生态文明视野下我国矿产资源产权制度研究

李继林

（贵州大学 法学院，贵阳 550025）

[经济社会发展研究]

生态文明视野下我国矿产资源产权制度研究

李继林

（贵州大学 法学院，贵阳 550025）

我国法律法规目前关于矿产资源的产权制度界定不够明确，使得矿产资源主体虚化，加上我国长期以来对环境保护的漠视，导致矿产资源开采中对环境造成了严重地污染和损害，资源浪费和枯竭成为我国面临的严峻的社会现实。因此，如何在生态文明的大背景下建立和完善矿产资源产权制度就显得尤为重要。

矿产资源；产权制度；生态文明

矿产资源产权是指矿产资源作为一种财产，人们对其所享的以占有、使用、转让等为目的的一系列法律制度的总称。它是人们在开发利用矿产资源过程中，围绕矿产资源这一客体而形成的经济权利关系。[1]根据产权的基本理论，明晰的产权主体，能够使资源得到有效配置、充分利用和使交易成本和制度配置成本最小化，提供经济效率。如果没有合理的产权配置机制，将会导致两个极为严重的后果：公地悲剧和所有者权益弱化。我国《宪法》和法律规定，凡矿产资源都属国家所有，这一法定所有权说明我国矿产资源的产权主体是国家，国家是矿产资源所有权法律关系中的唯一主体。

一、我国矿产资源产权制度中存在的问题

经过多年的法治建设，我国已建立起基本的矿产资源产权制度体系，但是由于矿产资源制度涉及的经济主体和利益关系广泛，法治体系建构的时间也不长，加之现阶段我国正处于社会和经济的转型时期，矿产资源产权制度方面的许多经济和社会矛盾逐渐出现。

（一）法律法规不健全，国家民事主体地位不明确

虽然我国矿产资源法律制度已经基本建成，但相关法律法规对矿产资源产权的规定仍然不够明确，尤其是矿产资源产权方面的民事法律更新滞后，不能为权利人提供有效的保障。《矿产资源法》修改至今已经有20年，这期间矿产资源司法实践已经发生了重大变化，很多条款的规定已经滞后，无法适应现行的社会发展实践。

矿产资源国家所有权兼具公权和私权性质，矿产资源的国家所有权与国家公权力既存在事实上的交叉，也存在法律上的交叉，极易沦为政府行政权力附庸部门的利益砝码[2]，从而为“权力寻租”创造有利条件，影响矿产资源的正常流转。例如，政府在订立矿产资源出让合同之后不认真履行，而是以某种理由，依行政权收回出让的矿产资源或者给与受让人行政处罚，这种情况本质上是以公权力作为后盾迫使行政相对人做出对自己不利的让步。这种做法严重损害了其他民事主体的合法权益。

（二）矿产的国家物权主体虚化

“基于国家本身的虚无性、抽象性以及模糊性导致其行为能力的局限性，必然导致国家对矿产资源的所有权是一种‘虚所有权’”。[3]在这种情况下，矿产资源的公共所有权必须通过集体形式来实现，并需要设立专门机构处理日常的矿产资源管理事务。虽然《矿产资源法》规定由国务院代表国家统一行使矿产资源所有权，但国务院作为中央政府，无法直接行使对矿产资源的管理权和经营权，需要将权力授权给各部门和地方政府进行具体管理，各部门和地方政府自身也不可能完全控制和经营管理这些资源，他们也必须寻找“代理人”来对矿产资源进行直接经营管理。[4]这就导致在矿产资源所有权上存在多个利益主体，从而形成地方与中央以及部门之间的利益矛盾，使得矿产资源国家所有权的主体地位被淡化。

（三）矿产资源有偿使用制度没有真正落实到位

我国自1996年实行矿产资源有偿使用制度以来，虽然在很大程度上缓解了我国矿产资源开采中的的混乱现象，但是就实践来看依然存在着一些问题，主要表现在：一是双轨制并未彻底废除。[5]法律上的有偿使用主要解决的是新立探矿权、采矿权，但对过去在计划经济时期无偿取得矿业权的大多数国有企业、集体企业，乃至在法律上规定了矿产资源有偿取得制度之后仍有部分国有企业凭借国有优势无偿取得探矿权采矿权，于是就形成了矿产资源使用制度领域的‘双规制’问题；[5]二是税、费、金并存，功能未区分，品种繁多，收取情况较乱，并且各类企业在取得矿产资源上的权利的同时，实际并没有支付合理对价，未真正体现国家所有；三是在矿产资源使用费和其他费用的征收上，现行法律规定实行固定费率，使政府和市场失去了调节的空间，从而容易导致在市场不景气时企业负担加重，而在资源价格上涨时却又起不到应有的调节作用，导致企业采富弃贫、浪费资源现象的产生。

（四）忽视环境保护，未将生态环境成本纳入考量

我国虽然颁布了矿山环境保护方面的法规，但矿山环境保护和复垦征收等制度实行时间不长，各地区的做法不一，执行力度也不够。在实践中，一些采矿企业只顾眼前利益，乱挖滥采，掠夺性开采现象时有发生，导致矿产资源产出率低、浪费严重，多数矿区环境恶劣，尤其是矿区弃置后得不到妥善处置，矿山环境保护和复垦投入低，对当地生态环境造成极大地影响和破坏，使当地居民和地方政府成了生态环境破坏的最终受害者。另外，目前政府所收取的矿产资源税费中基本上没有将矿山污染损害后的修复费用考虑在内。

（五）矿产资源产权收益及分配不够合理

矿产资源开发中中央和地方、企业和个人的收益分配不合理，矿产资源开发收益大多上缴中央政府和留归矿业企业，地方政府留成比例低。例如企业所得税地方政府需要将60%的税额上交中央政府，地方政府仅留40%，而增值税征收中央政府提取比例更是高达75%，仅有25%留归地方政府，这极大打击了地方政府对矿业市场监管的积极性。尽管地方政府可以通过资源税这一地方税来获取部分收益，但由于资源税税率低，使得资源税对地方财政的贡献较少。此外，本应由全民获得的矿产资源产权收益被部分企业和个人分享，全国人大授权国务院经营管理固有企业，国务院又授权给国资委。国有企业的收益属于全民所有，但是目前国有企业上交给国资委的利润偏低，大部分留存在企业内部，国有企业之外的公民无法分享到全民所有企业的收益。另外，很多地方政府将矿产资源的开采廉价出售给私人，个别政府公务员甚至通过“设租”和“寻租”从中谋取私利。

二、生态视野下矿产资源产权制度的完善

（一）修改完善《矿产资源法》及配套实施细则

1.坚持生态文明和绿色发展的理念并将其写入《矿产资源法》中

“理念是行动的先导，实践将理念变成现实。”[6]任何法律的制定和修改，都不可能是空中楼阁，必须坚持一定的原则或者指导思想。经过吸取经验教训，目前，“人类已经清醒的认识到了必须转变经济发展方式，建立一个以资源承载力为基础，以自然规律为准则的节约型社会”[7]。因此，党的十八大把生态文明建设作为中国特色社会主义事业“五位一体”的重要组成部分，十八届五中全会将生态文明建设上升到绿色发展的高度，要求创新产权模式、筑牢生态安全屏障、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，以改善生态环境，实现“绿色富国、绿色惠民”。[6]可以说绿色发展理念的提出是新的时代条件下对人与自然关系的创新成果。但是生态文明和绿色发展的实现，要求人们转变理念、积极实践并拥有制度上的保障，因此，作为矿产资源领域内的“基本法”，《矿产资源法》的修改和完善应当符合生态规律和社会科学，实现“法治与生态的联姻”。[8]在修改过程中要坚持生态文明和绿色发展理念并将其写入 《矿产资源法》作为一项基本原则，贯穿于矿产资源勘探、开发治理的全过程，实现“发展绿色矿业、建设绿色矿山”的目标。例如，提高矿产资源开发利用中的环境评价层级，增加矿产资源开发前的环境容量或承载力评价条款和开发中的环境保护技术方案条款，建立科学的矿产资源分类管理和绿色经营管理制度，鼓励技术上引进绿色科技等，从而走出一条具有中国特色的“绿色矿业之路”[9]。

2.增加《矿产资源法》中环境保护条款的分量，实现矿产资源的循环利用

现行《矿产资源法》在第15条、第21条和第32条中都提到了“环境保护”，但是都太笼统，对在矿产资源利用过程中如何保护款山环境没有做出具有可操作性的规定。因此，《矿产资源法》修改中环境保护条款应该注重其“质量”，将环境保护贯穿于矿产资源勘探、开发及治理的全过程中，并增加其条款的可操作性，对具体保护方式作出相应规定。党的十八届五中全会再次强调了节约集约循环利用的资源观，以实现资源利用方式的转变，这就要求对矿山环境的保护要跳出治理恢复的范围，将其扩展到矿产资源的循环利用中。因此，《矿产资源法》修改应当突出矿产资源的节约与综合利用、发展循环经济等理念，从而引导矿产资源的有效利用。

3．明晰矿产资源产权和环境责任主体

国外关于矿产资源方面的法律比较完善，大多通过立法形式在法律中将产权予以明确界定。我国在这方面应当借鉴经验，根据社会经济发展情况，及时修订和完善我国的《矿产资源法》及配套实施细则，使之具有可操作性和针对性。根据所有者和管理者分开的原则，在《矿产资源法》中落实全民所有矿产资源资产所有权制度，建立统一行使全民所有矿产资源资产所有权人职责的体制；按照污染者付费，受益者补偿的原则明确规定和强化矿产资源产权主体和企业在矿产资源开采中的环境保护和预防污染的责任。企业是矿产资源开采中的生态补偿责任主体，承担矿产资源开采中生态损害责任，例如废弃物污染、植被破坏、地质塌陷等产生的环境损害责任；而矿产资源的产权主体作为受益者，应当承担矿产资源开采中由地质灾害如地震、泥石流等导致的环境损害，从而使相关的主体权责明确，也有利于在矿产资源利用活动中对生态环境的保护。同时明确规定矿产资源监管主体的责任，对监管不到位、履职不力的人员要依法追究其监管责任。建立领导干部任期的生态环境责任制，以加大矿山生态环境的保护力度。

4.注重矿产资源税费制度对生态环境保护的调节作用

矿产资源税费制度是实现矿产资源开采中促进生态文明建设的重要措施，应当在《矿产资源法》中对矿产资源税费实行分阶段、差别化收取，并对此进行详细规定。[10]矿产资源的开采活动是矿山企业从勘探、开采到关闭的一个动态过程，不同阶段收取的税费应当有所区别，不应一刀切的笼统规定。在矿产资源勘察阶段，只有投入没有产出，为鼓励勘察和防止矿山企业考虑勘探成本而选择性勘探，就应当规定较低的税费征收比例；在开采阶段，矿山企业有了收益，且该阶段使矿产资源价值得以有效实现，是矿产资源税费征收的主要阶段，矿产资源税费的征收比例应当高于其他阶段，并将矿山企业对矿山环境的保护作为征收税费比例的一个标准，从而促使矿山企业将环境保护成本纳入其生产成本中，提高其环境保护的积极性；在矿产资源开采完成矿山关闭阶段，矿产资源税费征收比例应当高于勘探阶段而低于开采阶段，因为该阶段的主要目的是进行矿山环境的恢复治理，应当鼓励矿山企业采取积极有效地措施修复被破坏的矿山环境，对能够有效修复矿山环境或者修复效果明显的企业，应当将该阶段收取的税费按其修复成本的多少退换一定比例。[6]这样通过考虑矿山企业在不同阶段的目的，实行分阶段、差别化的矿产资源税费征收制度，能够促使矿山企业将相关的税费特别是环境税费纳入其生产成本之中，从而发挥矿产资源税费制度对生态环境保护的调节作用。

（二）完善矿产资源生态补偿机制

“生态补偿是指将生态保护成本、发展机会成本考虑在内，同时在生态服务价值的基础上，采用行政、市场等多种方式，由生态保护受益者或者生态保护加害者向生态保护者或因生态损害而受损者支付金钱、物质或者其他非物质利益的方式弥补其成本支出或其他相关损失的行为。”[11]生态补偿机制是一种保护生态环境的有效经济激励机制，其目的是激励主体增加或减少各种外部有利或者不利的经济行为，从而达到经济与生态平衡的协调发展。就我国目前的环境问题而言，如何进一步完善矿产资源生态补偿机制，对今后的生态文明建设有着重要意义。

1.设立环境污染损害国家补偿基金

当企业发生倒闭、破产、解散等问题时，环境污染损害国家补偿基金是救济受害者的唯一途径，在此情况下，也是进行环境治理和环境修复的重要措施。[12]在矿产资源开采过程中，矿业企业所排放的 “三废”，会严重破坏矿山生态环境污染，特别是废水、废渣对环境的影响具有长期性和隐蔽性，短期内表现不是很明显，往往要经过很长时间才会表现出对环境的损害，而这时候有的企业已经关闭或者解散，已经无法再向企业征收补偿费用。政府作为税收主体，作为税费的获利者，由国家对受害者进行补偿，符合社会的公平正义和服务为民的理念。因此，政府应当积极探索设立环境污染损害国家补偿基金，实现对环境保护的社会责任和损害赔偿救济的社会化。

2.建立环境修复责任机制

环境修复责任是指由加害人对遭受环境污染或者损坏的土地进行整治或者采取其他替代性措施以修复被破坏的环境的一种民事责任。这里的环境修复不同于侵权责任法中的恢复原状，恢复原状是让被侵害对象尽可能地接近本来的状态；而“环境修复应当是整体性、系统性和连续性的，不仅要恢复受损的环境的表面状态，更应注重环境功能的恢复，进而决定环境修复方式上应该整体修复与局部修复并举、原地修复与异地修复并用、现实修复与将来修复兼顾、实际修复与经济补偿互补。”[13]在矿产资源开采利用中，环境修复责任更具有可行性，不仅可以使加害主体承担更多的责任，而且从生态文明的角度来看，比损害赔偿或者是赔偿损失更能实现环境之生态价值。我国应尽快建立环境修复责任制度，从制度上要求所有矿山企业对所属矿区的环境负起综合整治、采空区治理和复垦的责任。

（三）合理分配收益，促进地方经济发展

国外为保障各方的利益，对矿产资源涉及主体的收益分配有明确规定，这方面在我国尚属空白。除石油、海洋外，我国大部分矿产资源储量位于经济落后的中西部地区。在这些地方，经济水平一直是政府和居民考虑的首要因素，在经济欠发达的条件下，要求首先保护环境似乎强人所难。因此，中央和地方政府应当合理分配矿产资源收益，适当增加地方政府在矿产资源收益中的提取比例。这样不仅能够带动地方经济发展，还能够充分调动地方政府规范矿产资源市场的积极性，为矿业市场管理注入新的活力，从而有效抑制矿业企业采富弃贫和滥挖滥采等不良现象的发生，也有利于处理好企业与地方政府的关系。

参考文献：

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[2]李晓燕，段晓光.矿产资源立法存在的问题、根源及其完善——以公、私法分立为视角[J].理论探索，2013（4）：122.

[3]戴谋富.论我国自然资源物权体系的构建[J].长沙理工大学学报，2005（3）：35.

[4]郗伟明.矿业权法律规制研究[M].北京：法律出版社，2012：167.

[5]胡卫.物权法视域下矿业权的权利构造与制度重塑研究[M].北京：人民法院出版社，2015：171.

[6]罗文东，张曼.绿色发展：开创社会主义生态文明新时代[J].当代世界与社会主义，2016（2）：27-30.

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[9]陈德敏，梁洋熙.论生态文明视阔下中国自然资源法的完善[J].重庆大学学报：社会科学版，2009，（1）：79.

[10]张维宸.生态文明视角下的矿产资源法修改[J].绿色经济，2014（1）：190.

[11]汪劲.论生态补偿的概念：以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景[J].中国地质大学学报：社会科学版，2014（1）：2. [12]刘士国.关于设立环境污染损害国家补偿基金的建议——以重金属污染损害为中心的思考 [J].政法论丛，2015 (2)：114.

[13]胡卫.环境侵权中的修复责任适用研究[D].上海：复旦大学，2015：46.

The Problem and Perfection of Mineral Resource Property Right System under the Visual Field of Ecological Civilization

LI Ji-lin
(School of Law,Guizhou University,Guiyang 550025,China)

Because of the definition of laws and regulations about mineral resources property right system in our country is still vague;it makes the main body of mineral resources vague.Besides,our country's ignorance about the environmental protection for long time leads to severe pollution and damage during the progress of mineral resources exploitation.Thus,the waste and depletion of resources become a severe social problem that our country has to face. In such situation,how to establish and improve the system of resources property right under the background of ecological civilization become vital,this paper assumes to put forward related suggestions to this issue.

mineral resources;system of resources property right;ecological civilization

D922.62

A

1671-1084（2017）01-0039－05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.009

2016-10-12

李继林，贵州大学法学院2014级在读硕士研究生，研究方向为民法总论。