长江干线港口岸线开发利用中的问题及对策

高嵩

【摘 要】 为探寻促进长江干线港口岸线资源科学利用的措施，介绍长江港口岸线的发展背景和基本情况，通过分析岸线开发利用中的既有矛盾，从严格港口岸线使用审批管理、加强港口岸线使用全程监管、深入推进港口岸线资源整合、加强沿江港口布局规划管理、探索岸线综合利用协调机制、完善合理利用港口岸线措施等方面提出完善港口岸线管理的建议。港口岸线是不可再生的宝贵资源，完善长江干线港口岸线开发利用管理有助于"平安、畅通、高效、绿色"的现代长江航运业持续发展。

【关键词】 长江干线；港口岸线；岸线资源；岸线管理；开发

港口岸线是不可再生的宝贵资源，关系到“平安、畅通、高效、绿色”的现代长江航运业持续发展。新时期在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念以及供给侧结构性改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大重点任务的背景下，致力于长江经济带战略夯实基础、长江黄金水道建设提质增效、长江航运产业升华厚植根基、长江港口转型升级注入能量、长江生态文明建设完备保障，对长江港口岸线开发利用进行思考并提出具有针对性的解决思路，具有十分重要的意义。

1 长江干线港口岸线的基本情况

1.1 岸线资源总体丰富，局部地区资源紧张

长江干线航道自云南水富到长江口，流经云南、四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、江苏、上海等七省二市，全长 km，包括支汊航道及可开发洲岛在内的自然岸线总长度为 km，其中规划港口岸线约 km，已开发利用港口岸线809.6 km，占规划港口岸线总长度约40%，另有近60%属规划待开发岸线，但其中相当一部分岸线的开发条件较差。例如：南京以下规划港口岸线约610 km，但水陆域条件较好的未开发岸线已不足100 km，其中长江南岸资源紧张尤为突出，江阴港、常州港未开发的港口岸线已不足5 km。

1.2 总体通过能力显著提升，区域结构差异较大

长江沿线分布有34个港口，2015年干线港区共拥有生产性泊位个（其中万吨级以上码头泊位411个），散货、件杂货物年综合通过能力为17.98亿t，集装箱通过能力为万TEU，通过能力利用率已达120%，全线港口岸线的泊位通过能力为 t/m。此外，自2000年以来，沿江各省市陆续启动建设了一批集约化、规模化港区或作业区，显著提高了长江港口岸线的利用效率，其中公用码头的平均通过能力大于/m，部分作业区甚至达到 t/m以上。但同时岸线资源开发的结构性矛盾仍然存在，货主码头占用岸线比重高于公用码头，而能力利用效率却低于公用码头，例如江苏公用码头岸线通过能力达 t/m，货主码头岸线通过能力仅为 t/m。

1.3 管理逐步规范，沿江地区响应积极

港口岸线是不可再生的宝贵资源，关系到水运业的可持续发展，各级政府和管理部门已逐步认识到长江岸线资源在经济社会发展中的重要作用。2004年《港口法》施行后，沿江港口均已编制总体规划，并将港口岸线规划作为重要内容。2012年，国家发展和改革委员会与交通运输部共同出台了《港口岸线使用审批管理办法》，规范了港口岸线使用的审批程序、内容和形式；沿江各省市则结合本地区具体情况，分别出台了相关政策法规，进一步细化了港口岸线审批管理程序，并在提高港口岸线使用效率方面做了很多探索和尝试。

2 岸线开发利用中的问题

2.1 部分岸线利用不尽合理

主要表现为：（1）历史上形成的小、散、老码头设施简易，运输规模小，岸线利用效率低；（2）部分沿江企业存在着多占少用、占而不用的现象，个别工业企业沿江平行布置建厂而浪费岸线；（3）部分企业存在着深水浅用的问题，一些沿江企业专用码头因企业生产或运输格局变化而废弃不用；（4）港口岸线后方土地难以得到有效保护，有的重要公用港区土地被其他非港口项目占用；（5）港口功能比较雷同，出现同质竞争现象，影响岸线资源开发利用。

2.2 岸线利用统筹协调不够

发挥港口岸线的使用功能，必须合理配置港口岸线前后一定范围的水域和陆域。目前港口岸线和非港口岸线规划和使用的审批管理涉及建设、水利、交通、国土、环保等部门，相关部门依据事权划分，各尽其职，导致沿江部分地区的岸线利用缺乏综合统筹和协调。比如港口规划中虽然对各港区或作业区进行了陆域布置规划，并把港口岸线后方一定范围的陆域以港界坐标明确下来，但在实际操作中，由于各部门沟通衔接不够，致使部分港口岸线后方的土地利用难以按批复的港口规划执行。

2.3 岸线利用缺乏有效监管

2012年出台的《港口岸线使用审批管理办法》规范了港口岸线使用审批环节的程序、内容、形式等，但对岸线审批以后的实际使用情况缺乏监管、检查，尚未建立、明确港口岸线使用审批、建设管理、使用复核、违规处罚全过程的监管机制和处罚措施。目前还存在一些未批先建、不按规划的占用岸线项目。

2.4 港口经营管理亟待优化

自港口体制改革以来，我国港口实施属地化管理，港口企业由所在地政府直接管理，但地方政府应该更多地在执行国家法规标准、港口规划、基本建设程序以及生产经营、安全管理等方面进行监督管理，而不应该过多地干预具体生产和经营。港口企业在拓展港口服务功能，大力发展港口现代物流、推进港口与后方物流园区、临港产业融合发展等方面有待提升。

3 完善港口岸线管理的建议举措

（1）严格港口岸线使用审批管理 加强港口岸线利用方案合理性审查，防止深水浅用、多占少用、占而不用、乱占乱用、少批多占港口岸线。

（2）加强港口岸线使用全程监管 研究建立中央与地方及交通与水利、国土、建设等部门联动监管机制；加强岸线使用事中、事后监督检查，研究出台符合沿江发展实际、能够有效规范港口岸线使用的违规处罚措施。

（3）深入推进港口岸线资源整合 指导地方综合运用法律、市场等多种手段，依法取缔安全隐患大、严重影响居民生活环境、非法建设的码头和装卸点，积极探索沿江小、散、老码头的资源整合方案和综合措施。

（4）加强沿江港口布局规划管理 加强沿江港口布局研究，明确主要港口功能和分工，进一步完善沿江港口总体规划，有关地方政府要适时对相关港口规划进行必要修编或调整，并严格落实港区功能定位，按照规划办理岸线审核手续。

（5）探索岸线综合利用协调机制 鼓励长江沿线地区编制以港口岸线作为重点的长江岸线综合利用规划，加强沿江产业布局、土地利用、城市建设、综合交通等规划的衔接，切實保护港口岸线后方土地资源，划定规划港口岸线的陆域控制红线。

（6）完善合理利用港口岸线措施 推进沿江建设规模化、专业化港区，不断完善集疏运通道体系；研究企业专用码头向社会开放的准入条件和引导措施；研究提出长江港口岸线高效利用的量化控制指标；探索长江港口岸线有偿使用制度和使用人招标制度。