国内基本公共服务均等化问题研究综述

张 迪

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充637000)

国内基本公共服务均等化问题研究综述

张 迪

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充637000)

我国学者关于基本公共服务均等化的研究主要涉及基础理论问题和现实性问题，其目的是厘清基本公共服务均等化在实践中存在的各种阻碍，以期寻找能够实现我国基本公共服务均等化的有效路径。这些研究形成了一系列具有成效的理论成果，但基本公共服务均等化的最终实现仍面临众多挑战，其研究仍存在很多不足，需要在未来的研究中不断强化和完善。

基本公共服务；均等化；综述

正如迟福林等学者所言，三十多年市场化改革的历史成就之一便是解决了私人产品短缺这一大短板[1]，但相继而来面临的是经济快速发展与公共需求缺口过大的不协调问题，公共产品与公共服务供给不充分的矛盾日益突出,我国正在进入“公共服务短缺时代”。近年来，国内学者也将基本公共服务均等化问题作为研究热点，从不同的视角对其进行了大量且深入的研究。

一、基本公共服务均等化基础理论性研究

梳理基本公共服务均等化基本问题，首先要理顺基本公共服务的概念。学界大致从两个角度对基本公共服务进行概念界定：一是侧重于公民权利视角。唐钧认为，基本公共服务是“政府和社会给予制度性保障和有效的社会支持，确保社会领域基本公民权利的实现”[2]。陈海威基于权利保障而将基本公共服务划分为：底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和公共安全服务等[3]。二是侧重于公民需求视角。刘尚希等认为，覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务就是基本公共服务[4]。郁建兴、秦上人从需求角度认为，基本公共服务有三个界定特征：一是公共物品性，这是基于公民最具有基础性、广泛性、 迫切性和可行性的需求而言；二是时空性，主要针对空间需求的差异而言；三是政治性，基本公共服务刻画着政治文明[5]。

对基本公共服务的不同认识致使对基本公共服务均等化的概念界定也存在差异，但我国学者大多从“均等化”一词进行了延伸。常修泽认为，要从三个方面理解基本公共服务均等化：一是居民享有的“机会均等”；二是居民享有的“结果大体相等”；三是在均等化过程中要“尊重社会成员的自由选择权”[6]。学术界对此观点的认可度较高，也分别从享有的机会和结果的分析思路来诠释基本公共服务均等化。从机会角度对此进行分析的有刘尚希、迟福林等学者，他们认为基本公共服务均等化是指社会成员能够享有基本公共服务的机会成本大致相同。从结果保障角度对此进行分析的有：方东霖认为，基本公共服务均等化就是在“消除社会成员机会和权利的不平等基础上的最低标准的公共服务均等化”[7]；郭小聪、代凯认为，基本公共服务均等化是承认个体差别下的“底线均等”[8]。

二、基本公共服务均等化现实性研究

(一)基本公共服务均等化现状

现阶段，我国学者致力于建立一系列的基本公共服务指标体系和绩效评估体系以期发现我国公共服务均等化进程中存在的问题，而后予以解决。笔者整合学者们的研究成果发现，不论是整体层面的基本公共服务，还是基于类别的部分层面的基本公共服务，均存在一个共性：区域间、城乡间、不同群体间的基本公共服务都存在不均等现象，并且直至目前，此状况仍是解决均等化问题的重点。除此之外，基本公共服务的财力保障也存在不均等问题。

1.区域间基本公共服务不均等

有学者通过对我国286个地级以上城市(除拉萨外)进行了系统研究，得出我国基本公共服务质量水平总体不高、空间差异明显且围绕城市呈“群”状分布的结论[9]。罗哲以基本公共教育服务为例分析了区域间基本公共教育服务差距现状[10]。常忠哲、丁文广以社会保障为代表因素对其进行分析后认为，区域间的社会保障水平差异明显，且东部最高、西部次之、中部最低[11]。郁建兴认为，财力相对丰厚的经济发达地区，提供基本公共服务的水平和能力相对较高，这也因此造成基本公共服务水平的区域性差距不可避免[12]。近年来，以缩小区域差距为目标的基本公共服务均等化进程明显加快，但基本公共服务在区域间仍存在显著差距，研究表明，中西部基本公共服务整体水平大幅度低于东部。

2.城乡间基本公共服务不均等

刘成奎、王朝才基于综合评价法得出全国城乡基本公共服务均等化水平总体上呈上升趋势，但与城乡基本公共服务均等化目标相去甚远的结论[13]。韩增林等从教育、文化、医疗卫生、基础设施、社会保障和信息化服务等6个方面进行了城乡基本公共服务均等化之比较[14]。吴根平认为，城乡发展的不平衡,除由经济不均衡发展引起的城乡收入分配差距拉大外，还在于农村基本公共服务的严重短缺[15]。也就是说，城乡基本公共服务均等化依旧是亟待解决的重要问题之一。

3.我国不同群体间基本公共服务不均等

胡仙芝认为，即使进入社会主义市场经济，单位体制逐渐解体，很多地区生产生活逐步社会化、社区化，“但这种以身份为基础来划分确定所享有的权利、待遇及服务的体制还是基本没有变”[16]，不同社会身份、不同群体间的基本公共服务分配差距始终存在，弱势群体尤为显著。孙德超、毛素杰认为，以占弱势群体比重最高的农民工群体为例，通过其就业、社会保障、子女义务教育、基本医疗卫生等4个方面来探讨农民工群体享有的基本公共服务水平，可以得出农民工群体享有的基本公共服务远低于城镇职工的结论[17]。也就是说，我国现阶段基本公共服务的有限普及性，使得大部分贫困群体、农村居民、灵活就业人员和转移劳动力处于基本公共服务的边缘化地带。

4.我国基本公共服务的财力保障不均等

大多学者认为，基本公共服务的财力保障不均等主要表现在两方面：一方面，从政府财力保障的纵向和横向不同截面来探讨此问题。从纵向上看，不同级次间政府用于基本公共服务的财政投入与实际财政能力成反比，地方政府承担了大多数的基本公共服务支出。从横向上看，各省市间基本公共服务的财政保障与经济水平趋同，呈现“富则多，穷则少”的特征。另一方面，从使用效率来探讨。对于政府而言，基本公共服务均等化相当于支出财力的均等，但对于公众来说,则意味着全国不同地方不同阶层的社会公民所享受到的基本公共服务是不均等的。也就是说，即便各地财政支出均等,但由于使用效率的不同, 也会导致完全不同水平的基本公共服务。

(二)基本公共服务不均等的原因

针对基本公共服务存在的困境，我国学者对此进行了大量的探讨和研究，概括起来主要从制度碎片化和政府本位倾向两个角度进行原因分析。

1.制度碎片化

制度的碎片化，集中体现为公共服务体系不够健全和公共财政体制不够完善。

(1)基本公共服务体系不健全 不少学者以缺乏合理健全的基本公共服务体系为着力点对此进行原因分析，他们的观点主要有供给能力不足、供给主体多元化不成熟、缺乏监督机制等。曹静晖认为，我国“单中心”的政府治理结构限制了基本公共服务的供给空间，同时，我国非政府组织发育程度较低，也使得参与基本公共服务的能力大打折扣[18]。孙荣、薛泽林认为，政府购买公共服务需求旺盛，但社会力量供给不足[19]。王妮丽以县级政府为研究层面对此研究后认为，基本公共服务监督在监督体系中地位不突出，各服务领域考核体系参差不齐，以及政府自上而下的监督力不从心等原因使得基本公共服务无法有力发展[20]。

(2)公共财政体制不完善 有学者认为公共财政体制相对于基本公共服务均等化凸显的问题有：财权事权不匹配诱发“重投资轻民生”及城市偏好支出、转移支付对均等化作用甚微等。卢洪友等通过构建模型验证得出 ：“中国式财政分权” 模式所诱导的政府间投资竞争非但没有推动基本公共服务均等化，其所引发的恶性循环已远超财政分权本身能够带来的正面作用[21]。同样，刘成奎、龚萍通过对近10年26个省份的面板数据分析证实：财政分权的程度与地方政府的城市偏向力度成正相关，城市偏向政策减弱了城乡基本公共服务均等化发展水平[22]。李伟、燕星池认为，转移支付制度的不合理及对其监管的不足，使得转移支付演变成了中央和地方利益博弈的手段[23]。

2.政府本位倾向

政府是基本公共服务均等化的 “总负责人”。然而，我国政府在均等化进程中面临政府理念失衡、官员考核缺失、公民参与不足、城市制度性偏向等问题。杨弘、胡永保提出，“政府失灵”是“政府本位”倾向的必然结果，必然导致政府在基本公共服务供给过程中发生缺位、越位及不到位的现象[24]。徐志国从县级政府的激励制度和基本公共服务之间的因果关系来分析，认为领导人的个人偏好、以经济发展作为标准的绩效考核及官员轮换制使得官员更乐于追求“短期化”“可见化”的政绩，无法保障基本公共服务工作得到重视[25]。张开云等认为，信息不对称及供给过程中监督参与的渠道缺失，使得公民在基本公共服务供给中参与不足,缺乏活力[26]。此外，基层政府最了解农村基本公共服务推广现状，但却没有参与制定政策、处理问题的权力，使得农村基本公共服务均等化的效率大打折扣。

(三)基本公共服务均等化的路径选择

总结学者推进基本公共服务均等化的路径研究，发现其研究主要基于制度碎片化问题的解决和健全政府管理机制两方面。

1.制度碎片化问题的解决

解决制度碎片化问题，应以现实状况为依据，着眼于基本公共服务的制度性建设，包括基本公共服务体系建设和公共财政体制建设。

(1)基本公共服务体系建设 就我国基本公共服务体系中存在的问题，学者提出相应的解决方案有：① 统筹地区资源，使供给规模和供给布局与实际情况相结合；② 明确建设目标和任务，设定评判标准；③ 发挥市场竞争机制，使多元化供给更加合理。具体而言，李永红针对城乡基本公共服务体系实践中暴露出的问题，提出了健全基本公共服务城乡统筹体系的优化措施：推进公共财政投入保障机制的建立，完善公共服务管理体制，合理配置城乡基本公共服务资源[27]。王妮丽建议，建立以行业监督为主、各级政府监督为辅的专门性基本公共服务综合监督机构，以考核带动绩效，从制度上建立多元参与的监督渠道[20]。曾保根提出，要营造竞争性服务格局，提高基本公共服务的品质效率：发挥社会机制的辅助性功效，引导和鼓励社会团体和社会公众参与其中，以提供多样化、个性化的基本公共服务[28]。

(2)公共财政体制建设 针对我国基本公共服务均等化实践中与公共财政体制运行中存在的矛盾，学者提出了相应的解决对策，主要包括：① 优化财政分权，改善财政用权；② 完善转移支付制度，包括资金配置、绩效评估、监管制度等。刘成奎等提出，要“力求最优的财政分权程度”，扭转轻农村、重城市的投资偏好[22]。贺小林、马西恒提出，在合理优化基本公共服务分类的基础上，细化财政支付的政策工具、完善转移支付比例设定[29]。李伟、燕星池针对转移支付中出现的问题提出，要分步取消税收返还、优化转移支付资金的配置标准，建立转移支付资金的无缝监管机制等[23]。贾晓俊等根据河北省地方政府的教育支出案例，认为部分专项拨款较一般的转移支付更能刺激地方政府用于基本公共服务支出的比例[30]。任超然、曾益认为，完善公共财政体制还需设立中央和省一级专门的基本公共服务均等化援助管理机构，确定援助的输出地、援助对象及援助的项目和形式[31]。

2.健全政府管理机制

着眼于政府层面在基本公共服务均等化推进中存在的问题，学者提出一系列解决对策，主要有：① 把握政府角色定位，转变政府职能；② 补充政绩考核指标，重视过程监督和结果监督；③ 合理规划程序，引导公众参与。具体而言，辛传海、罗万金提出要明确定位政府角色：制度供给者角色要补位，社会力量培育者角色要补位，监督评估者角色要补位，活动主导者角色要退位等[32]。徐志国建议去除以GDP为核心的政绩考核指标，去除以上级政府为唯一的政绩考核主体，去除基本公共服务供给的异化——内部人控制[25]。杨弘等提出，以民主维度推进基本公共服务的均等化，政府部门要以公民利益为导向，以责任为本位，规范基本公共服务均等化的具体程序和运行机制[24]。万玲、何华兵构建了一套包括利益输入机制、社会评价机制、信息公开与反馈机制在内的基本公共服务均等化公众参与机制，以形成有序的公众参与渠道，使基本公共服务均等化得到实效推动[33]。

三、我国基本公共服务均等化研究的未来展望

学术界从不同角度、不同层面对基本公共服务均等化问题进行了大量研究，为推动基本公共服务均等化目标的进一步实现提供了有益的指导和借鉴。笔者在分析的同时也在思考，已取得的这些成果是否真正碰触到了基本公共服务均等化的内里，理论的提出是否为现存问题的解决产生了一定影响或提供了有效思路，这也正是我们所要正确看待的一个问题。笔者认为，未来我国基本公共服务均等化的研究还应从以下几个方面不断强化和完善。

(一) 多视角研究，全方位推动基本公共服务均等化发展水平

张康之、姜宁宁以“公共服务”为主题研究公共管理的热点与重心后发现，目前学者对公共服务的探讨多集中在公共服务供给的各方面，如供给主体、供给方式、供给行为等[34]。从基本公共服务的行为模式为“政府(供给)—基本公共服务—社会公众(消费)”可知，基本公共服务均等化的最终指向就是满足公众需求。因而，未来研究要改变这种“单边挑”的状态，不但要继续深入研究供给层面的种种问题，也要以社会公众为视角多维度研究以推动基本公共服务均等化的实践路径。具体而言，这些视角包括我国不同地区间、发达地区和欠发达地区间、少数民族地区与非少数民族地区间、城乡间的不同基本公共服务领域的社会需求度与满意度、社会参与度与社会监督力度等。同时，单纯的人口寡众和地区经济水平不足以成为支撑起研究基本公共服务的现实依据，社会运行的整体结构和个体因素的变化都对公众的基本公共服务需求有着显著的影响,包括城镇化水平、就业率、失业率、老龄化程度等。因此，在实际公共需求的测量中也应将这些因素考虑在内。

(二)着力于专项研究，从部分到整体推动基本公共服务均等化深入开展

目前学术界基于基本公共服务均等化的基础理论研究已趋于成熟，但如何推动基本公共服务均等化更快更好地实现，从专项到整体的研究仍处于探索阶段。今后应加强以下方面的研究：基本公共服务均等化推进全过程的研究；基本公共服务均等化多元供给的研究，包括不同层级政府购买公共服务、社会组织及公民参与基本公共服务的各个环节和程序等；财政分权体制下转移支付与城市偏好的研究；弱势群体、欠发达地区及少数民族地区的基本公共服务均等化的研究；基本公共服务质量指标与绩效评估的研究，等等。

(三) 多方法、跨学科研究

通过上述的文献梳理可以看出学者对基本公共服务均等化的研究多以理论研究为主，只有少部分是基于实证分析。在未来的研究中，学界应改变这种单一的研究方法，加强理论研究与实证研究的结合，多维度、跨学科地探索推进基本公共服务均等化的现实路径。如，强调实证调查而不是依赖于官方的数据统计；加强个案分析，而不是单纯的案例评价；采用多学科综合研究，而不是基于一家之传统；研究方法要用之合理，注重比较研究。

(四) 注重“国外借鉴”与“国内总结”

国外基本公共服务均等化实践已渐趋成熟，我国学者也对此进行了不少的总结和借鉴。借鉴国外经验，要结合我国基本公共服务均等化的实际进程和现实国情，寻找新的突破点和研究视角。同时，注重对国内经典案例的分析和总结，注重提炼出具有推广意义的发展路径,既要注重我国基本公共服务均等化现状的实效问题，又要把握国际发展大势。

[1] 迟福林,方栓喜.公共产品短缺时代的政府转型[J].上海大学学报(社会科学版),2011(4):1-10.

[2] 唐钧.“公共服务均等化”保障6种基本权利[J].时事报告，2006(6):42-43.

[3] 陈海威.中国基本公共服务体系研究[J].科学社会主义,2007(3): 98-100.

[4] 基本公共服务均等化与政府财政责任课题组.基本公共服务均等化与政府财政责任[J].财会研究,2008(6):6-14.

[5] 郁建兴,秦上人.论基本公共服务的标准化[J].中国行政管理，2015(4):47-51.

[6] 常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报,2007(2):66-71.

[7] 方东霖.公共财政与基本公共服务均等化[J].生产力研究, 2011(10):42-43.

[8] 郭小聪,代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估[J].中国人民大学学报,2013(1):145-154.

[9] 马慧强.我国基本公共服务空间差异格局与质量特征分析[D].大连:辽宁师范大学,2011.

[10] 罗哲.构建基本公共教育服务均等化绩效考核新框架[J].人民教育,2014(18):39-40.

[11] 常忠哲,丁文广.基于PSR模型的社会保障基本公共服务均等化水平研究[J].广西社会科学,2015(12):167-172.

[12] 郁建兴.中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊,2011(3):5-17.

[13] 刘成奎,王朝才.城乡基本公共服务均等化水平指标体系研究[J].财政研究, 2011(8):25-29.

[14] 韩增林,李彬,张坤领.中国城乡基本公共服务均等化及其空间格局分析[J].地理研究,2015(11):15-20.

[15] 吴根平.我国城乡一体化发展中基本公共服务均等化的困境与出路[J].农业现代化研究,2014(1):33-37.

[16] 胡仙芝.中国基本公共服务均等化现状与改革方向[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2010(3):82-87.

[17] 孙德超,毛素杰.农民工群体享有基本公共服务的现状及改进途径[J].吉林大学社会科学学报,2012(3):153-158.

[18] 曹静晖.基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径[J].华中科技大学学报(社会科学版),2011(1):48-52.

[19] 孙荣,薛泽林.政府购买公共服务多元供给主体培育机制探析[J].江苏行政学院学报,2016(2):108-113.

[20] 王妮丽.强化县级政府基本公共服务供给监督的探索[J].新西部(理论版),2016(1):60-61.

[21] 卢洪友,卢盛峰,陈思霞.“中国式财政分权”促进了基本公共服务发展吗?[J].财贸研究,2012(6):1-7.

[22] 刘成奎,龚萍.财政分权、地方政府城市偏向与城乡基本公共服务均等化[J].广东财经大学学报,2014(4):63-73.

[23] 李伟,燕星池.完善财政转移支付制度 促进基本公共服务均等化[J].经济纵横,2014(2):17-21.

[24] 杨弘,胡永保.实现基本公共服务均等化的民主维度——以政府角色和地位为视角[J].吉林大学社会科学学报,2012(4):13-19.

[25] 徐志国.县级政府官员激励与治理模型的完善探析——以城乡基本公共服务均等化为观察点[J].广西社会科学,2011(9):102-105.

[26] 张开云,张兴杰,李倩.地方政府公共服务供给能力：影响因素与实现路径[J].中国行政管理,2010(1):94-97.

[27] 李永红.新型城镇化与基本公共服务均等化问题探讨——以陕西为例[J].理论导刊,2015(12):74-76.

[28] 曾保根.基本公共服务供给机制的逻辑、误区与构想[J].中国行政管理,2013(9):72-75.

[29] 贺小林,马西恒.基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索——经济新常态下浦东改革的实证分析[J].上海行政学院学报,2016(5):27-35.

[30] 贾晓俊,岳希明,王怡璞.分类拨款、地方政府支出与基本公共服务均等化——浅谈我国转移支付制度[J].财贸经济,2015(4)：5-16.

[31] 任超然,曾益.转移支付纵向分配结构的财力均等化效应研究:基于省内县际差异的视角[J].中央财经大学学报,2016(8)：15-24.

[32] 辛传海,罗万金.我国政府在购买公共服务活动中的角色定位研究[J].前沿,2016(6):92-97.

[33] 万玲,何华兵.公众参与基本公共服务均等化的制度设计[J].云南行政学院学报,2013(3):112-114.

[34] 张康之,姜宁宁.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014 年收录文章的预测[J].中国行政管理，2015(7):76-82.

(责任编辑 陈素玲)

An Overview of the Research on Equalization of Basic Public Services in China

ZHANG Di

(School of Politics and Administration，China West Normal University，Nanchong 637000，China)

The research content of the Chinese scholars engaged in studying the equality of the basic public services mainly involves the basic theoretical research and practical problem research, and its purpose is to clarify equal basic public services in various obstacles existing in the practice so as to seek the realization of the effective path of equal basic public services in China. These researches mentioned above have formed a series of fruitful theoretical results. However, the ultimate achievement of the equal basic public services is still faced with many challenges, and there still exist many shortcomings in the research, and the future research needs to be continuously strengthened and perfected.

basic public services; equalization; overview

2016-12-13

张 迪(1991-),女,山东淄博人,在读硕士,主要从事基层治理和政治社会学研究.

10.3969/j.issn.1674-5035.2017.02.012

C919

A

1674-5035(2017)02-0055-06