地方政府信息公开问题研究

赵迎辉

(中共山东省委党校政法教研部，山东 济南 230103)

地方政府信息公开问题研究

赵迎辉

(中共山东省委党校政法教研部，山东 济南 230103)

《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以来，在中央政府自上而下和广大民众自下而上的双向互动下，我国地方政府信息公开取得明显进展，逐步向制度化、规范化迈进。但同时也暴露出信息公开主动性不够、信息公开互动性较差、公开与否确定性存疑以及信息公开协调性不足等问题。针对现有问题，转变思想观念、打破部门壁垒、健全制度机制、加强监督问责是今后一段时期推进地方政府信息公开的迫切要求和必然选择。

地方政府；信息公开；透明行政；负面清单

政府信息公开不仅是建设法治政府的必然要求，更是信息时代政府职能转变的重要契机。地方政府直接联系人民群众，直接接触市场主体，在整个政府体系中的作用十分重要。政府信息公开能不能深入推进，法治政府建设能不能达到预期，市场主体和人民群众的权益能不能得到维护，很大程度上取决于地方政府。经过十多年的努力，地方政府信息公开已经全面推开，打造阳光政府、实现信息共享逐渐成为地方政府的共识和广大群众的期待。

一、地方政府信息公开的重要性和必要性

(一)政府信息公开是实现公民知情权、参与权和监督权，发展社会主义民主政治的内在要求

知情权、参与权、监督权是公民的基本权利，公民的知情权、参与权、监督权能否得到保障，这是衡量一个社会政治文明程度的重要标志，其中知情权又是其他几项权利的前提和基础。正如列宁曾经指出的：“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”*《列宁全集》第6卷，北京:人民出版社，1986年版，第131页。虽然知情权在我国没有入宪，但是联合国的许多文件都明确规定公民享有知情权，党的十九大再次明确提出要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。知情权的实现有赖于政府信息的公开和透明,如果政府信息不公开不透明，社会公众对于政府的决策和管理一无所知，自然无法参与其中，更谈不上监督和制约。如果没有知情权，公民的其他权利均将无从谈起。只有实行政府信息公开，给公民充分了解国家机关及其工作人员活动的机会，公民才能真正把握自己的生活，有效行使自己的各项权利，并对社会承担责任。

(二)政府信息公开是从源头上防治腐败，推进惩治和预防腐败体系建设的重要途径

一方面，信息缺乏本身极易滋生腐败。“信息的缺乏，和其他人为制造的稀缺性一样，都导致了寻租”*[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，《环球法律评论》 2002年第3期。。寻租现象的盛行不仅使得公众及时获得相关信息的正当权利被剥夺，而且造成政府官员根据寻租需要任意扭曲信息。另一方面，信息缺乏便于掩盖腐败。推行政府信息公开，就是要坚持以公开为原则，以不公开为例外，把政府的一切执法、施政行为全都置于众目睽睽之下，杜绝幕后交易和暗箱操作，这样各种腐败现象就会无处遁形，就能从源头上铲除腐败滋生蔓延的土壤。

(三)政府信息公开是建设法治政府的必由之路

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。法治政府建设应该从限权入手，其中最核心、最关键的还是公开透明。公开透明既是法治政府的基本特征，也是打造法治政府的重要抓手。一个法治政府，首先应是一个公开透明的政府，政府通过公开透明遏制权力恣意，公众通过公开透明行使监督权利，从而确保权力在阳光下运行。没有公开透明，政府和民众之间缺乏有效沟通和良性互动，就难以做到行为规范、运转协调、廉洁高效、诚实守信等，也就不可能有真正意义上的法治政府。

(四)政府信息公开是适应全球化竞争需要的必然选择

加入世贸组织十多年来，我国经济逐渐融入到世界经济体系当中。作为世贸组织重要成员，遵守世贸组织基本原则既是我国入世的庄严承诺，也是我国应尽的法律义务。世贸组织的透明度原则要求各成员国应当迅速及时公布有效实施的、现行的贸易政策法规，同时还应将这些贸易政策法规及其变化情况通知世贸组织。这就要求我国改革传统的信息管理模式，打破政府部门的信息独占和信息专享，建立与市场经济和信息社会要求相适应的政府信息公开制度，消除各种可能影响自由获取政府信息的障碍，尽可能向社会公开所有可以公开的信息，从传统的不透明、半透明政府向新型的全透明政府转变，全面提高对外开放水平,适应全球化竞争的需要。

二、地方政府信息公开的现状考察

(一)地方政府信息公开制度建设

我国政府信息公开制度建设走的是地方先行、由地方带动中央的构建路径。中央层面的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布于2007年4月24日，并于2008年5月1日正式实施。然而地方政府信息公开制度建设早在2002年就已破冰。2002年11月，广州市颁布《广州市政府信息公开规定》，这是我国第一部规范政府信息公开的地方规章。2004年1月，上海颁布《上海市政府信息公开规定》，这是我国首部规范政府信息公开的省级地方政府规章。继广州、上海之后，成都、杭州、武汉、重庆、深圳等地相继出台了政府信息公开规定。地方政府的一系列立法实践，对于积累政府信息公开立法经验，推动中央层面统一立法的出台提供了有益借鉴。《条例》颁布实施之后，更多地方开始积极推进政府信息公开的立法工作，纷纷结合本地实际出台政府信息公开办法。2015年7月8日，《西藏自治区政府信息公开办法》颁布，这意味着全国31个省级政府信息公开制度全部建立。许多省市为贯彻落实《条例》和政府信息公开地方规章，还制定了政府信息公开考核办法、政府信息公开责任追究办法、政府信息公开保密审查办法等配套措施，初步构建起较为系统的政府信息公开制度体系。这对于保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权，建立公开透明的行政管理体制，促进依法行政，起到重要推动作用。

(二)地方政府信息公开推进实践

实践当中，各地政府及其工作部门按照《条例》和信息公开地方规章的规定，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，政府信息公开工作水平不断提升，极大地推动了我国的法治政府建设。

1.信息发布渠道更加多元

门户网站是政府信息公开的第一平台。我国政府门户网站建设从1999年开始启动，2002年起快速发展，如今已经达到43143家，其中省级政府门户网站32家，市级政府门户网站496家，县级政府门户网站2773家，县级以下政府网站17811家*中华人民共和国中央人民政府：《2017年第一季度全国政府网站抽查情况的通报》，http://www.gov.cn。，而且建设水平不断提升。各级政府门户网站普遍按照党和国家的要求以及社会公众的需要建立服务专题，整合服务资源，丰富服务内容，网站的可用性、更新性、回应情况等明显改善，运维保障水平显著提升。在发挥政府网站政府信息公开主渠道作用基础上，各级政府、各部门充分运用政府公报、新闻发布会、政务微博、微信、手机WAP版、微客户端等平台拓展信息公开渠道，31个省级政府无一例外建立了新闻发布会、政务微博、政务微信和政府公报发布制度，有的省份，比如山东还印发了《山东省人民政府例行新闻发布制度》，完善政府例行新闻发布机制，使政府信息发布成为制度性安排。

2.信息公开广度深度不断拓展

主动公开方面，各级政府及其部门主动公开意识显著提高，公开目录更新调整更加及时，公开信息数量大幅攀升，公开内容不断细化。依申请公开方面，各级政府及其部门普遍建立健全了政府信息依申请公开工作制度，进一步规范依申请公开办理流程，拓展依申请公开的受理渠道，通过当面申请、传真申请、网络申请以及信函申请等多种方式受理公开申请，并根据信息公开属性严格依法依规作出答复。

3.重点领域信息公开稳步推进

按照国务院办公厅的要求，地方政府网站持续加大重点领域政府信息的公开力度。尤其是重大行政决策信息公开、财政资金信息公开、公共资源配置信息公开、食品药品安全信息公开、重大建设项目信息公开工作取得实质性进展。有400余家政府网站公开了本级政府的行政权力清单、责任清单；开通公共资源配置类、食品药品安全类、环境保护类、安全生产类等重点领域的公开专栏比例达到60%*《全国政府网站已超8万个》，《人民日报》2015年12月10日。。并且规范了内容标准，明确了公开主体，初步实现了重点领域信息公开制度化规范化。

4.热点难点问题回应得到加强

热点难点问题作为社会矛盾的集中反映，往往与广大人民群众的切身利益密切相关，更是各种突发事件旳易燃点和各种网络谣言的孳生地，理应成为政府信息公开的重要内容。各级政府及其部门高度重视对热点问题的回应，建立健全了舆情收集、研判、报告和回应机制，比如山东省88%的省政府部门和94%的市政府在门户网站设置了社会热点回应专栏，及时回应公众关注的热点问题和重大舆情，有力地维护了社会的和谐稳定。

5.政策法规解读跟进更加及时

政策法规是党和国家意志的集中体现，对政策法规进行解读，有助于阐明党和国家的施政目标，明确政府开展各项工作的行为准则；有助于人民群众准确理解政策法规的内容，更好地保护其合法权益，提升政策法规的实施效果。各级地方政府及其部门除利用报刊、广播、电视等传统媒介对政策法规进行解读之外，普遍在门户网站设置了专门的政策法规解读专栏，县级以上地方政府门户网站中，绝大多数政府网站在首页显著位置开设了国务院重要政策信息专栏，对政策法规进行解读。地方政府还开辟了新闻发布会、政府公报等政策法规解读新渠道，有效地提升了政策法规的实施效果。

三、地方政府信息公开的问题及成因

(一)地方政府信息公开存在的问题

自古以来，任何一个社会都面临着保密与公开之间的矛盾关系问题，尽可能少地公开信息，这几乎是所有政府的天然倾向，因为信息公开容易给予民众批评政府甚至改变政府制造依据。美国经济学家斯蒂格利茨指出：“保密的激励是如此巨大，常常足以打消出台信息、公开规章的念头。如果要求正式会议必须公开，那么所有决定就有可能在非正式会议上作出；如果要求书面资料必须公开，那么政府就存在尽量少留下书面资料记录的激励”*[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，《环球法律评论》2002年第3期。。因此，所有政府都会不同程度地保守所谓的“秘密”。我国地方政府信息公开处于起步阶段，加之由于历史、体制等多重因素影响，在推进过程中面临诸多困难和障碍，由此引发的行政复议和行政诉讼案件呈现高发频发之势。以山东省为例，2016年山东省各级行政机关共办理信息公开类行政复议案件2700件，同比增长102.9%；引起的行政诉讼案件1319件，同比增长84.2%。问题主要集中在以下几个方面：

1.信息公开主动性不够

信息主动公开方面主要表现在：有些政府部门，面对社会热点问题不回应、不发声，听任谣言肆意泛滥；有些政府部门虽有回应，但是内容空洞，疑似应付，难以让人信服；有些政府部门，对政府信息进行选择性公开，公开的多为公众不感兴趣的信息，而公众迫切需要了解的与自身利益密切相关的信息却难以获得；有些政府网站更新过慢，所公布的文件和信息过时陈旧，未能充分发挥信息公开第一平台的作用等。信息依申请公开方面主要表现在：有些政府部门认为公开政府信息风险太大或增加额外负担，担心会引来更多的申请，进而采取多种措施应对申请人的申请。比如：对申请人的身份严加限制；利用与申请人之间业已存在的信息不对称，对申请课以不当义务；以政府信息不存在、政府信息内容不明确、与政府信息没有利害关系等理由拒绝公众的公开申请等。还有些政府部门在收到公民关于信息公开的申请时，总有一个惯性思维，认为申请人是来找茬的，动辄质问申请人的动机，人为地抬高了申请信息公开的门槛。更有甚者将手中掌握的政府信息变为一己之利，视为专享资源，希望借此谋取部门利益和个人利益。近两年的信息公开行政诉讼案件中，有相当大一部分是起诉政府的不答复行为、不予公开决定。

2.信息公开互动性较差

信息公开仅是透明政府建设的第一步，在增强信息发布的同时，还应增加政府和公众之间的交流互动，提高公众的参与度。在很多情况下，某些政府和部门的信息公开只是政府机关单方面的“社会承诺”，基本上停留在告知的层次，主要目的在于回应政府的行政需要，而非公众的权利诉求，政府和公众之间缺乏交流互动，公众的参与度不高。突出表现是在重大决策、规范性文件出台前的征求意见环节信息公开落实不够到位，与公众的沟通协商明显不足，公众对决策和文件不能理解甚至产生抵触情绪，许多地方的邻避冲突事件就是因此造成的。这种政府信息发布的单向输送，必然导致信息公开的主体与公众之间缺乏互动和回应，难以形成政府与公众积极互动的双向反馈机制，非但不能解疑释惑，有时还会引发更多的质疑和猜测，对政府公信力造成二次伤害。

3.公开与否确定性存疑

某些政府和部门对涉密、涉及信访和维稳等敏感问题的信息是否公开把握不准。虽然《条例》规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，其余信息都可以公开，但《条例》同时又规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、经济安全和社会稳定。因“国家安全、经济安全和社会稳定”、“国家秘密、商业秘密、个人隐私”等概念具有一定弹性，内涵和外延不够具体明确，哪些信息应该公开、哪些信息不该公开没有一个清晰的边界。实践当中，行政机关的普遍做法是扩大其适用，把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项，拒绝公开应当依法公开的政府信息，从而导致公众对于行政机关拒绝公开信息的决定普遍缺乏信任，影响了信息公开的实际效果。与此同时，也有个别信息公开机关公开了应当保密的事项，造成负面影响，给工作带来被动，给国家造成损失。

4.信息公开协调性不足

《条例》全文只有5章38条，各地方政府出台的信息公开办法也都比较简单，对于公开机构、公开范围、公开程序等的规定都比较原则。实践当中，大多数行政机关没有专门机构和专门人员负责政府信息公开工作。由于缺乏相应的管理部门以及全盘规划和部署，各行政机关在信息公开方面各自为政、各自为战，相互之间缺少协调和配合。信息是否公开、公开的范围、公开的方式、公开的程序等没有统一的标准与规范，存在着很大差别，有时甚至相互矛盾。比如在当前群众普遍关注的霾预警工作当中，经常出现这种情况，同一时间、同一地点，由于发布流程不同、发布标准有异等原因，气象台发布的霾预警和应急办发布的空气重污染预警往往级别不同，导致广大群众无所适从。这不仅影响了政府的形象和公信力，也不利于国家法制的统一。

(二)地方政府信息公开问题产生的原因

1.传统行政观念影响和制约透明行政理念的树立

由于长期受封建专制思想的影响，我国神秘行政传统源远流长。在我国长达两千多年的封建社会里，“刑不可知则威不可测”、“法藏官府，威严莫测”的观念根深蒂固。也就是说，传统社会认为权威是建立在神秘的不可知的力量之上的，公开信息、公民参与必然导致神秘感消失。这种观念长期以来影响和制约了我国透明政府的建设。

另外，由于历史、体制等原因，我国“官本位”思想根深蒂固。不少行政工作人员不能正确认识手中握有的资源和权力，把公开政府信息当成一种恩赐而非义务，是否公开、公开多少往往取决于个人意愿，随意性较强。有的对于信息公开申请持消极态度，对申请人抱有一定程度的偏见，习惯性地怀疑申请人不具有正当理由，动不动就要质问申请人的动机。更有甚者将其视为换取利益的筹码，僭越了法律和道德的底线，背离了公共行政的本质属性，立法上的“以公开为原则、以不公开为例外”在不少地方的实践当中就变成了能不公开就不公开、能少公开就少公开。

2.部门信息壁垒导致信息资源难以实现互通共享

伴随着经济发展的突飞猛进和信息技术的广泛普及，地方政府部门信息化建设取得重大进展，政府收集、使用和管理信息的水平日益提高。但与此同时，政府信息化建设中存在的问题也逐渐暴露出来，最为突出的就是一些地方和部门的信息化建设各自为政，相互之间没有实现信息互通和资源共享，形成许多“信息孤岛”和“数据烟囱”。造成部门信息壁垒的主要原因是部门利益的条块分割。行政权力具有自我扩张的天性，尤其在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府部门作为行政权力的拥有者和行使者，在进行相关决策及公务执行过程中，往往会想方设法取得、维护或扩大本部门的利益。信息作为现代社会的一种重要资源，不可避免地成为各个部门争相获取的对象。受部门利益的制约和影响，信息原始收集部门普遍不愿拿出信息共享，极大地阻碍了信息资源的综合利用，导致部门信息呈现碎片化状态。不仅造成信息资源的巨大浪费，严重制约政府效能的提升，而且提高了社会交易的成本，降低了资源配置的效用，给企业群众办事创业造成很大不便。

3.工作机制不够健全使得公开效果大打折扣

《条例》是国务院颁布的行政法规，法律位阶较低，调整范围有限，虽然广大公众满怀希望借助《条例》的出台“倒逼”透明政府建设，但实际上仅仅依靠一部《条例》无法解决所有问题。这就需要地方政府在各自职权范围内，完善相关配套制度，健全公开工作机制，最大限度将《条例》内容落到实处。实践当中，政府信息主动发布机制、政府信息依申请公开机制虽已建立，但是范围和深度有待延展。加之政府信息和其他类别信息容易混淆，导致信息公开的尺度难以把握，信息公开深入推进遭遇瓶颈。信息发布沟通协调机制、信息互动双向交流机制、信息公开绩效考评机制等尚不健全，信息公开的全面性、交互性、及时性和有效性有待提升，信息公开的社会治理效果没有达到预期。

4.监督机制尚不完善影响透明政府建设成效

(1)内部监督有权无责。内部监督指的是上级行政机关对下级行政机关的监督以及行政监察机关对行政机关的监督，其中最主要的还是监察机关的监督。《条例》明确赋予了监察部门监督职权，第33条规定“对于应该公开没有公开的信息，公民有权举报，监察部门有权监察”。但是实践当中，《条例》赋予监察机关的监察职能并没有真正得到发挥。主要原因在于，法律在赋予监督主体监督权力的同时，对于监督主体的监督责任的规定却几乎接近空白。出现监督主体应当监督却没有监督或者监督不到位、监督不及时等情况，需要承担什么责任、如何承担责任等，均无法在《条例》和《监察法》中找到相应的依据。责任追究不能落实到位，再多的规定往往只能沦为一纸空文。

(2)外部监督力度不够。首先，人大监督的作用没有得到充分发挥。监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，人大监督是所有监督当中位于最高层次、具有最高法律效力的监督。但是实践当中，人大监督的监督效果很不理想。如何改革和完善人大制度，充分发挥人大的监督职能，这是我们迫切需要解决的一个重要问题。其次，社会监督机制不够完善，作用有待提升。社会监督作为强有力的监督手段，对于规范行政权力、推动信息公开具有重要意义。尤其是舆论监督，对于政府官员有着极大制约作用。但是我国社会监督至今无法可依，缺乏相应的制度安排，导致监督存在较大的随意性，不能形成长效机制。《条例》第33条对于社会监督虽然有着明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。”但是这一规定过于原则抽象，实践操作性不强，使得监督流于形式而得不到落实。

四、地方政府信息公开的推进策略

2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，这是继2000年发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》、2005年发布《关于进一步推行政务公开的意见》、2011年发布《关于深化政务公开加强政务服务的意见》之后，中办和国办就政务公开发布的第四份规划性文件，它意味着我国的政务公开进入到了一个新的历史阶段。 2016年11月10日，国务院办公厅发布《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，就政务公开工作作出具体部署。在中央要求到2020年基本建成法治政府的背景下，准确把握《意见》的精神实质，找准政府信息公开工作的着力点，把政府信息公开工作推向纵深，既是贯彻执行十八届四中全会《决定》的重要举措，也是加快建设法治政府的必然要求。

(一)转变思想观念是前提

由于长期受神秘行政传统和官本位思想的影响，不少行政机关工作人员对于政府信息公开的重要性缺乏正确认识，思想重视不够。另外由于信息保密对于掩盖管理过失、隐瞒决策失误、保留行政特权具有天然屏障作用，因此信息公开必然受到行政机关及其工作人员的本能阻碍，没有普遍树立起依法公开信息的法治意识。针对这种状况，在全社会培育透明行政理念，全面提升行政工作人员的公开意识和公开能力至关重要。这就要求各级政府要把信息公开列入公务员培训科目，依托各级党校、行政学院、干部学院等干部教育培训机构，加强对行政机关工作人员特别是领导干部的培训，彻底摒弃神秘行政的传统观念，切实纠正认为公开政府信息风险太大的错误认识，克服工作当中动辄质问申请人动机的不良倾向，增强信息公开意识，提高发布信息、解读政策、回应关切的能力，使信息公开成为每个行政机关工作人员的自觉意识和主动行为，打造一支高素质的信息公开工作干部队伍。

(二)打破部门壁垒是关键

由于分类、格式、属性、共享类型、共享方式、使用要求等极不统一，长期以来，政府各部门的信息管理和维护处于各自为政的局面，缺乏统一的标准和规范，形成部分“信息孤岛”，造成资源整合困难，相互间缺乏有效协调，整体效率不高。打破政府部门之间的数据割据与封锁，加快推动顶层制度设计落地见效，实现部门之间的信息共享和业务协同，让数据在政府部门之间自由流动，既是行政体制改革的当务之急，也是简政放权的重点和难点。

2016年9月5日，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》，提出要建设统一的数据共享交换平台，实现信息资源在全国范围内的互联互通。中央政府和地方各级政府应深入贯彻落实办法规定，在已有国家相关标准的基础上，加快推进中央和地方的数据共享交换平台建设，将社会保障、教育医疗、公共安全、社会信用、食品药品监管等重要信息全部接入数据共享交换平台。凡是数据共享交换平台已经收集、能够提供的信息，各个政务部门一律通过平台进行跨部门的数据共享交换，不得要求申请人提供证明材料，减少重复报送和资源浪费，方便人民群众办事创业。比如2016年2月25日，山东省人民政府办公厅印发《全省政务服务平台互联互通工作实施方案》，确保年内实现省市县平台互联互通。2017年6月，山东首批政务信息资源共享目录正式出台，以此促进政府办事部门间数据信息相互衔接。

(三)健全制度机制是根本

《条例》颁布实施已有十年，但由于内容过于简单原则，有时难免陷入牛栏关猫的尴尬局面。这就需要设立专门机构，明确主管部门，配齐配强工作人员，专职负责政府信息公开工作的组织协调、监督检查的职能。同时进一步建立健全科学高效的政府信息公开制度机制，以确保政府信息公开工作依法、有序进行。

1.推行信息公开负面清单制度

一直以来，由于相关法律法规对于信息公开的范围界定模糊，导致实践当中有些部门对信息公开的例外规定进行扩张性解释，动辄以“涉密”、“信息不存在”等为由，拒绝公开政府信息，使得公众的知情权受到限制，信息公开的实际效果大打折扣。目前，各地的普遍做法是编制政府信息公开指南和政府信息公开目录，将应当公开的政府信息列入目录当中，以此作为政府信息公开的范围依据。这种肯定性列举的做法比较简单明晰，但也存在很大缺陷，即不管目录如何详尽也不可能穷尽所有的政府信息类别。而负面清单作为一项重要制度变革，却能在很大程度上解决这一问题。《关于全面推进政务公开工作的意见》指出要“依法积极稳妥地实行政务公开负面清单制度”，明确将负面清单管理模式引入政务公开工作。即将不予公开的范围以清单的方式明确列举出来，对政府机构而言，除了负面清单上所列信息之外，其余信息一概对外公开；对广大公众而言，除了负面清单上所列信息之外，其余信息都有权利知晓。将负面清单管理模式推广到政府信息公开领域，有利于彻底厘清公开与保密的关系以及私权与公权的边界，打破各种阻碍信息自由流动的实际障碍，使政府信息公开具有很强的可操作性，从而切实推动我国政府信息公开向纵深发展。

2.健全信息发布沟通协调机制

对于涉及多个部门的政府信息，是否公布、由谁公布以及如何公布，实践当中比较随意，缺乏统筹协调，经常出现不同部门公布的信息不尽一致甚至差别很大的情况，不仅造成社会公众的疑惑，而且损害政府的形象和公信力。要想解决这一问题，应当建立健全信息发布沟通协调机制。在这一机制下，政府信息发布之前，所有信息相关部门应当进行会商，会商之后统一由一个部门发布信息或者由几个部门联合发布信息，从而确保信息发布的准确一致，防止由于信息混乱和信息失真扰乱社会秩序，损害政府的公信力。比如针对气象局与环保部门在发布霾预警信息时经常会出现不一致的情况，目前有关部门已在协商建立联合工作机制，防止由于霾预警的级别不同而导致公众无所适从。

3.构建信息互动双向交流机制

透明政府不只是政府信息单向输送的政府，还应是政府与民众良好互动的政府。应充分利用门户网站、政务微博、微信等新兴媒体，积极搭建“网民互动交流”平台，架设政府和公众之间的沟通桥梁。一方面，构建网络民意收集研报机制。通过在线访谈、在线咨询、民意征集、网上调查等栏目及时掌握网络舆情，对网民反映的社会热点难点问题以及一些敏感性、苗头性信息，第一时间进行汇总研判，为有关部门了解民情、作出决策提供信息参考。另一方面，建立网络民意办理反馈机制。针对网民反映的问题、提出的建议及时与相关部门进行沟通，并通过跟踪督查、协调反馈等方式加强动态管理，确保问题和建议得到权威回应和高效处置。

4.完善信息公开绩效考评机制

健全信息公开的绩效考评机制，关键在于把政府信息公开纳入政府及其部门政绩考核范畴，加大分值权重，制定一套科学的考核评价指标体系，定期对政府信息公开工作进行考核评议，对公开内容的真实性、全面性、及时性和有效性进行科学评价。考核评议要力避考核主体的单一格局，注重内部评议与外部评议相结合、自我评议和社会评议相结合、领导评议与群众评议相结合，积极吸纳第三方机构对政府信息公开质量和效果进行独立公正的评估，增强考核的科学性和公信度。同时还要强化激励和问责，对信息公开工作落实得好的，按照有关规定予以表彰；对信息公开工作落实不到位的，予以通报批评；对违反信息公开有关规定，不履行或不充分履行公开义务并造成严重影响的，依法依规严肃追究责任。

(四)加强监督问责是保障

任何制度要想真正得到执行，必须依靠监督撬动，而不能寄希望于政府官员的职业道德和行政良知。如果没有一套有效的监督机制，那么不管实体权利的设计如何完美，都只不过是空洞的许诺。目前来看，我国现有的政府信息公开监督机制不够完善，致使制度执行成效大打折扣，需要进一步加以完善。

1.落实监督部门内部监督职责

根据《条例》规定，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。具体来说，监察部门主要负责受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的举报，县级以上地方人民政府信息公开工作主管部门除受理举报之外，还要负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。实践当中，要想真正落实监管部门的监管职责，关键在于切实推行信息公开责任追究制度。一直以来，各地虽然不乏政府信息公开的违法案件，但是由于信息公开不力而被问责的案例却鲜有发生。直到2017年2月，由于官方网站长期未更新，海南省儋州市商务局在2016年第三次全国政府网站抽查中，被列入不合格网站名单，儋州市委因此给予儋州市商务局局长、党组书记董海峰行政记过和党内警告处分。这是海南省对信息公开不力问责的第一例，也是我国第一起官员因信息公开不力被问责的案例。该案对于撬动信息公开问责制度的执行，推动各级政府及其部门切实履行信息公开职责，具有极大警示意义。

2.完善信息公开外部监督机制

首先，加强和改进人大监督。对政府工作进行监督，这是宪法赋予人大的一项重要职权，其中执法检查、代表视察、工作评议、执法评议等都是各级人大常委会的经常性的监督制度。适应推进信息公开、建设法治政府的新要求，应将政府信息公开情况纳入到人大监督工作当中。监督的主体除了国务院和地方各级人民政府设立的专门负责政务公开的主管和指导机构外，其最重要的主体应是各级人民代表机关。具体来讲，可在各级人大成立专门监督机构，对政府信息公开的情况定期进行监督检查，并且提出评估意见，督促各级政府落实信息公开制度。

其次，加强社会公众尤其是网络舆论的监督。约翰·斯图亚特·密尔曾经说过，无论在任何条件下公众的监督都是有益的 ,它是甄别是非善恶的最好途径*[英]约翰·斯图亚特·密尔：《论自由》，许宝骙译，北京：商务印书馆，2015年版，第118页。。公众对信息公开的监督可以说是其他一切监督的源头和起点，所有的监督都是建立在知情的基础之上的。尤其是随着互联网的兴起，网络监督已经成为一种重要舆论监督方式，不仅反应快、影响大、参与面广，而且效果显著。应当完善相关制度设计，鼓励广大群众就政府信息公开工作追踪报道、提出质疑、进行举报，将网络监督纳入法治化的轨道，充分发挥它的监督功能。只有内外并举，通过各种途径和形式加强对信息公开的监督和问责，才能促使政府信息公开制度真正落到实处，收到实效，确保2020年法治政府基本建成的目标如期实现。

本文系山东省社科基金项目“山东省政府信息公开问题研究”(项目编号：15CFXJ19)的阶段性成果。

赵迎辉，女，中共山东省委党校政法教研部副教授，研究方向为法治政府建设。

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1002-3909(2017)06-0133-08

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