陕甘宁边区民主政治建设探析

程 金 良

(渭南师范学院 秦东教师教育协同创新中心，陕西 渭南 714099)

【秦地文化研究】

陕甘宁边区民主政治建设探析

程 金 良

(渭南师范学院 秦东教师教育协同创新中心，陕西 渭南 714099)

为了争取民族的解放，动员广大民众投身抗日，1937年中共中央提出在陕甘宁边区实施民主政治。为此，中共陕甘宁边区委员会、中共陕甘宁边区中央局、中共西北中央局创造性地实践了毛泽东新民主主义理论，开展了新民主主义政治建设实践。在陕甘宁边区确立了普选制、参议会制度、民主协商制并实施了“三三”制政权建设。从而极大地争取和团结社会各阶层人士投入了抗日战争，建立了最广泛的抗日民族统一战线，保障了民族解放战争的胜利。它不仅推进了中国民主政治建设的进程，奠定了新民主主义共和国的民主政治基础，而且对我们今天实现中华民族伟大复兴大业也具有重要的借鉴意义。

中共西北局；陕甘宁边区；新民主主义政治

一、陕甘宁边区民主制度的确立

1935年“华北事变”后，中华民族面临亡国灭种的严峻形势。为了挽救民族危机，中共中央政治局于12月底在瓦窑堡召开扩大会议。会议认为：目前抗日已经成为各阶级、阶层人民头等重要的大事，为了动员千百万民众投入抗日战争，必须赋予广大民众基本的民主权利，因为“民主是抗日的保证”[1]274，是聚集民众的有效手段。因此，中共中央将中华苏维埃共和国改为中华苏维埃人民共和国。1936年9月提出，按照普选的原则在全国建立民主共和国。[2]951937年9月，根据国共两党协议，陕甘宁革命根据地苏维埃政府改建为陕甘宁边区政府。

1937年11月，毛泽东提出：“首先在西北广大地区实施抗日的普选的民主政治，做全国民主政治之先导。”[3]5并提出“把陕甘宁边区创造为全国抗日民主模范区的任务”[4]122。1940年9月，毛泽东在《时局与边区问题》一文中指出：陕甘宁边区是统一战线的策源地，全国有名的、政治的文化中心，[4]122因此，边区一定“要做得比全国都好，不但成为抗战的堡垒，而且要成为模范的抗战堡垒”[4]137。

为了把陕甘宁边区建设成模范的抗日民主根据地，中共陕甘宁边区委员会、中共陕甘宁边区中央局、中共西北中央局领导边区人民创造性地实践了毛泽东新民主主义理论，开展了实施新民主主义政治建设的伟大实践。

第一，普选制的确立与实践。1937年5月，中华苏维埃共和国西北办事处公布的《陕甘宁边区选举条例》指出：根据国民代表大会选举法的规定，在边区实行“平等的、无记名的选举制，保证实现彻底的民主”[5]28。它规定：“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举和被选举权。”[4]1221939年参议会在此基础上，将选民参选的年龄由16岁改为18岁，增加了“无阶级区别”及“经选举委员会登记”等内容。[5]28《选举条例》的颁布，为边区实施普选制提供了法律保障。

1937年7月，边区开始实施第一次普选。在选举实践中，边区各级选举委员会根据广大选民的文化水平、居住的地理特征，创造了许多形式多样、简单易行的投票方式，极大地保障了边区人民行使民主的权利。边区70%的人民群众参加了第一次民主选举，选举产生了由工人、农民和一切愿意抗日的社会各阶层人士组成的边区县、区、乡具有统一战线性质的抗日民主政权。

边区第一次民主选举的成功实践，有力驳斥了国民党散布的“知识落后的工农不能实行选举制度”[6]130的谬论。 1941年2月至6月，1945年10月至1946年3月，边区先后又进行了两次民主选举。参与选举的选民比例分别达到80%和82.5%。[7]101边区普选制的确立与实践，开启了边区民主选举的先河，极大地调动了民众抗日积极性。

第二，参议会制度的确立与实践。根据《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定：边区的政权机构可分为边区、县、乡三级参议会和政府委员会。根据《选举条例》先选举产生各级参议会，再由参议会选举产生政府委员会的规定，1937年7月至9月，各乡、县按照“20人选乡代表1人，由乡代表选乡长；50人选区议员1人，区议会选区长；200人选县议员1人”[4]122的比例、名额完成了乡、县级参议员的选举。边区参议员的选举从11月开始，按选举条例的规定，边区参议员以县为单位进行选举，名额按居民1500∶1的比例选举产生。到12月底选举工作结束，先后选举产生了乡、县和边区三级参议会和政府委员会。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会召开，145名参议员参加了会议。会议审查通过了由陕甘宁边区中央局起草的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区参议会组织条例》《高等法院组织条例》等12项法规文件。会议选举高岗为参议会议长，林伯渠为陕甘宁边区政府主席。

边区第一届参议会的成功召开，实现了由工农苏维埃代表大会到陕甘宁边区参议会的转变[8]30，实现了由工农民主制度向人民民主制度的转变。毛泽东说，这次参议会充分体现了边区人民的意志。[4]124参议会讨论通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，是一个比较完整的建设抗日民主根据地的纲领，其内容共28条，核心为民族主义、民权主义、民生主义三个方面。它成为“边区一切工作的准绳”[9]169。它的颁布不仅推动了边区民主政治建设，而且推动了抗日民族统一战线发展壮大。

1941年11月6日至21日，边区召开了第二届参议会第一次会议。会议审查通过的《陕甘宁边区施政纲领》，其内容涵盖边区政治、经济、军事和思想文化和社会生活各个领域。它是在毛泽东的新民主主义理论的指导下，由中共西北局制定，并经参议会通过的一个具有宪法性质的文件。1944年12月，边区第二届参议会第二次会议召开，会议审查通过125件提案；1946年4月，边区召开第三届参议会，会议通过提案159件；讨论通过了中共西北局提出的《陕甘宁边区宪法原则》《陕甘宁边区1946年到1948年建设计划方案》。边区参议会在议长高岗的主持下，在抗战期间，先后制定、颁布各种法规条例与法律文件64个类别，共计千件。这些法规包括宪法、刑事、民事、经济、诉讼等各方面，几乎涵盖边区社会生活的方方面面。

边区参议会的确立与实践，体现了人民行使民主权利的意愿。“它同国民党召集的国民参政会和国统区的省市参议会具有根本性质的区别。”[4]123

二、陕甘宁边区民主政治建设的发展

1939年、1940年是中国人民抗日战争最困难时期，为了克服困难，坚持抗战，毛泽东先后发表了一系列文章，阐述了新民主主义的政治、经济和文化纲领。他在论述新民主主义政治时指出：“现在所要建立的中华民主共和国，只能是无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国，也就是真正革命的三大政策的新三民主义共和国。”[6]6751940年3月4日，毛泽东在边区召开党政联席会议的讲话中指出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。现在全国要办新民主主义。”[4]127同年9月，毛泽东在《时局与边区问题》的报告中又指出：“(边区)新民主主义就是无产阶级领导的人民大众的东西，政治经济文化都是如此。”[4]122同时，指出边区的民主建设仍有不足之处。对此，中共西北中央局根据新民主主义革命理论，于1941年5月发布了《陕甘宁边区施政纲领》，它“更加全面也更加鲜明地体现了中国共产党团结抗战的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针”[4]130，提出了建设“一个新民主主义共和国”[4]125的军事政策、优待抗日军人家属政策、“三三制”政策、人权保障政策、司法政策、廉政政策，以及工业、农业、商业、文化教育等一系列政策。进一步推动了边区新民主主义政治建设。

第一，“三三制”政权建设。为了克服困难，扩大抗日民族统一战线，推进新民主主义政权建设。1940年3月6日，毛泽东发表《抗日根据地的政权问题》一文指出：“在抗日战争时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”[6]742在政权人员组成上，共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一。同时规定必须保证共产党员在政权中占领导地位。中国共产党第一次提出“三三制”政权建设主张，并明确提出“无论何人，只要不投降反共，均可参加政府工作。”[6]759毛泽东的指示，为陕甘宁边区继续推进民主政治建设指明了方向。

根据毛泽东关于抗日根据地政权建设的指示，中共陕甘宁边区中央局于1941年1月30日，发布《中共陕甘宁边区中央局关于彻底实行三三制的选举运动给各级党委的指示信》，要求边区各级党委：“在今年选举运动中，要以真正建立新民主主义的模范政权，为我们党的中心任务。”[3]66同时，边区中央局在广泛深入调查研究的基础上，创造性地提出“边区自乡村起可以彻底实行三三制”，“三三制政策，不仅要实行于议会，还要实行于政府机关中”[3]66。同时，要求各级党组织检查政府各种社会政策与立法，改变不适应“三三制”的政策与法规，创造新的能够适应“三三制”选举的新方式、新方法，并在党内外进行细致充分的“三三制”选举政策宣传工作。指示信还要求各级党组织在实施“三三制”选举运动中，“必须动员全体党员参加领导选举，使每一个党员都能成为选举运动中积极活动者”[3]66，防止在实行“三三制”选举过程中出现的一些错误思想倾向，并提出了纠正的方法。诸如:一些同志由于对“三三制”不理解，不知道如何领导实行民主。因此，产生对“三三制”不放心，甚至相信民主，但仍不放心的错误思想倾向；对此，指示信要求：“对于他们应该教育说服，对少数人固执己见，对实行党的新政策怀疑，不积极，对这些人除说服外，应给以工作的改换。”[3]66对于放弃党的领导，甚至党员完全不参加的现象，指示信指出：“这种放弃党的领导倾向也是不对的。党的‘三三制’政权政策，不是在减轻与放弃党的领导责任，相反的是加强党的领导责任，并要保障党的领导作用。”[3]71

为了进一步向社会各界全面宣传我党关于新民主主义共和国的主张，1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局公布的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人)等的人权。”[3]76即保障他们的言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙等权利。这样“三三制”就以根本大法的形式确定下来，并作为我党政权建设的基本纲领。1941年5月至11月，边区进行了第二届参议会、政府机关的民主选举。新产生的边区参议会、政府机关的人员构成发生了显著的变化，许多社会士绅、群众团体等非党人士进入了参议会和政府机构。边区政权成为具有鲜明抗日民族统一战线性质的新民主主义政权。“三三制”政权建设的成功实践，不仅扩大了抗日民族统一战线，而且也标志新民主主义政治建设进入新阶段。

第二，党外民主协商制的创建。“三三制”政权建设在中国共产党民主政治建设历程中，乃至在中国历史进程中，都是一种前所未有的创举，更是中国共产党新民主主义政治建设的伟大成就。因此，在“三三制”政权建设实践探索中，不可避免地存在一些不尽如人意的现象。诸如少数党员干部存在“主人总是我，他们总是客”的思想，因此发生不尊重、不放心民主人士，不敢放手大胆使用民主干部的现象。开会讨论问题，事先不向他们通报会议内容，甚至产生共产党人“一意孤行，把持包办”[3]76，架空民主人士，导致民主人士有职无权的现象；一些民主人士认为“枪杆子在共产党手里，基本群众在共产党一边”，有做客思想，不敢大胆工作、不敢担当责任；还有部分群众认为共产党不靠穷人，依靠地主、富农等许多错误现象。这些现象的存在，将严重影响边区民主政治建设进程，影响抗日民族统一战线的巩固与扩大。

毛泽东指出：“共产党员只有与多数非党人员一道，真正实行民主“三三制”，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办一切，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步。”[6]741中共西北中央局书记高岗根据毛泽东的指示，针对在“三三制”政权建设中出现种种问题和各种现象，组织党员干部，深入边区各地、各阶层人民群众之中，进行调查研究，分析产生这些问题的根本原因，并提出了一系列解决问题的措施：

其一，加强对党员干部和群众的思想教育。“教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不习惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和民主人士商量，取得多数同意，然后去做。”[6]743并告诫党员干部绝不能一切都要无条件地照我们的决定去做。要求党员干部认真学习党的理论政策，彻底肃清主观主义、“左倾”关门主义错误思想的影响。提高认识，改进工作作风。尊重民主人士，关心民主人士的生活工作，与民主人士同甘共苦。在思想上牢固树立“三三制”政策观念，开诚布公与民主人士合作共事。

其二，在参议会、抗日民主政权建设中，严格实行“三三制”原则。在民主政治建设实践中，由于一些县委领导不力、认识不足，导致“所提候选名单中非党候选人很多未能当选”[3]79。或者出现共产党员在参议会或政府委员中超过三分之一的现象。对此，中共西北中央局于1941年10月15日，专门发布《中共西北中央局关于聘请非党民主人士为边区参议员正式议员的通知》要求：“各县党委须指定专人代表边区政府将此决定转达各非党派候选人。”[3]76并向46名非党民主人士颁发了边区参议会正式参议员聘书。同时，针对共产党员超过三分之一的问题，采取劝退或辞职的办法，予以解决。

其三，关心非党民主人士生活，支持信任他们的工作。被选的边区参议员、政府委员与共产党人享受同样的生活待遇标准。中共西北中央局针对部分非党议员生活困难问题，专门制定《关于党外人士待遇补助办法的通知》，决定提高民主人士“每月津贴数额”[11]72，以解除民主人士工作的后顾之忧。在实际工作中，强调“以后要经政府通过执行的重要政策是可以先与他们交换意见，然后提出”[3]111。要求共产党员虚心倾听他们的批评意见，接受他们合理的建议。其中，作为陕甘宁边区坚持抗日的十大政策之一的“精兵简政”政策，就是党中央根据李鼎铭等11名非党民主人士，在11月召开的边区第二届参议会上提出的“关于边区财政经济问题的提案”制定的。

其四，建立党外民主协商制，加强与民主人士沟通协商。为此，中共西北局采取了一系列措施，加强与党外民主人士的沟通与协商。邀请民主人士参加1942年10月召开的中共西北局关于边区政府的财政经济等问题的高级干部会议； 1943年1月29日，在中共西北局又专门召集民主人士召开座谈会，听取他们对党和整风工作的意见与建议。会后，中共西北局向党中央递交了《中共西北中央局邀请边区政府民主人士座谈的报告》，得到了毛泽东“以后西北局可每两(个)月召集座谈会一次”[3]111的肯定；1944年7月8日，中共西北局主持召开边区参议会和政府委员会第一次联席会议，决定建立党外民主协商制度。7月21日，中共中央转发《西北局对各地委工作的指示》，指示要求：“各级党委必须认真讨论执行”，各县“重要事项向他们请示与协商，使他们在当地也是有职有权的”[3]148。中国共产党与非党人士座谈会制度是边区民主政治建设的一项重要内容，也是党外民主人士参政议政的重要平台与途径。

三、陕甘宁边区新民主主义 政治建设的重大意义

陕甘宁边区新民主主义政治建设的实践，不仅为争取民族解放战争的胜利和民主政治建设做出了重大贡献，而且对我们今天实现中华民族伟大复兴梦也具有借鉴意义。

第一，新民主主义民主政治建设，保障了抗日民族解放战争的胜利。在关系中华民族生死存亡的抗日战争中，抗击日本的侵略成为每一个中华儿女的神圣职责。“抗日需要人民的动员，没有民主自由，便无从进行动员。”[1]255因此中国共产党高举抗日大旗，把抗日和民主建设结合起来，率先在陕甘宁边区开展民主政治建设，进而推进到个敌后抗日根据地。历史实践证明：中国共产党高举争取民族解放的旗帜，以争取抗日战争的胜利为目标，以实行新民主主义民主政治建设为手段，调动中国社会一切抗日积极因素，最大限度地发展壮大了抗日力量，为抗日战争的胜利提供了可靠保障。

第二，新民主主义民主政治建设，推动了中国社会民主建设的进程。中国封建社会长达数千年，根深蒂固的封建专制主义思想文化严重束缚着人们的言行，严重阻碍着中国社会的进步发展。以孙中山为代表的资产阶级民主革命家，领导辛亥革命推翻了封建帝制，创立了中华民国，但革命的成果很快被北洋军阀所窃取，中国社会依然处在封建军阀专制统治之下，广大民众毫无民主权利可言。国民党政权建立后，背叛孙中山三民主义革命精神，实行国民党一党专政,人民群众依然毫无民主权利。中国共产党成立以后，致力于中国社会的新民主主义政治建设。抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区，开展新民主主义政治建设实践，不仅“使边区成为民主的模范”[4]137，而且，在全国拥有1亿多人口的抗日根地，建立了新民主主义性质的抗日民主政权。“它以现实的榜样对国民党的黑暗统治提出了最有力的批判，为争取全国的民主和进步树起了一面光辉的旗帜。”[4]136从而极大地推进了中国社会民主化的进程。

第三，陕甘宁边区新民主主义政治建设实践，奠定了新民主主义共和国的民主政治基础。抗日战争时期，在陕甘宁边区率先实施了新民主主义政治建设,确立了普选制度、选举产生了具有广泛代表性的“边区人民自己的最高权力机关”[6]119——参议会，建立了共产党人与非党民主人士协商制度“三三制”政权。 使边区成为“全国最进步的地方”[6]718，同时，奠定了新民主主义共和国的民主政治基础。

第四，陕甘宁边区新民主主义政治建设实践，为新中国的民主政治建设积累了丰富的经验。七十多年前，在关乎中华民族面临生死存亡的抗日战争中，中国共产党高举抗击日本侵略，争取民族解放的伟大旗帜，实施以集民智、凝民心、聚民力为主要目标的民主政治建设，从而极大地激发了中国社会各阶级、阶层广大民众的抗日积极性形成了最广泛的抗日民族统一战线，赢得了民族解放战争的胜利，为中华民族的复兴奠定了坚实的基础。历史经验表明，只有民主政治才能凝聚民心、集中民智，才能团结一切可以团结的力量，实现民族独立的伟大目标。党的十八大后，习近平总书记提出了实现中华民族伟大复兴“中国梦”的建设目标，再次吹响了实现中华民族伟大复兴的冲锋号。中国梦是一项以实现民族复兴，国家富强，人民幸福为核心的艰巨而伟大事业，只有每一个人付出艰苦努力，埋头苦干，才能托起伟大的中国梦。加强社会主义民主建设，集民智、凝民心、聚民力，使全国各民族人民紧密团结起来，心往一处想，劲往一处使，有力出力，有智出智，万众一心，13亿人民的智慧和力量将汇集成不可战胜的磅礴力量，那么实现中华民族伟大复兴的中国梦一定会梦想成真。

[1] 毛泽东.毛泽东选集:第一卷[M].北京：人民出版社,1991.

[2] 中央档案馆.中共中央文件选集:第11册[M].北京：中共中央党校出版社,1989.

[3] 西北五省区编纂领导小组.陕甘宁边区抗日民主根据地文献：卷下[M].北京：中央党史资料出版社,1990.

[4] 胡乔木.胡乔木回忆毛泽东[M].北京:人民出版社,1994.

[5] 雷志华,李忠全.陕甘宁边区民政工作资料选编[M].西安：陕西人民出版社,1992.

[6] 毛泽东.毛泽东选集：第二卷[M].西安：人民出版社,1993.

[7] 甘肃省社会科学历史研究室.陕甘宁革命根据地史料选辑：第一辑[M].兰州：甘肃人民出版社,1981.

[8] 李智勇,胡绳,章开沅.陕甘宁边区政权形态与社会发展[M].北京：中国社会科学出版社,2001.

[9] 张思铨.高岗[M].北京：中国文史出版社,2011.

[10] 陕西档案馆.陕甘宁边区政府文件选编：第7辑[M].北京：档案出版社,1988.

AnalysisonDemocraticPoliticalConstructioninShaan-Gan-NingBorderRegion

CHENG Jin-liang

(Qindong Teacher Education Collaborative Innovation Center, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

In order to fight for the liberation of the people and encourage Chinese people to take part in the Anti-Japanese War, the Central Committee of the Communist Party of China put forward the implementation of democratic politics in Shaan-Gan-Ning Border Region in 1937. For this reason, the committee and the central office in the Shaan-Gan-Ning Border Region and the Northwest Central Bureau of the Communist Party of China made Mao Zedong’s theory of the New Democracy into practice creatively and carried out the practice of the New Democracy Theory. The system of universal suffrage, parliamentary system, democratic consultation system and “Three-Three” Democratic Politics Model were established in Shaan-Gan-Ning Border Region. Through all these activities, people in all stations of life were attracted and united to take part in the Anti-Japanese War, the most extensive anti-Japanese national united front was established and the victory of the national liberation war was guaranteed. It not only promoted the process of democratic political construction in China, and laid the democratic political foundation of the New Democratic Republic, but also had the great reference value for the great rejuvenation of the Chinese nation.

Northwest Central Bureau of CPC; Shaan-Gan-Ning Border Region; new democratic politics

K269

A

1009-5128(2017)21-0093-06

2017-10-15

程金良(1962—)，男，陕西渭南人，渭南师范学院秦东教师教育协同创新中心副教授，主要从事中国近现代史和地方党史教学与研究。

【责任编辑贺晴】