老龄服务业的供给侧改革与包容性发展

高 传 胜

(南京大学 政府管理学院，南京 210023)



老龄服务业的供给侧改革与包容性发展

高 传 胜

(南京大学 政府管理学院，南京 210023)

供给侧结构性改革是中国“十三五”时期的发展主线，它强调通过改革的办法，推进结构调整，扩大有效供给，增强供给侧对需求侧的适应性。老龄服务业现在处于供给总量不足与结构性失衡并存状态，正需要通过供给侧改革，实现“补短板”、调结构。为此，必须适应规模庞大并不断增长的老龄人口多层次多样化服务需求，从改革行政管理体制、放松和简化行业准入管制着手，着力营造公平竞争环境，积极培育行业发展主体，促进营利性老龄服务产业、非营利性老龄服务事业充分发展。在此基础上，政府通过购买服务、“补人头”等更加公平高效方式，提供兜底保障性公共老龄服务。此即通过供给侧结构性改革，构建包容性制度框架，推动老龄服务业包容性发展的思路。

老龄服务业；供给侧结构性改革；包容性发展；产业政策；社会政策

由于受国内外诸多因素的复杂影响，中国经济正面临下行压力。为了适应和引领发展新常态，积极应对经济下行风险，国家制定了以供给侧结构性改革为发展主线的“十三五”规划纲要。供给侧结构性改革，就是要通过改革的办法，破除阻碍发展的行政性因素，推动结构调整，扩大有效供给，进而增强供给结构对需求结构的适应性。实质上，供给侧结构性改革是全面深化改革在当前形势下的阶段性战略部署，其重点任务是去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。中国“未富先老”亦“未备先老”，因而面临独特的养老“难”与“贵”问题，这决定了老龄服务领域正是供给侧结构性改革可以大有作为的重要领域之一。正是基于此，2016年12月国务院办公厅颁布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，2017年1月民政部和国家发展改革委等13部门印发了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，目的即是破解长期以来制约老龄服务业发展的瓶颈难题，最大限度地激发社会活力，最大限度地满足民众养老服务需求。

一、供给侧结构性改革是“十三五”时期中国发展主线

不断更新的国家统计数据表明，中国经济发展已经进入新常态，经济在换挡，需要积极应对经济下行压力。从年度经济增长速度看，如果以2010年的阶段性峰值来看，截至2016年中国GDP增速已经连续下降了6年，下降幅度达36.8%；如果以2007年的最高值来看，GDP增速已经连续下降了9年，下降幅度达52.5%。如果从季度增长速度看，2016年第4季度GDP增速已经下降至6.8%，分别比2010年、2007年同期下降了32.0%、54.6%，下降幅度非常之大。而且需要注意的是，中国经济从高位下行的态势，完全不同于美国、日本和欧洲等发达经济体从低位下行的状况。虽然中国经济总量现在已经稳居世界第二位，但仍然还是发展中国家。按照世界银行的划分标准，中国还只是上中等收入国家，因而还面临着跨越“中等收入陷阱”、迈向高收入经济体，以及全面建设小康社会的问题。

除了稳增长之外，未来五年中国还要统筹做好调结构、防风险、惠民生等多项工作。鉴于此，国家制定的《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》将供给侧结构性改革作为发展主线。就核心要义而言，供给侧结构性改革就是要用改革的办法推进结构调整、扩大有效供给，提高供给体系的质量和效率，进而增强供给结构适应需求结构的灵活性。按照十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，顺应正在推行的简政放权、“放管服”综合改革趋势，“十三五”时期必须加大重点领域、关键环节的市场化改革力度，调整各类扭曲的政策和制度安排，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，最大限度地激发微观主体的活力、潜力和动力，最终使供给能力能够更加持续、高效、公正地满足广大人民群众日益增长的、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需求。为此，“十三五”规划纲要明确了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”等五大政策支柱，以及“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等五大重点任务。

二、供给总量不足与结构性失衡：老龄服务业亟须供给侧改革

对照供给侧结构性改革的核心要义与重点任务，结合老龄服务领域所处的供给总体不足与结构性失衡并存的现实生态，可以发现老龄服务业正是供给侧结构性改革可以大有作为的重要领域之一，而且这项改革会涉及几大政策调整，尤其是社会政策、产业政策与改革政策。一方面，相对于规模庞大并不断增长的老龄人口的巨大服务需求而言，老龄服务总体上还处于供给不足状态，正是需要补的短板；另一方面，老龄服务领域自身还存在着供需不匹配等结构性失衡问题，需要进行结构调整，扩大有效供给，进而使供给结构能够更加灵活高效地适应需求结构的状况与变化。而在现行行政管理体制与政策体系下，要切实解决上述两方面并存的突出问题，必须依靠全面深化改革的办法，加快调整与严峻的发展形势不相适应的社会政策、产业政策，以及一些管理措施。来自多个渠道的调查结果都印证了老龄服务领域确实同时存在上述两方面的突出问题，本文选取几个较为权威的近期调查结果为证。

(一)国家质检总局的监测报告

国家质检总局于2015年7月在上海发布了《华东地区城市公共服务质量2014年监测报告》。报告覆盖上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东等省(直辖市)共76个城市(或城区)，监测指标达50项，主要围绕安全、公益、保障、效率、便捷等公共服务的基本属性进行的。监测方式主要是发放调查问卷(回收有效问卷7 564份)，并运用互联网大数据技术获取了人民网、新华网、中国经济网等权威媒体2014年发布的公共服务质量信息。结果显示，在11个监测领域中，“养老服务”的群众满意度最低，原因是服务供不应求，未能适应我国社会快速老龄化的趋势。其中，51～59岁人群对养老服务的满意度最差(73.29分)，其次为36～50岁人群(74.97分)。被访者普遍最不满意的是公立养老机构资源较少，缺乏公平合理的入住评估标准，且操作不透明不规范，一些急需入住的高龄、病弱老人难以申请入住；群众对“居家养老服务(如助餐、家政、安全巡护、医疗保健等)提供”的满意度也不高(76.47分)，主要是因为居家养老护理机构和人员缺乏专业技能，尤其在老人精神慰藉、情感支持等方面*苏兰.我国首个公共服务质量报告发布：养老最供不应求[EB/OL].[2016-12-06].http:∥www.ce.cn/cysc/zljd/gd/201507/16/t20150716_5953963.shtml.。

(二)江苏省的调查结果

2015年12月江苏省公布的调查结果进一步说明了江苏省城市养老服务供给总体不足与结构性失衡并存的状况。江苏省质量协会受托对全省13个城市的养老服务质量公众满意度进行专项测评，9项监测指标显示，全省城市养老服务公众满意度水平并不高，总体为70.23分，养老服务供给不足问题依然存在，尤其是入住公立养老机构较难。而且，养老服务还存在供给质量不高问题，难以适应社会快速老龄化趋势。此外，被访者还普遍反映的问题是：公立养老机构申请入住比较难，公立养老机构资源少；助餐、家政、安全巡护、医疗保健等居家养老服务供给亦不尽如人意，许多护理机构和人员缺乏专业技能，从业人员整体水平有待提高。再者，养老服务还存在着明显的地区性不平衡，苏北等经济发展水平相对较低地区公众的满意度明显偏低，主要是政府在社会养老服务方面的公共投入偏少，未能满足全社会日益增长的养老服务需求*张旭，沈志轩.养老服务供给不足影响公众满意度 公立养老机构入住难仍是主要问题[N].江南时报,2015-12-23(A03).。

(三)四川省的调查报告

2015年10月发布的《2015年四川省养老服务现状及需求调查报告》反映了西部地区的情况。该专项调查是由四川省社情民意调查中心与省政府网站对全省家庭中有60岁以上老人的城乡常住居民通过随机访问方式完成的，其中有效样本6 000个，调查样本考虑了城乡、职业、教育程度、性别、年龄等方面的合理分布。结果显示：(1)近九成受访者表示需要养老服务项目，超七成所在社区并未为老人提供养老服务，养老服务现状与群众需求差距较大，发展仍然任重道远。(2)受访者对养老服务业发展的总体情况满意率并不高，仅为61.7%，导致不满意的主要因素包括：收费太高、不透明；对老人补贴、救济等政策落实不好；管理不规范，卫生环境差，服务不到位、态度不好；护理人员少，业务素质差；政府投入不够，养老服务体系不健全；当地公立养老机构或民办养老机构缺乏，地理位置亦太远；等等。(3)虽然倾向于选择机构养老的受访者比例仅为8%，远低于居家养老的比例(57.7%)和社区养老的比例(34.3%)，但反映的问题主要包括：“机构少，床位少”(40.8%)、“硬件设施差”(33.2%)、“参差不齐，缺乏有效管理”(33.0%)、“收费高和当地根本没有养老机构等其他情况”(17.6%)(此为多选题，相加不等于100%)。在受访者选择养老机构时比较重视的因素分别为：“服务质量”(33.9%)、“医疗条件”(15.9%)、“公立还是私营”(13.7%)、“收费价格”(12.8%)、“地理位置”(5.7%)*四川省社情民意调查中心. 2015年四川省养老服务现状及需求调查报告之二[R/OL]. [2016-12-10].http:∥www.sc.gov.cn/10462/10771/10795/12401/2015/10/19/10356020.shtml.。

(四)全国整体情况的调查结果

关于全国整体情况，有两个调查结果可供参考。(1)2015年7月全国老龄办直属的中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》*吴玉韶, 王莉莉, 孔伟, 等. 中国养老机构发展研究[J].老龄科学研究, 2015, 3(8):13-24.，其中明确指出我国养老机构由于自身建设滞后，导致服务水平较低，与老人的需求存在明显差距，具体体现在：基础设施配备不足，适老性设计滞后；服务理念滞后，缺乏需方思维；人才队伍建设滞后，专业人才缺乏。从结构上看，一是目前养老机构空置率高达48%，远超过2008年的19%和2013年的37%；二是在地域上呈现“东部多于西部”的特征。另外，全国老龄办“全国民办养老服务机构基本状况调查”数据还显示：仅24%的民办养老机构位于农村，76%位于城市；在民办养老机构中，仅有约10%以提供护理康复为主，约3%以提供临终照护为主，87%都是以提供日常生活照料为主。养老机构内的医养配置比例较低则是另一个结构性问题，其中将近一半的养老机构不具有医疗和康复设施，仅有54.7%的养老机构有医疗设施、46.6%的养老机构有康复设施，这直接导致了部分养老机构床位空置，同时也导致了一些需要医疗照护的失能老人无法入住养老机构。(2)2015年12月全国人大常委会执法检查组发布的一份报告显示，我国养老服务业发展处于相对滞后状况，具体表现为：养老机构布局结构不合理，农村老年人普遍缺乏应有的服务、照料和医疗，一旦生病或失能，生活艰难；绝大部分城乡社区养老服务设施不足；养老服务业供给现状与老人日益增长的需求存在较大差距*马德林，蒋涛. 中国农村养老服务水平明显低于城市[EB/OL].[2016-12-16].http:∥www.chinanews.com/sh/2015/12-22/7683024.shtml.。

三、老龄服务业供给侧结构性改革的可为空间与重点选择

正因为同时存在着供给总体不足与供需不匹配等结构性失衡状况，所以老龄服务领域才需要推进供给侧结构性改革。对照供给侧结构性改革的核心要义，结合中国目前状况，老龄服务领域确实存在不少亟待改革的方面与环节。鉴于老龄服务业包括市场化营利性服务产业、社会化非营利性服务事业和政府兜底保障性公共服务业三种类型，改革不仅涉及行政管理体制的重塑，还包括调整优化相关产业政策、社会政策，以及具体管理措施和方式方法。改革目的就是要推进三类老龄服务业分类协同发展，进而更好地满足不断增长的多层次多样化老龄服务需求。

(一)行业行政管理体制有待重构

从国家层面看，目前老龄服务业的行业管理主要归口民政部，而且主要是其下属的社会福利和慈善事业促进司，该司下设一个老人福利处。老龄服务机构的注册登记涉及民政部门(负责非营利性的)和工商行政管理部门(负责营利性的)，但都必须得到民政部门的行政许可；如果涉及境外资本，还必须经过商务部门的批准；如果涉及医养结合，则必须经过卫生主管部门的审批。从学理上而言，老龄服务业即为老年人提供相关服务的各种主体的集合；从服务内容上看，涉及老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为等诸多方面的服务；从性质上看，起码包括营利性服务产业、非营利性服务事业和政府兜底保障性公共服务三种基本类型。在这三类老龄服务业中，只有最后一类才是真正的社会福利事业。因而，如果按民政部门管理社会福利事业的方式与思路来管理整个老龄服务业，势必不利于市场化营利性老龄服务产业和按企业模式运营的社会化非营利性老龄服务事业的发展，而且现行管理部门人员的专业背景、知识结构和管理技能也未必能够适应按市场机制运营的老龄服务产业与事业发展。因此，为适应老龄服务业分类协同发展，首先需要整合注册登记部门，重构行业主管部门，以便有效行使监管职能。

(二)行业准入管制仍有放松简化空间

要破解“未富先老”中国独特的养老“难”和“贵”的社会问题，首先必须放松行业准入，简化前端行政手续，放手各类老龄服务机构全面发展，让他们在充分发展的基础上，在市场竞争的压力下，通过有效的市场调研、细分与定位，提供针对不同收入水平与需求层次的老人的多样化服务，然后政府再通过公共老龄服务承担起兜底保障职能，满足经济困难老人的基本服务需求。尽管2015年11月公布的《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)已经将养老机构和营利性医院的设立由前置审批改为后置审批，对2013年6月民政部以第48号“民政部令”形式发布的《养老机构设立许可办法》进行了政策性纠偏。但对照《养老机构设立许可办法》的具体要求可以发现，最核心的内容就是要求床位数在10张以上。对此，既难以看出其有何科学合理性，也看不出其必要性何在。在一定程度上，反而会阻碍各类小额资本进入该领域提供老龄服务，也影响了大众创业、万众创新的积极性。因此，理应按照供给侧结构性改革的要求，放松准入、简化审批，改成像企业那样，直接推行注册备案制，放手各类市场主体和社会力量进入老龄服务领域，提供更加多样化多层次的老龄服务，其中包括医养结合型服务。

(三)营造公平竞争环境依然任重道远

从产业政策角度而言，放松行业准入只是促进老龄服务业发展的第一步。营造公平竞争环境、形成良好市场秩序，对老龄服务业发展同样至关重要。据业界反映，目前老龄服务业存在明显的“双轨制”问题*李唐宁，杨烨.养老产业公立民营冷热不均[EB/OL].[2016-12-26].http:∥jjckb.xinhuanet.com/2015-03/10/content_540267.htm.，即公立养老机构与民办养老机构面临诸多方面的政策差别，其中包括土地、资本等要素投入价格、税费优惠程度(包括水电费等)和财政补贴水平等。民办养老机构与公立养老机构如果在同一细分市场上竞争，必然面临不公平的竞争，这必将影响民办养老机构的发展积极性。这也正是公立养老机构通常“一床难求”而民办养老机构空置率较高的政策性因素之一。究其根源，主要是因为公立养老机构“越界”进入了经营性领域，与民办养老机构进行不公平的竞争。事实上，回顾老龄服务业相关政策可以发现，2011年民政部制定的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》已经明确“公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用”，2013年民政部颁布的《养老机构管理办法》更是明文规定了“公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求”。鉴于此，首先必须限制公办养老机构进入经营性领域，而让其主要发挥兜底保障功能，以防止其对民办养老机构构成不公平竞争，影响市场和社会力量积极性的发挥；其次则应加强行业事中事后监管，防止放松行业准入后市场上出现不规范经营而又无人维护市场秩序的混乱状况。

(四)行业发展主体尚需积极培育

如前文所述，行政许可办法直接阻碍了小微型老龄服务机构的发展，也影响了其他机构的创设成本；公立养老机构越界进入经营性领域，会造成明显的不公平竞争，直接影响民办养老机构发展的积极性。除此之外，现行政策措施中仍然还存在一些有待改革优化的方面与环节。比如，针对经济困难老人的兜底保障性公共老龄服务，目前仍有不少地方高度依赖自建公办养老机构的自我提供方式，还有的地方针对公办机构存在的效率低下等问题，开始探索与创新如公建民营、公助民营(如补贴养老机构)等公私合作伙伴关系(PPP)型提供方式。但是，相对于政府通过购买服务或者直接补贴经济困难老人的方式，前述公共老龄服务提供方式无疑具有明显的劣势。除了仍然会造成不公平竞争现象外，最大的劣势在于这些提供方式不利于创造更大的市场发展空间，无助于优秀行业主体的培育。中央关于全面深化改革的决定，提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确了改革的市场化、社会化方向。具体到老龄服务领域，就是要发挥市场和社会两方面力量的主体性作用，让行业发展主体改变以前总是习惯于找“市长”的做法，而变成积极去找“市场”的做法。政府通过购买服务或者直接补贴经济困难老人，而不是自建养老机构来提供服务，可以为行业主体提供更大的市场发展空间，也更加有助于培育优秀的行业发展主体。

四、推动供给侧结构性改革，实现老龄服务业包容性发展

供给侧结构性改革旨在通过全面深化改革的方式，破除造成生产要素扭曲与错配的行政性障碍，推动结构调整、扩大有效供给，进而提高供给结构适应需求结构的灵活性。如前所述，老龄服务领域确定存在着需要全面深化改革的方面与环节，推进这些方面与环节的改革，有助于实现多种类型老龄服务业更加充分全面的发展，进而逐步解决老龄服务领域存在的供给总体不足与结构性失衡等突出问题。从学理上来说，老龄服务领域供给侧结构性改革，就是要通过全面深化改革的途径与方式，构建起有助于全面调动并充分发挥各方面市场主体和社会力量作用的包容性制度框架，推动老龄服务业实现分类协同的包容性发展，进而更好地满足规模庞大并持续增长的老龄人口多层次多样化服务需求，最终破解具有“未富先老”“未备先老”鲜明特征的中国式养老“难”与“贵”问题。

美国两位学者阿斯莫格鲁(DaronAcemoglu)和罗宾森(James A. Robinson)通过国际案例比较发现，成功的繁荣的国家和社会通常都有“良好”的经济和政治制度，其中，经济制度具有诸如保障私有财产、创造公平竞争环境(保证个人创业积极性的法制)、鼓励投资和科技创新等特点；政治制度具有诸如政治权力分布广泛同时受到限制、有相对集中的政治权力以确保国家基本设施、教育医疗的建设等特点。这两位学者将这样的制度称为包容性制度(inclusive institution)，并将它与攫取性制度(extractive institution)相对*阿斯莫格鲁，罗宾森. 国家为什么会失败[M].李增刚，译.长沙：湖南科学技术出版社，2015：88-120.。从本质上而言，包容性制度，就是能够全面调动各方面力量的积极性并充分发挥其作用的制度，因此，把它与排斥性制度(exclusive institution)相对则更为合适*高传胜.包容性发展：理论、政策与践行路径[M].南京：南京大学出版社，2015：2-8.。十八届三中全会作出的全面深化改革决定，实质上就是要建立健全包容性制度框架，充分调动全社会各方面主体和力量的发展积极性，营造机会均等的公平竞争环境，真正实现“人人参与、人人尽力、人人享有”的包容性发展。供给侧结构性改革，说到底就是针对当前严峻的国内外发展形势而作出的全面深化改革的阶段性战略部署，是适应发展新常态、应对经济下行风险的中国发展方式的创新与探索，它虽然可以借鉴供给学派、“里根经济学”的部分内容，但绝不是他们的理论与政策翻版。

如此说来，老龄服务领域供给侧结构性改革，本质上就是要营造包容性制度环境，推动多种类型老龄服务业实现包容性发展。这里所说的包容性发展，实际上是一种新型发展理念与战略模式，它强调发展主体上的全面参与、人人有责，发展过程上的机会均等、公平竞争，发展内容上的经济社会统筹协调，发展成果分配中的利益共享*高传胜.论包容性发展的理论内核[J]. 南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学), 2012, 49(1):32-39.。具体到老龄服务领域，就是强调通过促进三类老龄服务业分类协同发展，来满足规模庞大的不同经济状况老龄人口的多层次多样化服务需求，亦即：(1)通过发展市场化、营利性老龄服务产业来满足中高收入家庭的较高层次、较多内容、较高品质甚至是追求个性化的老龄服务需求；(2)通过发展社会化、非营利性老龄服务事业来满足中低收入家庭的一般性老龄服务需求，其中既包括传统非营利组织(NPO)通过接受外部捐赠资助而提供的公益慈善性老龄服务，也包括新型社会经济组织形式——社会企业(欧美国家大多称之为social enterprise，2006年诺贝尔和平奖得主尤努斯教授则称之为social business)按照市场化运营方式，遵循非营利性事业理念，向中低收入家庭持续地提供他们能够负担得起的一般性老龄服务*高传胜.社会企业与中国老龄服务供给[J]. 社会科学研究, 2015(3):115-120.；(3)通过政府公共服务方式为经济困难家庭提供兜底保障性老龄服务，满足他们基本的老龄服务需求，并随着经济社会发展水平的不断提高，逐步提高老龄服务的水平与层次。

事实上，上述三种老龄服务业基本分类，只是基于功能定位的学理分析。在实践中，远比这种分类要复杂得多，特别是在发展充分、竞争适度有序的情况下。根据产业经济学和市场营销学基本常识，如果没有行业准入限制、市场秩序规范，各类老龄服务业通常会发展得比较充分；如果再没有因为行政性因素而造成垄断或寡头的情况，那么市场上必然会存在激烈的竞争。在竞争压力下，无论是营利性老龄服务产业还是非营利性老龄服务事业的经营主体，都不得不加强市场调研，然后通过合理的市场细分与定位，选择自己需要服务的目标市场客户对象，并针对他们的实际状况开发适合其需求层次的老龄服务与产品，以吸引他们消费。而前述的非营利性老龄服务主体，特别是其中按照社会企业方式运营的服务主体，由于他们重在追求社会使命与价值而非经济利益，有的还保留着非营利性特征，因而，他们在开发老龄服务与产品时，通常会充分考虑中低收入老人家庭的收入水平与负担能力，开发和提供他们能够负担得起的老龄服务，这已经得到国内外不少成功案例的印证。比如，天津的鹤童、福州的“金太阳”和苏州的“邻里情”等，都是具有较强社会企业特征的老龄服务提供者。如是，大部分家庭的老龄服务都可望通过市场化、社会化两种服务供给方式得到满足。在此基础上，政府不仅更加容易而且可以更加高效地承担起经济困难老人的兜底保障性公共老龄服务，此即以供给侧结构性改革方式构建包容性制度而实现包容性发展的思路。

五、结语与启示

统计数据显示，中国自2000年进入老龄化社会(aging society)以来，老龄人口的规模与比例一直都在持续扩大与增长。如何满足规模庞大、稳步增长的老龄人口多层次多样化服务需求，正是社会各界广为关注的热点问题之一。然而，无论是江苏、四川抑或华东地区的区域性调研结果，还是全国性调研报告都明确显示，中国老龄服务业目前处于供给总体不足与结构性失衡并存的状态。前者说明，老龄服务领域还是整个国民经济和社会发展中的“短板”，需要加快弥补；后者说明，老龄服务业内部还有结构调整与优化的问题。总体而言，都是要通过全面深化改革的办法，消除造成要素扭曲与错配的行政性障碍，扩大有效服务业供给，进而提升供给结构适应需求结构的灵活性和有效性。

具体而言，老龄服务领域的供给侧结构性改革的可为空间起码包括四个方面：一是行业行政管理体制有待重构与塑造，以适应不同性质老龄服务业全面发展的客观需求，而不能以民政部原来管理社会福利事业的思路与方式来管理整个老龄服务业，特别是其中的市场化营利性服务产业；二是行业准入管制仍有进一步放松与简化的空间，比如放弃行政许可办法，改为像企业那样直接注册备案制，这样既有助于动员小额社会资本参与老龄服务业供给，有利于大众创业、万众创新，也有利于整合行政力量、加强监管能力；三是营造公平竞争的政策环境依然任重道远，这主要是由于不少享受政府特殊政策的公办养老机构“越界”进入了经营性领域，与民办养老机构形成了不公平竞争，影响了后者发展的积极性；四是行业发展主体仍然需要积极培育，特别是要改革现行兜底保障性公共老龄服务的提供方式，改变老龄服务由公办养老机构直接提供或公建民营、公助民营(补贴养老机构)等PPP类型的提供方式，而采取政府购买服务或者直接补贴经济困难老人的方式，这样既可以为行业主体提供更大的市场发展空间，有助于培育优秀的行业发展主体，也可以规避前述类似的不公平竞争问题。

老龄服务领域的供给侧结构性改革就是要通过全面深化改革的途径与方式，建立健全包容性制度体系，全面调动并充分发挥各种市场主体和社会力量的积极性，推动老龄服务业实现分类协同的包容性发展，进而满足不断增长的老龄人口多层次多样化的服务需求。亦即通过放手发展市场化营利性老龄服务产业、鼓励和支持发展社会化非营利性老龄服务事业，来满足中高、中低收入家庭的不同层次老龄服务需求，其中除了要继续鼓励和支持传统非营利性组织发挥积极作用之外，还要特别重视和支持社会企业这种新型社会经济组织的发展，因为他们更适合为中低收入老人开发并持续提供老人能够负担得起的老龄服务。在这两类老龄服务业充分发展、有序竞争进而满足大部分老人多样化服务需求的基础上，政府则通过购买服务的方式，或者直接补贴经济困难的老人让其自主购买老龄服务的方式，承担兜底保障性公共老龄服务的供给责任。

中国要从根本上解决目前在养老、看病、教育甚至住房等民生领域存在的“难”和“贵”的社会问题，根本出路就是切实推进供给侧结构性改革，通过改革不合时宜的行政管理体制、政策和管理方式，调动全社会各种力量的积极性，构建起包容性制度框架与体系，实现市场、社会(特别是社会企业)和政府部门之间的互补互动、协同发展，以包容性发展思路解决民众多层次多样化的服务需求问题。这些兼具社会、经济双重特征的民生领域完全靠市场或者完全靠政府的单维治理模式，或者坚持市场和政府两部门的治理模式，都已经不能适应理论与实践发展的前沿动向与要求。无论是公共治理理论，还是相当多的国家和地区的包容性发展与治理实践，都已显示出多元化发展路径与多部门协同治理模式的适应性和有效性。当前，我国公立养老机构和公立医疗机构之所以成为群众反映问题比较多的领域，就是因为他们的功能定位不清或者举措落实不力，多种性质的服务供给都混于此，以及不同需求层次的民众都指望通过他们来解决自己的问题而造成的。

〔责任编辑：李晓艳〕

Aging services:supply-side structural reform and inclusive development

Gao Chuansheng

(SchoolofGovernmentManagement，NanjingUniversity,Nanjing210023，China)

Supply-side structural reform is the master stroke of development in China’s “13th Five-Year” period,which emphasizes on promoting structural adjustment,expands effective supply and enhances the adaptability of supply to demand by a way of reform.There are both insufficient supply and structural imbalance in aging service field currently, which need supply-side reforms, making up short board and adjusting its structure.Therefore, in order to meet the multi-level and diversified service needs of vast and growing population of the elderly, we must reform the administrative system, simplify the industry access, strive to create a fair competitive environment and actively cultivate industry development entities, thus promote the full development of both profit aging service industry and nonprofit old-age services. On this basis, government can provide public aging service in fairer and more efficient way through purchasing services or paying subsidy per capitation.This is a supply-side structural reform and inclusive development road of aging services by building an inclusive institution framework.

aging services；supply-side structural reform； inclusive development； industry policy； social policy

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201704062

2017-02-11 基金项目：国家社会科学基金重点项目“包容性发展视角下我国老龄服务业分类协同发展研究”(14AGL02)；江苏省高校优秀中青年教师和校长境外研修计划资助项目

高传胜(1973-)，男，江苏淮阴人，南京大学副教授，博士，江苏长江产业经济研究院特约研究员，主要从事社会经济发展与治理研究。

F121；C913

A

1000-1751(2017)04-0062-08