行反腐败斗争，营造良好的为政氛围就成为执政党建设的首要课题。留置多年的巡视工作被提上日程。1990年，中央提出向各地区、各部门派驻巡视组，进行监察和督导*中华人民共和国国务院公报[J].1990(17):615-622.。新时期党内巡视制度由此启动。1996年中央决定重新建立党内巡视制度并进行工作试点。随后，中纪委多批巡视组正式展开工作。这一举措解决了当时社会历史条件下，对于中高级领导干部的监督难题。虽然以发现和搜集腐败线索为主要模式，工作机制也尚处在探索阶段，但仍然引发了全社会对于巡视制度的高度重视和普遍认同，收效显著，反响良好。2003年12月的《中国共产党党内监督条例》和2009年7月的《中国共产党巡视工作条例》这两个试行本，以党内法规的形式对巡视制度进行了实质性的全面界定。

十八大以来，中央对于腐败问题进行了最为严格和全面的清查，巡视工作成为最有力的抓手，效果特别显著。2013年11月，中共十八届三中全会做出指示，要求实现巡视制度和巡视工作的全覆盖。2015年6月，根据巡视工作的新变化和新发展，针对巡视过程出现的新问题和新特点，中央重新修正了《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《条例》)，提出了许多新思路和新方法。中央更加重视巡视工作的程序设计和过程建构，突出程序公正和公开，更加重视群众反腐主体力量功能的发挥，突出社会参与和监督，更加重视巡视结果的反馈和运用，突出巡视效果和力度。事实证明，现阶段巡视工作的权威性空前加强，发现问题、处理问题的能力极大提升，起到了对腐败的刚性遏止作用，彰显了中国共产党从严治党的决心和信心。

可以看出，党内巡视制度的历史发展大致经历了酝酿建立、普遍推行、基本停滞、恢复发展和创新完善的嬗变轨迹。这一轨迹与中国共产党革命、建设和改革的关键节点是高度吻合的。这也证明了巡视制度作为执政党建设的重要组成部分是完全适应、服从和服务于党在各个时期中心任务的。所以，革命战争年代和改革开放新时期的巡视工作就表现为两种截然不同的侧重与价值。也正是符合了党工作重心变化的规律，巡视工作才能在变化的实践中有持久旺盛的生命力。

三、党内巡视制度的时代特色

中国共产党党内巡视制度是随着中国社会生态和政治环境的变化而调整的，并结合新的需要对之前的成功经验与失败教训进行合理扬弃，实现创新与完善的。正因为这样，党内巡视制度在新中国历史的嬗变中渲染出三个鲜明的时代特征。

第一，党内巡视制度建立在认识和化解执政风险的视角上。改革开放后，全新经济平台的搭建为交易行为提供了便利，但与旧的公共管理与行政管理模式却产生了不小的冲突，从而出现了许多制度性漏洞甚至是缺陷。脱离群众、消极腐败等问题集中爆发出来，给中国共产党长期执政带来很大风险与挑战。当执政党开始注意到政治风险之后，便立即重启了巡视制度，之后的每一次重大变革和优化都与风险的严峻程度和认识的深化密切相关。《条例》规定的巡视内容主要涵盖了领导干部落实纪律政策情况、廉洁自律情况和民主勤政情况，这些方面都与执政党的社会形象和群众认同直接相关，是化解执政风险的三个最主要也是最关键的出发点和落脚点。

第二，党内巡视制度建立在党的群众路线的视角上。从群众中发现问题，到群众中化解矛盾，是巡视制度建立的初衷。本质上它是党内的监督制度，从权力授受的角度来看，巡视工作采取的一定是自上而下的行进流程。但如果仅是单一的下行抽查方式，就可能出现督查不力的弊端，也不能达到最理想的效果。中国共产党始终贯彻群众路线，遵循现代权力监管理论，重视民众权利对于政治权力的制约，在巡视工作中同时采取下行、平行和上行三种监督模式，善于倾听民意、捕捉民声、思考民情、解决民困。许多重特大案件的线索都是民众提供的，一方面可以更好地发现问题，提高巡视工作的有效性；另一方面，也打通了舆情的传递渠道，及时化解矛盾积聚，并给领导干部以无形的压力，一定程度上也能够破解金钱与权力制造的行政锁定，让权力真正畏惧和服务权利。

第三，党内巡视制度建立在政党适应性的视角上。改革开放将中国推上了社会转型之路，近年来则更是进入了快车道，显性的既定章法和隐性的潜在规则在社会大棋盘中进行整体博弈，转型期的震动表现明显。就国内来说，贫富差距等多种社会矛盾已经通过各种渠道表现出来，现在的民众政治思维多样化、视角多元化，对于执政党提出了更高的要求和期待。中国共产党必须首先对当前最紧迫的现实问题进行合理且满意的解答，然后不断进行政策与制度的收缩与调试，做好回应型适应。巡视制度的建立和完善恰好体现了执政党自我净化的本领，是中国共产党适应性变革的手段之一，有效的巡视工作也消弭了相当一部分的适应性冲击，是推进中国共产党自身制度化建设的有效路径。

四、巡视制度的历史比较

如果从上古时期的巡狩算起，巡视制度至今已经演化了近五千年，与中华文化一样浩瀚。如果从改革开放算起，也有30多年的发展历程，所以其中的制度惯性不言自明。党内巡视制度与中国古代的巡视制度相比，二者有一点相似，就是工作的主体指向都是腐败问题，以实现政治清明为基本立场，都蕴含一定的民本思想，但二者更多地表现为三点根本性区别。

第一，中国共产党的巡视制度是建立在法治的宏观视野下。法治中国的实现首先需要执政党坚强有力的领导，这也是法治建设的题意所在。所以，从严治党就成为国家治理脉络的前言，而巡视制度就成为这一理念的率先实践。如果把反腐败斗争和净化政治生态视为法治中国建设的一个标杆，巡视制度便是这一主张的实现路径。二者在这层意义上体现了内在一致性。巡视工作矛盾聚集，程序复杂，非法治的处理方式势必引发混乱，折抵绩效。所以，中央出台了《条例》，对工作机制进行详尽规定，确保了程序法治和实质正义。巡视效果的震撼性又警示了领导干部的政治行为，要始终限定其在法治的框架下和规制内。

第二，中国共产党的巡视制度具有实现国家治理体系和治理能力科学化、现代化和完善化的宏观目标。巡视制度是在党内监督体制的整体结构中加强党的制度建设的必有步骤，其终极价值和目标是实现执政党自身的纯洁，提高党的领导能力和执政能力。这也是执政党建设首要、基本的要求。如果放任腐败肆意蔓延，“问题越演越烈，最终必然会亡党亡国”*习近平.在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话[N].人民日报,2012-11-19(1).。损害的是中国人民的根本利益。中国共产党是人民的代表，是没有任何私利的，其一切主张和工作都是为了达成“两个一百年”的奋斗目标。从这个意义上说，巡视制度的健全有助于提升国家治理能力，完善治理结构，理顺社会政治经济秩序，创造良好的社会风气，为早日实现“中国梦”扫清道路障碍。

第三，中国共产党的巡视制度不会成为权力斗争的工具。中国共产党对于腐败严格惩处的态势是基于国家发展的现实需要和人民群众的内在呼声，巡视工作是在党内法规的指导下进行的，围绕“一个中心，四个着力”，旨在发现问题、处理问题，达到“一个目标”的长期持久的战略性部署，不是可以时有时无的政治表演。巡视制度作为反腐利剑，体现的不是选择性、区别性的小惩大诫，而是对腐败问题全方位、宽口径、多领域的深度打击，是标本兼治的政治实践机制，这是一场不容失败的战争的重要砝码，所以不是也不会成为权力斗争的工具。相反，我们的巡视工作是严格按照宪法和法律规定，遵循党内“六大纪律”，制止这种非正常的、损害国家和人民利益的集团斗争，并要形成反腐败、法治化的顶层治理格局。

如今，党内巡视制度运行有序，成绩斐然。但是有一点需要明确：巡视制度只是党内监督体系的一环，巡视工作也只是一种监督手段。从历史嬗变的大格局来看，它走进了最具成效的阶段。在下一个发展期内，需要面临的是更新的机遇和挑战，这就是互联网大数据时代。将大数据与巡视工作相结合，是时代的需要，更是时代的便利，它将极大促进巡视工作向集成化、精准化和专业化方向发展，推动巡视工作达到新的历史高度。

〔责任编辑：徐昭峰〕

A study of historical evolution of inspection system of the Communist Party of China

Zhang Xiaoyu

(SchoolofMarxism,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China)

As a form of supervision system, which is designed to achieve scientific governance, inspection system is the heritage and interpretation of the essence of ancient Chinese traditional political culture, and the adjustment and innovation of experience in various historical periods of the Communist Party of China. Since the Eighteenth National People’s Congress, the anti-corruption efforts have been greatly strengthened. Inspection system provokes people to sustain attention for its significant operational effectiveness and outcomes. The article reviews the history of the inspection system, summarizes transmutation process, and analyzes its reasonable ingredients. At last, the article compares difference between the two kinds of inspection system on summarizing their time characteristics.

Inspection System in CPC; historical evolution; supervision

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201704140

2016-12-20 作者简介：张笑雨(1982-)，男，辽宁大连人，辽宁师范大学博士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。

K20

A

1000-1751(2017)04-0140-05