用五大发展理念引领被征地农民养老保障之路——基于舟山群岛新区荷花社区的现状调查

何丽丽

（浙江国际海运职业技术学院，浙江 舟山 316000）

[经济社会发展研究]

用五大发展理念引领被征地农民养老保障之路
——基于舟山群岛新区荷花社区的现状调查

何丽丽

（浙江国际海运职业技术学院，浙江 舟山 316000）

通过对被征地农民的现状调查，结合当前老龄化和城镇化的背景，分析社会转型对传统养老模式带来的冲击。提出用五大发展理念引领被征地农民保障之路，从创新体制建设、明确政府责任、构建绿色居家养老环境、实施"大社区"养老服务以及开放养老服务市场等途径提高被征地农民的养老权益。

被征地农民；养老保障；五大发展理念

一、新常态下被征地农民养老面临的新挑战

随着中国经济进入新常态，中国社会结构也出现了新的转型特征，尤其是在城镇化和老龄化的双重背景下，被征地农民处境尤为艰难，他们的养老问题成为民生关注的焦点。

（一）城镇化遭遇老龄化，被征地农民养老问题凸显

据国家民政部《2015年社会服务发展统计公报》显示：截至2015年底，全国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。[1]按照国际标准：当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，就意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。由此来看，中国已经进入老龄化的社会，并处于老龄化快速加深的阶段。2015年舟山的老龄化程度已达24%，位居全省第二。[2]同时，随着舟山群岛新区城镇化建设的大力推进，被征地农民持续大量增加。如何保障被征地农民的合法权益，使他们避免陷入了失地又失业、低保无份、就业无门的境地，被征地农民的养老问题亟待解决。

（二）社会结构转型，被征地农民传统养老模式遭受冲击

自古以来，土地养老和家庭养老相结合的传统养老模式一直是中国农民养老的主流，但在新型城镇化建设的背景下，两者的养老保障功能都受到严峻挑战。

1.土地保障功能瓦解

从法学角度来看，被征地农民是指因土地被征用而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利，以及与土地相关的一系列相关权力的一类特殊法律主体。[3]可见，土地是农民最重要的权利保障来源。土地对于农民而言，它不仅可以提供生产和生活资料，还有储蓄和积累的功能——承包经营权。根据《农业法》第13条规定：承包经营者有生产经营决策权、产品处分权和承包土地的收益权、转让权、转包权和继承权；十五届三中全会又规定承包经营权在原有基础上再延长三十年，这就使土地的财富积累有了继承和支持养老的性质。显然，农民一旦失去土地就失去了这些保障功能，农民的养老权益会严重受损。

2.家庭养老功能弱化

随着社会转型，现代家庭结构形式朝着小型化发展，农村家庭的居住形式也以小家庭为主，老人与子女分开居住的比较普遍，农村家庭的核心不再是中国自古以来的家长核心制，转而形成以独生子女（孙）为中心。从养老成本而言，“四二一”型结构的现代家庭承受着前所未有的经济压力，很多老人也不愿成为子女的负担。加上现代西方多元文化的冲击，年轻人越来越注重个人利益和个性价值的实现，道德约束功能弱化，社会尊老意识集体淡化，出现了很多子女不愿赡养老人的家庭悲剧。可见，传统家庭的养老功能正被一步步削弱。

二、现行被征地农民养老保障体制存在的问题

(一)我国现行被征地农民养老保障缺乏完整、统一体系

近20年来，我国养老保障体系不断完善，截至2012年，我国已形成包括职工养老保险、新型农村社会养老保险及城镇居民社会养老保险三种不同形式的基本养老制度，并且实现了基本养老保险制度的“城乡全覆盖”，建成了全球人口覆盖率最大的巨型“保障网”。[4]但由于各省市地区的经济、社会发展情况的差异性及被征地农民身份的特殊性，其保障体制有着明显的过渡性质，全国尚未形成一种统一的普遍适用性的被征地农民养老保障体系。

在被征地农民养老保障的实践中，浙江省一直走在前列。2003年5月，浙江省劳动厅和社会保障厅、国土资源厅、财政厅及农业厅等五个部门联合出台《关于解决被征地农民基本生活保障问题的指导意见》，至此以制度安排的办法解决被征地农民社会保障问题全面启动。浙江省被征地农民基本养老保障制度起源于嘉兴，大体分为基本生活保障型、基本养老保险型、双低保障型、墓本生活保障与基本养老保险结合型等四种类型。[5]以舟山群岛新区为例，舟山根据本地社会发展实际，自2003年以来，先后出台了《舟山市被征地农民基本养老保障实施办法（试行）》、《舟山市被征地农民养老保障实施意见》、《关于进一步完善被征地农民基本养老保障制度的意见》等政策，形成了以“被征地农民基本养老保障为主，其他保障为辅”的被征地农民养老保障制度。[6]2014 年10月，舟山市出台城乡养老保险制度衔接细则：《舟山市人民政府关于被征地农民参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险有关问题的通知》（舟政发〔2014〕40号），明确被征地农民可以选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。目前，舟山市已基本建立职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险为主体的城乡一体化养老保障体系。

（二）保障水平低，参保年龄结构不均衡

从参保标准看，保障水平仍然偏低。以舟山群岛新区荷花社区为例，虽然省政府文件明确指出，对被征地农民的保障水平，原则上要高于当地城市居民的最低生活保障水平（目前舟山市城镇低保标准为664元）。[7]但从目前舟山市的实际待遇标准水平来看，保障水平依然偏低。以舟山为例，被征地农民参保时，有四个待遇档次的缴费标准可供选择，农民一次性缴纳选定标准的保费，当男性年满60周岁、女性年满55周岁即可根据其缴费标准按月享受相应的养老保障待遇。缴费标准实行全市统一，目前分A、B、C、D四个档次，A档2.6万元、B档2万元、C档1.4万元、D 档0.8万元，对应的享受标准分别为530元／月、470元／月、390元／月、310元／月，[8]其待遇水平均远远低于低保水平。而且相对于职工基本养老保险的增资调待政策，被征地农民养老保障待遇缺乏正常的增长机制。本次对荷花社区的调查显示：63.2%失地老人每月花在养老方面的消费支出为300-600元，如果不参加社保转轨，失地老人对现阶段的养老生活缺乏有效的资金保障，养老压力较大；而参加社保转轨，就要一次性缴足15年的保费，经济压力更大。因此，99.2%的被征地农民认为养老保障应该被列入被征地农民的补偿。

从参保年龄结构看，综合参保率和转轨缴费率仍然偏低，尤其是就业年龄段。从荷花社区的调查看，实施转轨政策后，共有1298人从被征地农民养老保障转轨参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险（以下简称“社保转轨”）。截至2015年底，在荷花社区627个到龄享受人口中，早已实现被征地农民保险全覆盖，其中享受类人口社保转轨缴费率为98.09%，远远高于全市水平。但是，全社区失地农民的综合参保率为67.04%，其中社保综合转轨率为67.18%，远远低于到龄人口的参保率。可见，参保缴费的主要年龄群是55周岁以上的到龄享受类人群，即使缴费参加新农保，多数失地农民选择的都是较低档标准，保障水平较低，这对年轻人来说，吸引力不大，积极性不高。

（三）政府在被征地农民养老保障中的责任缺失

农民本是养老弱势群体，政府的征地行为又导致农民失去了土地这个最基本的保障，因此政府必须建立失地农民保障制度来维护农民的合法权利。在此过程中，政府无疑要承担起主要责任人的角色，做好分配、调节、保障和执行工作，切实保障被征地农民的养老工作合法、有序地进行。

然而现实却往往是政府由于各种原因没有履行应有的职责：在征地过程中，农民缺乏正式、统一的渠道与征地方进行土地收益分配上的公平谈判、被征地农民的养老权益保障缺失、土地征用补偿标准过低、土地征用补偿费的管理使用不当甚至拖欠严重、政府对被征地农民的再就业和创业需求没有足够的重视等，导致农民失地、失业又失保障的现象严重；在为老工作服务方面，各级政府对失地老人关怀和福利不够，在社区公共养老设施上投入和建设不够，公益性失地老人过渡安置点数量有限，公共养老福利机构收费过高等问题，都是困扰失地农民养老和生活的现实困难，需要政府更多地参与、投入和研究解决。以舟山为例，目前舟山普遍采取一次性支付征地补偿金，让被征地农民自谋职业，然而被征地农民再就业方面明显处于劣势，要么休闲在家，要么从事技术含量低且工资不高的工作，没有好的收入来源，生活水平下降，而政府在安置和鼓励被征地农民就业上并无很好的政策和安排。

（四）失地老人过渡安置困难成为现实焦点

过渡安置是否顺利体现了当地政府以人为本、和谐拆迁的施政理念，也是解决失地农民现实生活问题的首要任务，尤其是失地老人的养老住所如何安置，是关系到老年生活质量的关键因素。调查显示：45.7%的失地农民认为“失地老人过渡安置困难”是最大的养老问题。在访谈中，一些带着老人同住的子女表示：“现阶段最大的愿望是能够早日拿到政府的安置房，因为老人与子女一起‘蜗居’、租房的日子实在不方便，尤其是那些生活不能自理的老人，他们急切盼望能早日拿到自己的房子，在自己的房子里养老，实现‘叶落归根’”。

失地老人过渡安置困难主要表现为：首先，失地老人租房困难。由于政府实行的是“先拆迁后安置”的模式，拆迁补偿款也大多拖至一两年以后才全部到位，再结合拆迁补偿政策的综合权衡，经济条件一般的失地农民难以实现”一拆迁就入新居”的理想，多数选择租房过渡，失地老人更是如此。而现实情况是，拆迁后老人租房最困难，一般的房东都不愿租房给家有年长体弱老人的租户或是独居老人。这就需要政府为失地老人提供过渡性安置房。结合舟山临城新区的实际，虽然政府在临城新区设置了4个过渡安置点，但是安置过渡房数量有限，况且都是收费性质，这就将一些观念节俭或收入拮据的失地老人拦之门外。其次，失地农民的传统养老观念保守，多数不愿选择既高花费又缺乏家庭温暖的养老机构。有些节俭的、子女又不愿接纳同住的失地老人，甚至选择继续住在断水断电的毫无安全保障的拆迁房内，过起了半隐居式的养老生活。

三、用五大发展理念引领失地农民养老保障之路

党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，强调“十三五”时期要积极应对老龄化危机，[9]全面做好社会养老工作，这对于被征地农民养老保障的路径选择也具有重大引领和指导作用。

（一）创新体制建设，健全养老保障体系

根据“十三五规划”精神，探索构建适合当地社会经济发展和被征地农民利益的政府主导的多元主体参与的以居家为基础、社区为依托、机构为补充的满足老人多元需求的失地农民养老服务体系。[9]

（二）明确政府责任，促进城乡协调、共享

1.消除城乡二元壁垒

被征地农民实现了由农民向市民这个身份的改变，但是并没有真正地融入城市，其居住、教育、就业、医保等公共权益仍然与城市居民待遇存在一定程度的脱轨，这些都是长期以来城乡二元制形成的。要解决这些根本矛盾，就要彻底消除城乡二元壁垒，全面实现城乡一体化的社会保障制度，使被征地农民享受到平等、公正、规范的权益保障，真正融入城市，共享新型城镇化发展的成果。

2.完善征地补偿制度

从根本上说，要保障被征地农民养老的权益就是要保障被征地农民有钱养老的问题，同时养老支付能力的提升也是养老机构市场发展的核心动力。有了充足的财力基础，失地农民才能自由选择养老的住所、方式、服务，才会有养老的长期保障可言。而提高征地补偿费用和完善安置方式的正是直接关系到被征地农民养老资金问题的关键。目前，被征地农民养老的矛盾焦点都集中于“征地补偿费用太低，养老经济压力大”、“失地老人安置困难”等方面。要求政府“逐步提高征地补偿费用标准”，“先补偿后征地”、“先安置后拆迁”等更完善的补偿方式是失地农民最高的呼声。

3.健全法律监督体系

根据国外经验，任何一个养老体制先进的国家都配备有健全的法律体系予以保障。而我国政府只在被征地农民养老保障体系的制度制定上有政策、法规的出台，却缺失在养老责任、养老产业、社会组织等方面的法律、法规，不利于养老产业和老年人健康权益的制度保障。

（三）强化家庭养老责任，构建绿色居家养老环境

家庭是人们生活和活动的主要场所，是居家养老的基础，它具有独特的家庭文化优势，能提供无可替代的亲人生活照料和精神慰藉等功能，几千年来一直是中国农业社会养老的首选。据荷花社区调查数据显示：89.2%的被征地农民选择家庭养老是最好的养老模式。在多元文化价值观冲击传统孝道文化的背景下，更应该加强家庭道德建设，突出宣传孝道文化的养老价值，营造温馨、和谐、尊老、敬老的家庭养老环境。

（四）实施“大社区”养老服务全覆盖，满足分居各地的失地老人的多元养老需求

社区是人们生活和文化休闲的聚集地，是老年人感情交流和精神慰藉的主要场所，可以有效弥补家庭养老功能的不足。在国家倡导大力发展以社区为依托的居家养老服务的背景下，对于被征地农民来说具有很大的现实困难：以荷花社区为例，因为拆迁导致被征地农民分散居住各地，社区几乎无常驻人口，只剩个别行动困难的独居老人还未搬迁，社区的工作重点主要是解决征地拆迁中的各种政策传达、资金发放、民事纠纷等，社区的养老服务工作基本停滞，更不用说在养老设施、养老资金、老年福利和文化活动等方面有所投入。这就要求政府统筹规划，以街道（镇）为单位，发展大片区域性的城乡一体化的社区多元居家养老服务体系，让散落在城市化各个社区的失地老人公平、均衡地享受到多元养老服务，鼓励老年人走入各自生活的新社区，接受日间照料、医疗指导、送餐服务，参与各类社会活动增进情感交流，强化对新社区的认同感，使新社区成为失地老人养老的重要依托。

（五）整合优势资源，开放养老服务市场

随着经济的发展，被征地农民收入的提高和养老观念的转变，机构养老会逐渐成为被征地农民养老模式的有效补充，为有需求的被征地农民提供高品质的医养结合的养老服务。政府应该积极整合社会优势资源，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，以多种形式全面放开养老服务市场，激发各类投资主体和服务主体活力，增加养老服务社会供给；充分利用科技优势，建立养老大数据平台，打造医养结合网络平台，推进医疗服务于智慧养老资源共享。同时，广泛吸收社会志愿服务组织，全面发挥社会资源力量，形成多元化的养老服务市场。

被征地农民的养老保障体系是被征地农民社会保障体系的一部分，它是一项全面而系统的社会大工程，在五大发展理念的引领下它将随着我国各地城市化建设的均衡发展而不断完善，最终将过渡和被纳入城乡一体化的普惠型的社会保障制度中。

[1]中华人民共和国民政部.2015年社会服务发展统计公报

[EB/OL].（2016-07-11）[2016-19-20].http://www.mca.gov. cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml.

[2]舟山市民政局.我市发布2015年老年人口和老龄事业统计公报[EB/OL].(2016-05-24)[2016-19-20].http://www.zhoushan.gov.cn/ xxgk/auto310/auto320/201605/t20160524_825411.shtml.

[3]王国奇.构建失地农民社会保障制度的法学思考[J].产经评论,2008(6):51-54.

[4]魏华林,金坚强.养老产业大趋势：中国养老产业的未来[M].北京:中信出版社，2014：38.

[5]陈绍军.失地农民和社会保障——水平分析与模式重构[M].北京:社会科学文献出版社，2010：50.

[6]王淑芬.舟山市被征地农民养老保障现状调查与思考——以临城街道为例[J].舟山社会科学:2013(2):34-37.

[7]舟山市民政局,舟山市财政局.关于调整全市城乡最低生活保障标准的通知(舟民救〔2015〕24号)[Z].

[8]舟山市社会保障事业管理局.舟山市被征地农民基本养老保障政策及问答[Z].2009.

[9]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报,2015-11-24(01).

Using the Five Development Concepts to Lead the Way of Endowment Insurance for Land-expropriated Farmers

HE Li-li
(Zhejiang International Maritime College,Zhoushan Zhejiang 316000,China)

By analyzing the current situation of land-expropriated farmers and analyzing the background of aging and urbanization,this paper analyzes the impact of social transformation on traditional pension model,puts forward the road of leading peasants'protection of land requisitioned by the five development concepts,and improves the oldage rights and interests of the land-expropriated peasants by means of innovation system construction,clear government responsibility,constructing green home-aged environment,implementing"big community"old-age service and opening old-age service market.

land-expropriated peasants;old-age security;five development concepts

F323.89

A

1671-1084（2017）01-0029－05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.01.007

2016-09-27

浙江省教育厅2015年度高校国内访问工程师校企合作项目(2015193)

何丽丽，浙江国际海运职业技术学院讲师，研究方向为高职思想政治教育。