关于生态公益林补偿机制建设的几点建议

郑新英

○三明市林业局

近年来，我国日益重视生态效益补偿机制的建设，将森林生态效益补偿基金正式纳入国家财政预算，并颁布实施森林生态效益补偿基金制度，有效地控制了环境污染和生态破坏活动。党的十八大明确提出大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。要达到这一目标，就必须不断创新完善森林生态效益补偿机制，实现生态良性发展，提高全社会广大群众自觉保护生态环境的意识，共同推进美丽家园建设。

三明市生态公益林建设工作从2001年开始实施，通过多年的努力，现已初步建成相对稳定的森林生态系统，使全市70%以上的典型森林生态系统和80%以上的野生动植物种得到有效保护，为改善我市的生态环境起到重要作用。但在实施中也存在诸多问题，本文针对“十一五”期间三明市森林生态建设中出现的问题提出一些建议。

一、基本情况

三明市位于福建省中部，自然概貌为“八山一水一分田”，总面积2.29万km2，占福建省陆地面积的18.9%，总人口270万。全市林业用地面积2854万亩，占土地总面积的82.5%。森林面积2646万亩，森林覆盖率76.8%；活立木蓄积量1.65亿m3，毛竹林储量4.18亿株；森林资源总量约占全省的1/3，主要林产品产量约占全省的1/4。林业在全市经济社会发展中的地位和作用突出。

2012年福建省对全省重点生态区位进行重新区划确定。经统计，三明市新划定的生态区位面积为925.58万亩，生态林面积730.14万亩，占全市林业用地面积的25.7%，其中：国家级生态林面积623.40万亩，占生态公益林总面积的85.4%；省级生态林面积106.74万亩，占生态公益林总面积的14.6%。区位内商品林面积195.44万亩。已初步建立相对稳定的森林生态系统。

二、存在的问题

1.生态区生产受影响

由于生态公益林区划界定受区位的影响，生态公益林主要分布在自然保护区、闽江干流源头及两岸一重山，铁路、公路两侧一重山、城市周围一重山以及生态脆弱的森林地段，其大部分分布在人类活动集中、开发较早的沿河两岸，相当部分为人工林。有的村50%～80%的林地划入生态林，也有的村民自留山被划入生态林，这在一定程度上影响了当地群众的生活和生产经营活动。

2.生态区经济发展受影响

国家和福建省对重要生态区位林采伐更新有严格限定，对一级保护森林的严禁采伐，对二级保护森林的择伐和郁闭度进行限制，对三级保护的森林视情况进行小块状皆伐，特别是从2011年起福建省要求进行采伐方式转变，严控低产林改造，暂停对天然阔叶林采伐，暂停对天然针叶林皆伐，并对坡度大于25度的一般人工用材林提倡实行择伐。这些都在一定程度上影响了木材生产，成为导致第一、二产业产值增幅不快的主要影响因素之一，直接影响了产业的品质提升。

3.补偿标准依旧偏低

福建省2013年生态公益林的补偿标准为每亩每年17元，2015年提高到每亩每年19元，补偿标准虽然有所提高，但与经营商品林的经济效益相比明显偏低。从三明市经营杉木的情况分析，每亩每年的平均效益可达150元，经营毛竹每亩每年的平均效益接近200元。现行的生态公益林每亩的补偿标准不如地租标准的一半，只相当于砍一根毛竹的价值，由此可以看出林权所有者的权益没有得到应有的维护。从经济效益考虑，我们按经营商品林获取的利润测算，生态公益林补偿标准每亩每年达100元以上，才基本达到经营商品林所获的经济效益。

4.重点生态区位内的商品林、商品天然林和“三线林”管护难

重点生态区位内的商品林、商品天然林和“三线林”的保护已引起各级政府的高度重视，现行的政策已将其视为生态公益林予以保护，但还未按生态公益林实施补偿。2012年根据福建省统一部署，对生态区位进行重新划定，三明市分布在生态区位内的商品林面积达195.44万亩，生态区位外的商品天然林面积达600万亩，近年新开设的高速公路、高速铁路两旁一重山以内的林地(“三线林”)等在采伐管理上都被列入禁伐或控制采伐范围，但又没有给予相应的补偿，这导致林权所有者意见很大。

5.建立地方补偿机制受阻

目前在国家对森林生态效益补偿标准偏低的情况下，探索谁受益谁补偿的方法是筹集生态效益补偿资金的一个很好渠道。2007年沙县通过大胆探索，在全省率先建立县级森林生态效益补偿制度,按照政府投入为主与受益者合理承担的原则，向饮用水、发电、木材生产等受益单位筹集森林生态补偿资金，在省和国家补偿的基础上补偿标准每亩每年平均提高了2元以上。但永安市政府在出台补偿政策后，向受益单位收取生态补偿资金时，却出现缴费部门要求提供省物价委员会的收费批文的问题。由于无法提供生态补偿费收费批文，政策虽然出台了，但至今没有实施。

6.管护机制难以适应形势发展要求

现行的生态公益林管护经费主要来源于省级生态补偿资金，占生态补偿标准的25%以内，每亩每年的管护费在4元左右。由于管护经费偏低，我市在管护上主要采取联户管护的模式，管护责任难以落实到位，蚂蚁搬家式的盗伐林木现象时有发生。

三、意见与建议

针对三明市“十一五”期间生态林建设中存在的问题，本文对生态公益林补偿机制建设提出以下几点建议。

1.加快提高补偿标准

建议中央财政加大对地方的环境保护投入力度，完善生态效益补偿机制，加快提高现有生态林的补偿标准，且尽快将重点生态区位内商品林纳入生态效益补偿之列。建议到“十二五末”每亩每年补偿标准提高到25元，到“十三五末”每亩每年补偿标准提高到50元，做到逐步提高生态补偿标准，以维护生态公益林林权所有者的权益和减轻生态公益林管护工作的压力。从2016年起，中央已对天然商品林实施补助，每亩每年补助15元。

2.实施生态公益林赎买政策

优先选择重点生态区位内林权属于集体或个私的商品林，将这些商品林由财政出资赎买后转为生态公益林，由当地林业主管部门组织当地林农进行管护。同时，积极探寻当地群众的生活新出路。2013年永安市已在全省率先探索生态公益林重点生态区位商品林赎买机制，两年来累计筹集资金7000多万元，赎买重点生态区位商品林2.7万亩；沙县2015年已完成3000多亩的重点区位林的赎买。2015年福建省政府将“开展重点生态区位商品林赎买等改革、完善生态补偿机制”列入推进林业改革发展、加快生态文明先行示范区建设九条措施，下拨我市永安、沙县等试点县(市)重点生态区位商品林赎买专项补助资金2287万元。2016年，又增加尤溪县做为重点生态区位商品林赎买试点。

3.支持生态村建设

生态区位内生态公益林面积占林业用地面积70%以上的，建议列为生态村。国家和省要从资金、政策上给予倾斜扶持，解决林农的生活出路问题。

4.创新森林资源管护机制

生态林护林员聘任管理模式改“村推、村聘、村管”为“村(村委会)推、乡(乡镇政府)聘、站(林业站)管”的模式。建立森林资源保护联防联动护林队，将防火、防盗、防病虫害等工作有机结合，及时准确地向森林公安、林业执法大队、林业站等林业执法部门提供信息，为及时有效地开展执法行动提供保障。有条件的地方可建立森林资源巡护大队，实行专业护林，将生态公益林的管护延伸到商品林的管护，确保森林资源的安全。

5.政府加大建立补偿基金的力度

通过地方法规、地方规章制度或规范化文件的形式进一步鼓励地方政府出台补偿基金政策。一是积极探索基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式；二是实现融资渠道多元化，可以开征生态建设税、发行国家与地方专项公债、建立“生态税”制度以及探索森林生态效益补偿市场化的途径。另外，还可以借鉴国际上许多国家实施的碳排放权交易机制，以及接受社会各界人士捐助成立生态公益林的慈善机构，设立慈善基金等方式。

6.建立合理利用经营机制

在坚持生态优先的前提下，大力发展生态公益林非木质利用经济，重点在森林旅游和林下种植上下工夫，做到既严格保护，又充分利用，增加林农的收入，提高经营者的直接经济效益，努力建立生态林可持续发展格局。我市已开展公益林非木质利用试点，引导林农进行林下套种药用植物、林下种植食用菌、开展森林旅游，已初步形成从三明中心城市向北沿沙县—将乐—泰宁—建宁等县旅游的精品线路。全市共有森林人家84家，森林旅游类经营面积15.8万亩。永安市2012年实现森林旅游产值达 1076万元。通过非木质利用试点，我市进一步探索生态公益林保护和发展相协调的经营模式，以增加林农收入，提高自我补偿能力；同时，加大对人工生态林的改造力度，在保证生态安全的前提下，适度放宽人工生态林采伐的面积、强度等，并采用渐伐、带状采伐或小面积皆伐的方式，逐步形成复层混交林，改善人工生态林的林分结构、树种组成、林地条件，充分发挥公益林生态效益、社会效益和经济效益。