精准扶贫中的政策规避问题及其破解

张欣

（贵州财经大学，贵阳 550025）

精准扶贫中的政策规避问题及其破解

张欣

（贵州财经大学，贵阳 550025）

作为我国扶贫新阶段的创新政策设计，精准扶贫在取得显著扶贫成效的同时，也在实践中遭遇了一系列困难。这些困难就其本质而言是政策需要与政策能力间矛盾所引发的政策规避现象。破解政策规避应理解其利益博弈下逆向选择、制度设计缺陷、认知缺陷与认同障碍的内生逻辑，并在此基础上通过精准理解精准扶贫政策理念、创新精准扶贫制度、革新精准扶贫技术和优化精准扶贫政策资源加以实现。

精准扶贫，政策规避，政策创新

精准扶贫是我国在扶贫工作新阶段的创新政策设计，反映了我国扶贫模式从救济式到普惠式再到开发式最终发展为竞争式的内在演化逻辑，也反映了我国扶贫瞄准机制由区域向县向村再到户的精准细化过程。精准扶贫的提出是为了抵消经济减贫效应的下降，为解决收入分配不平等程度的扩大，而直接对贫困人口进行扶持的针对性扶贫政策设计。这一政策设计对扶贫政策体系、扶贫政策执行机制、扶贫政策环境和资源等形成政策能力提出了较高要求，也使固有政策缺陷开始显露。从当前精准扶贫政策在各地的推广和执行来看，虽取得了显著成效，但部分地区也出现了一些影响精准扶贫效果的突出问题，这些问题就其本质而言是政策规避的多样化表现，要求通过政策创新进行治理和预防。

一、精准扶贫中的政策规避问题

作为创新政策设计，精准扶贫实践涉及公共政策运行的全过程，精准识别、精准帮扶、精准管理和精准评估对应着问题界定、政策制定、政策执行和政策评估的整个政策生命周期。扶贫的精准以政策周期各阶段的精准为基础，而后者则是以政策系统优化所形成的政策能力为前提。当前我国精准扶贫实践中出现的如精准识别误差率高、农户参与率低、政策对接障碍、维稳工作替代扶贫工作等诸多问题，其实质是包括政策问题诊断能力、利益整合能力、政策规划创新能力、政策执行力、政策输出能力和政策评价能力等在内的政策能力滞后于精准扶贫政策要求所引发的政策规避①及其多样化表现。因此，有效破解精准扶贫的现实困境应以理解精准扶贫中政策规避的本质②及其多元化表现为前提。

（一）政策排斥

政策排斥一般是指在制定和执行一项公共政策的过程中，将某些区域、群体和个人排斥在收益范围之外的不正当行为。当前精准扶贫中的政策排斥主要表现在两方面：一方面，建档立卡名额是统计部门在贫困发生率基础上分配的，县级扶贫和统计部门再根据贫困分布状况进一步分解到乡村，村“两委”借助民主评议由村民小组推荐再由村民代表大会决定〔1〕。这一自上而下的决策机制，易导致一部分贫困人口由于收入标准差异未被纳入建档立卡贫困户中，并且由于农户参与度不足以及村干部等精英群体力量过强，村民监督效果甚微，为建档立卡过程中的寻租腐败行为埋下隐患。如贵州部分地区的精准扶贫呈现出明显的倾斜趋势，即向基础相对较好、能力相对较强的贫困户倾斜，倾向于打造“示范村”“示范点”，而基础和能力较差的贫困户往往被排斥在帮扶范围之外。在贵州贫困县的调研过程中，有村民告诉我们：“精准扶贫都是村干部们在操作，具体怎么选出来的，我们也不晓得。很多选的人的确是没想到的，他又不穷。不过我们也懒得管，以免得罪人，反正又不是直接发钱。”

（二）政策替换

政策替换一般是指用其他政策目标和内容替换原有政策目标和内容，从而导致原有政策严重失真，预期结果无法达到。精准扶贫中政策替换的问题十分突出，一种情况是由于建档立卡工作易引发未能入选农户上访，部分地区在扶贫过程中以维稳目标替代精准扶贫目标，甚至为了避免引起矛盾，把不争取扶贫资金和项目看作一种智慧。另一种情况是村干部往往会把贫困户指标分配给“少生快富”农户或支持村集体修建公路、水库等公共设施的农户、被占用土地的农户或是积极开会缴费的农户，以此作为其积极行为的奖励或补偿。这就使得原有扶贫目标被各种新目标替代，精准扶贫成为其他政策行为的附属品。在贵州某村的走访中，村干部告诉我们：“精准扶贫的确是好政策，但是我们执行起来的确有很多困难，符合条件的人拿到资金后就拿去喝酒或赌博，其他村民意见很大。但如果你不给这些符合条件的人，他就会去告，说他符合条件的，被村干部腐败了。有的村民的确是生产能手，但是如果给他们，他们又没达到条件，其他村民又会认为我们偏袒他们。怎么都要被骂，还不如不做。另外，上访和计划生育等都是村干部的重要考核指标，村里的很多事务也需要村民的配合与支持，如果不给点激励，村里的工作的确不好开展。”

（三）政策停滞

政策停滞一般是指在政策执行过程中，执行者或执行对象由于受到地方局部利益或个人利益的影响，对政策采取消极态度，从而导致政策效果不佳，未能达到预期目标。精准扶贫过程中政策停滞表现在政策主体和客体两方面：政策主体主要表现为村干部出于怕麻烦、怕风险和怕矛盾等多种原因对精准扶贫采取消极和敷衍态度，这导致精准扶贫工作流于形式，未能真正发挥精准扶贫脱贫的作用。另外许多驻村干部，由于驻村时间短，身在农村心在机关，更不愿意通过个人社会关系为农村提供扶贫渠道，以免欠下人情。政策客体方面主要表现为由于农村精英群体外出打工，剩下的农户知识水平和参与意识有限，表现出对精准扶贫漠不关心，认为又不给钱或要付出太多，从而使得精准扶贫在部分地区演变成口号，声势宏大，收效甚微。比如在调研过程中，我们发现村民虽然知道精准扶贫这件事，但对于精准扶贫政策内容知道得很少，都认为：“搞不懂是什么意思，估计也就是走走形式，填个表，可能会发点钱吧。”驻村干部也抱怨：“村里主要让我给村里找资金和项目，我对于村里的情况不太了解，很难真正参与到村里的决策、管理中去。反正我也待不长，这么短短的时间也不可能做成什么事。”

（四）政策僵化

政策僵化一般是指政策执行过程中未能考虑影响政策效果的多种因素，而以固定模式运用于所有政策环境中，从而导致政策效果不佳。在精准扶贫中政策僵化是导致扶贫效果不佳的重要因素，这主要源于贫困的多维度特点和贫困主体碎片化、需求个性化等特点，这些特点要求在精准扶贫中应建立瞄准机制，能够根据不同致贫因素，提供针对性对策。然而在精准扶贫过程中，部分地区往往忽视贫困人口的需求和能力，采取一刀切模式，项目和资金捆绑，政策过于刚性而缺乏灵活性，导致精准扶贫政策对接出现障碍。例如，在部分地区建档立卡户缺乏脱贫意愿和能力，而有意愿有能力的农户却因不符合要求未能被纳入扶贫范围。另外，部分地区在扶贫资金的筹措上过于依靠财政，筹资渠道单一，未能创新路径广泛引入金融机构和社会组织，进而将社会资源有效转化为扶贫资源。在调研过程中我们发现贵州的部分贫困乡镇政策僵化问题十分突出。有村民认为：“精准扶贫给的项目资金和我们想做而且能做的事不符合。而且那点钱根本不够做大一点的事情，1/10都不到，还不如不参加。”村干部则认为：“拿到的资金很有限，很难真正起到扶贫效果，更不可能每一家都去设计一个帮扶措施，人手、经费都不够，并且村里各种事务繁杂，哪里有时间去每户走访设计。而且设计了他们（村民）也不会配合的，他们只关心发钱不。”

二、精准扶贫中的政策规避产生逻辑

精准扶贫中出现政策规避并非偶然，而是有着必然的逻辑，既是理性自利的政策主客体利益博弈下逆向选择的逻辑使然，也是精准扶贫中制度设计缺陷和认知不足的发展结果。因此，有效破解当前精准扶贫过程中的政策规避问题，应以理解精准扶贫中政策规避的产生和发展逻辑为前提。

（一）利益博弈下的逆向选择

精准扶贫的执行和推广内含中央政府与地方政府的委托-代理关系，作为精准扶贫的政策制定者，中央政府提出精准扶贫和精准脱贫政策目标，并制定《精准扶贫实施方案》委托地方政府实施执行。然而，在这一委托-代理关系中，中央政府和地方政府的信息是不对称的，地方政府拥有中央政府无法获知的地方信息，这就使地方政府在精准扶贫中的逆向选择成为可能。这一过程主要表现为：各级执行者作为理性逐利人，“无论他处于什么地位，其本性都是一样的，都以理性地追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机”〔2〕59。在精准扶贫过程中，一些执行者之所以会选择政策规避的行动策略，其内在原因是私利（地方利益或个人利益）与公利的冲突，即精准扶贫政策的有效执行会影响执行者的利益。例如项目的引进会使地方政府承担项目失败的风险；金融机构亦不愿意从事贷款给基础差农户的“危险行为”，承担信贷违约风险；建档立卡会使村干部招来未入围村民的非议甚至上访；驻村干部不愿牺牲利用自身社会资本的私利为村民带来致富发展路径的公利；村干部更愿意支持基础好的农户以快速产生政绩。因此，精准扶贫中执行主体作出的逆向选择是其基于自身利益权衡后选择的博弈策略。需要强调的是，精准扶贫中的逆向选择不仅发生在政策执行主体一方，也发生在政策目标群体方面。对于精准扶贫政策，农户也将按照成本-收益原则进行核算。对于资金要求多、贷款多的项目，农村因担心风险往往选择不参与；另外一些农户认为精准扶贫又不直接给钱，还要多出很多事情，也缺乏参与动力；另外部分地区的农户认为，被纳入建档立卡范围即意味着被认定为贫困户，这使他们在村里没有颜面，也不愿参加。多样化的原因使农户在精准扶贫过程中将参与精准扶贫的成本过分放大，预期收益被压缩，从而导致精准扶贫中目标群体逆向选择情况的发生。

（二）制度设计缺陷

制度设计缺陷是精准扶贫中政策规避又一重要致因。拉斯·C.诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”〔3〕225-226制度的功能在于规范人们的行为，并消除未来的不确定性，让人们对未来产生合理预期，从而实现交易与合作。当前精准扶贫中的政策规避问题源于制度设计的缺陷，这种缺陷不仅使政策未能完全发挥应有作用，相反还引发了许多衍生问题。

首先，制度设计程序缺乏科学性和公平性。精准识别贫困过程中制度设计忽视了贫困的多维性，仅以收入和消费作为指标，显然无法准确识别贫困。精准识别多采取自上而下方式，这不但使得精准识别错误率较高，也使得农户因无法参与政策制定、无法了解政策内涵而难以产生合理预期进而引发积极行为；并且由于未能结合自下而上的方式，导致农户无法参与或无能力监督，这就为利益共谋和精英俘获③现象的发生埋下隐患。

其次，制度设计缺乏动态性和针对性。政策的刚性和一般化供给与动态和差异性需求间矛盾突出，制约了精准扶贫的有效开展和推广。部分地区政策设计缺乏差异性，不能根据不同贫困的原因和贫困人口的特点动态制定政策，未建立针对贫困多维特点的一村一策或一户一策。建档立卡缺乏创新设计，导致部分建档立卡户缺乏发展欲望和动力，而不符合条件但有意愿有动力的贫困户却未被纳入范围，从而失去发展机遇。政策的刚性和一般化使政策供给偏离了贫困户的需求和贫困的症结所在，导致政策对接出现落差、衔接出现缝隙、承接出现障碍，解释了部分地区政策排斥和政策僵化产生的制度根源。

最后，制度设计缺乏相容性和创新性。制度设计未能考虑多元主体的多元利益及其冲突，并构建相应的利益整合机制。当前精准扶贫制度设计中最为突出的问题是未能将政策执行者和执行对象的自身利益考虑在内，进而寻找公共利益与执行主客体私利的交叉利益，也未能通过法律规范、政府政策的创新设计以及制度环境、舆论民意的重塑实现精准扶贫过程中执行主体和对象从自身利益出发理解和执行政策的自组织，从而削弱了制度的相容性和创新性。

（三）政策认知缺陷导致政策认同障碍

在利益博弈和制度缺陷以外，认知缺陷及其导致的认同障碍亦是引发政策规避产生的重要原因。政策认知缺陷一般是指政策执行者或执行对象由于受认知图式、知识素质、政策文化等影响，不能较好理解政策的价值、内容、本质、界限和关系，进而导致政策执行出现偏差。例如当前精准扶贫实施过程中一些地区认识不到精准扶贫的价值，认为精准扶贫难度大、成本高、实施难，甚至认为精准扶贫是对扶贫工作的监督和控制，从而采取消极态度和行为；认识不到精准扶贫的内涵，从而追求短期效应，出现了“扶富不扶贫”“重物质轻精神”“本位主义”等问题；认识不到精准扶贫的界限和政策关系，从而出现了以维稳工作替代扶贫工作，精准扶贫被附加上了计划生育贯彻情况、对村里的贡献率等与扶贫无关的条件。

政策认同一般是指政策执行者和对象对政策的认可和赞同。政策认同的基础是政策认知，良好的政策认知是实现政策认同的前提，但二者并不存在直接的转换关系。在精准扶贫中政策认同障碍主要源于政策主体和对象的心理超载以及政策对象对政策主体的不信任。心理超载主要表现为政策主体受工作项目失败风险、工作复杂性和艰巨性以及贫困户通过上访等形式给予的压力影响，心理上过度负载，从而对政策采取的消极态度。而贫困人口也会担心贷款从事的项目失败，无法偿还贷款，贫困程度加深拒绝参与精准扶贫项目。有的还怕来自村里对贫困户的歧视，也会选择拒绝成为建档立卡户。不信任主要表现为由于一些地区精准扶贫制度设计存在缺陷，程序不够公正、透明，行为方式缺乏技巧，导致精准扶贫过程中出现了暗箱操作、政策倾斜、精英俘获和独断专行等现象，这使得农户对精准扶贫政策执行者乃至政策本身失去信任。正如一些村干部所说，在一些村民眼里建档立卡户一定是关系户，他们付出的许多努力都会招来村民的非议，用村干部的话来说就是：“做得越多，被骂得越多。”显然，由于缺乏信任基础，贫困人口无法认同政策，也就无法有效地配合执行和实现政策。

三、精准扶贫中的政策规避破解之道

精准扶贫中政策规避致因的多元化、动态化和隐性化决定了有效破解政策规避的路径应具备系统化、预见化和创新化等特质。具体而言，由于政策规避的产生源于资源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制约等致因的综合作用，这就要求对政策规避的破解应以转变扶贫理念、创新扶贫运行机制、变革扶贫技术以及优化扶贫资源为基本方向和内容。

（一）精准理解扶贫理念

思想取向决定行为抉择，当前精准扶贫中政策规避产生的一个重要原因是执行主客体的思想观念及其衍生的各种心理效应。由于政策主客体在精准扶贫实践中未能顺利实现认知到认同再到积极执行和推广的思想发展，导致思想缺陷演变为政策执行鸿沟，严重阻碍了政策的有效执行和推广。因此，有效破解政策规避，应首先转变政策主客体的思想。

一方面，应通过政策宣讲和政策教化不断提高政策主客体的知识水平和政策意识。托马斯·戴伊认为：“政策分析往往涉及到政治生活中‘谁得到了什么’，以及‘为何得到’和‘有何影响’。”〔4〕1对于这些精准扶贫政策中的基本问题，应在政策执行之初加以系统全面阐释和充分交流。这是因为，有效的认知是一切扶贫工作的基础，离开对精准扶贫政策的深入系统理解，一切就无从谈起。通过宣传教育和集中学习能够使政策主客体真正了解精准扶贫的深刻内涵，懂得精准扶贫的目标和价值，从而在思想上接受、认可精准扶贫政策；而通过专业培训和职业教育则能够使执行主客体掌握精准扶贫的方法和技术，从而按照精准扶贫总体要求和运行规律，结合当地贫困特点积极开展精准扶贫。

另一方面，应通过优化政府行为方式增强地方各级政府行为的合法性。精准扶贫离不开贫困对象的支持和配合，但在具体扶贫过程中，一些地区出现了政府与其他组织暗箱操作、利益合谋以及精英俘获、政策排斥、政策附加等异化行为，使政府丧失了农户的信任和支持，从而导致农户对包括精准扶贫政策在内的政府行为持消极态度。因此，地方政府应转变执政理念和工作方式，以公民为本，以公共利益和公共福祉为价值取向，积极改进创新行政方式，并利用网络媒体和大数据技术推进精准扶贫工作的透明化、程序化、民主化和精准化，积极引导公众参与精准扶贫政策制定、执行和评估的全过程，使公民在理解精准扶贫价值和意义的同时，获得参与感、归属感和获得感，进而认同政策、参与政策。在这一过程中，政府也将赢得公民理解、信任和支持，获得政策执行的前提和基础即政府行为的合法性。

（二）创新设计精准扶贫机制

人的行为既是其理性自利的应然取向，也是制度规范的实然结果。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔5〕333当前精准扶贫中制度设计缺陷与政策规避的内在联系反映出政策规避的制度性根源，这就使制度的完善和创新成为必然。

首先，创新精准扶贫识别机制。改变现有的自上而下逐级分配指标的方式，转而采取自上而下与自下而上相结合的方式，将精准扶贫中的事权下移，同时上级政府应强化监督权；改变原有的仅以收入和消费作为评价贫困标准的政策设计，贫困的多维度决定了应将健康、资产等纳入贫困评价标准，并综合考虑各地不同的贫困程度和地方差异性；积极引导贫困人口参与建档立卡、扶贫政策制定、扶贫政策执行监督等过程，从而在制度上保障贫困人口的收益权和扶贫政策的透明化。

其次，积极建立精准扶贫的系统化管理制度和动态化运行机制。按照Ashby以系统复杂性适应并应对问题复杂性的基本逻辑，贫困治理的精准化应以贫困治理系统的精细化为前提，这就要求通过建立健全系统化、精细化的管理制度及其运行机制以实现精准扶贫各项工作的精细化开展。在各级政府及其工作人员方面，要建立健全“考核机制”“问责机制”“激励机制”等系统化管理制度。应明确各级领导干部和工作人员在精准扶贫中的职责范围，建立常态化、系统化的考核机制，对其工作进行定期（半年或一年）和不定期的动态化考核。对存在的问题应及时发现和问责，对于工作中存在的矛盾和困难应及时予以帮助解决。在考核的基础上，应建立明确的惩处和奖励制度，并给予公开及时奖励，从而引导领导干部和工作人员产生积极的行为预期。通过系统化和动态化的管理体制和机制才能实现精准扶贫工作的职责明确、考核严格、赏罚分明，从而防止政策替换、政策停滞、政策僵化等情况的出现，进而在确保“扶真贫，真扶贫”的同时，充分激发广大领导干部和扶贫对象的积极性和创造性，确保精准扶贫在各地能够得到高效率、创新性的实施和推广。需要强调的是，在精准扶贫中应建立保障机制保障各级领导干部和工作人员的权益，以确保其工作得以顺利开展。同时，应建立针对性制度，对部分农户无故闹事或上访行为进行严厉查处和惩戒，坚决杜绝其以上访、闹事相威胁获取名额的恶劣行径出现。

再次，应鼓励各地因地制宜地进行扶贫政策创新。当前精准扶贫中存在的突出问题是政策设计者未能考虑贫困的多维度和贫困人口特点的差异性，政策设计缺乏差异性、灵活性和持续性，从而导致政策在衔接、对接和承接等多个方面出现障碍，扶贫效果不佳。这就要求在精准扶贫过程中，各级各部门应按照当地的地域特点和贫困特点进行有针对性的政策设计。在政策设计过程中，应遵循“静”与“动”、“统”和“分”相结合的原则。既要按照国家精准扶贫整体战略部署和基本思路确立当地精准扶贫的原则、目标和对象，又要结合当地贫困人口、贫困原因的特点，进行因村制宜、因户制宜的帮扶策略精准设计。

最后，应建立健全吸纳各种社会力量加入精准扶贫工作的引导、保障和激励机制。应通过建立如土地使用、贷款、税收等方面的各类引导性、激励性制度积极引入社会资源和力量，使其转变为扶贫资源和力量，以社会资源的多元化有效回应贫困特质的多维度；各地应结合精准扶贫战略要求构建包括土地制度、金融制度、社会保障制度等在内的系统化保障制度，政府和金融机构应积极创新金融信贷、担保和保险方面的机制，从而使金融机构的贷款风险得以降低和化解，贫困户能够顺利获得脱贫贷款资金。总之，通过系统化体制和机制的构建能够为精准扶贫搭建起有机运行的系统化制度平台，从而使精准扶贫政策的执行得到系统化支撑和精细化保障。

（三）精准扶贫技术的持续革新

制度和技术是推动政策运行和发展的双驱动力。正如习近平强调的：“科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。”〔6〕精准扶贫政策的有效实施离不开系统完备的制度体系，同样也不可缺少创新技术的创新运用。大数据技术已成为国家治理的重要手段，数据资源也已成为国家治理的重要基础战略资源。大数据技术在精准扶贫中同样有着重要的功能价值和广阔运用空间。其功能价值和运用空间既源于新时期贫困的新特质对贫困治理方式提出的内在要求，也源于大数据特质和精准扶贫要求的内在契合。在扶贫攻坚的新阶段，贫困问题的复杂化、多元化和动态化特质对贫困治理提出了精准化、动态化和网络化的内在要求，这导致固有单一扶贫模式和传统扶贫方法面临功能失调。例如当前精准扶贫政策执行中出现的程序识别法导致精准识别错误率高，信息不透明导致精英俘获与利益共谋，扶贫资金项目与贫困人口需求脱节导致政策对接不力，退出机制监管不力导致“假脱贫”“被脱贫”或“不脱贫”以及多部门由于缺乏信息获取和交流渠道导致多元合作化治理难以实现等问题，这都是扶贫新要求与传统扶贫技术方法内在矛盾的外部显现。面对贫困复杂化、多元化和动态化的特点，大数据技术应以其数据化、动态化和网络化的优势特征予以有效回应。

首先，大数据技术能够支持贫困的精确识别。传统通过农村住户调查样本数据推算的方法，容易导致贫困数据不精确，致使部分农户被排斥在外。通过大数据平台对贫困人口的全收录和动态管理，能够使全量分析替代样本分析，从而使精准识别获得更为全面、准确和及时的信息支持。例如，贵州通过“扶贫云”可以清晰地展示出省、市、州、县、镇、村包含的贫困人口总数、贫困户总数、贫困发生率以及贫困人口构成情况，直切精准扶贫的关键。“扶贫云”管用实用，通过考察贫困对象的住房面积、房屋结构、建房时间等住房条件估算贫困对象的年收入来进行帮扶；通过考察贫困对象拥有的耕地及收成情况和生产生活条件估算贫困程度；通过考察贫困对象劳动力的文化程度、年龄结构、身体状况、打工状况、打工时间，估算贫困对象的年收入进行“精准扶贫”，解决“扶谁的贫”的问题。“‘扶贫云’通过大数据将各项指标整合起来形成一个脱贫指数，60分以下的是真正的贫困户，60～80分是有可能脱贫但极易返贫的贫困户，80分以上是稳定脱贫的贫困户，以此作为辅助认定贫困户的标准。”〔7〕

其次，大数据技术能够支持精准帮扶。大数据技术最为显著的特征就在于对数据的对比和挖掘，在精准扶贫过程中，大数据技术将通过其海量、多元的信息库所组成的信息网，有效比对、分析贫困地区、贫困群体以及贫困对象的贫困致因和特点，从而有针对性地制定政策，实现帮扶政策、资源、方法与贫困需求的精准化、动态化对接。“贵州‘扶贫云’以GIS（地理信息系统）为基础，以移动终端为载体，建成以建档立卡贫困户和项目资金为重点的扶贫工作移动巡检系统。与此同时，‘扶贫云’矢量模型的电子地图已经扩展到16层，达到1∶5000比例尺，对贫困户、扶贫项目的定位已精准到村级，实现对扶贫项目随时抽查、随地核查。”〔7〕

再次，大数据技术能够实现精准管理。通过大数据平台一方面能够实现各主管职能部门的数据信息互通、更新和共享，保障各个职能部门的信息交流与科学决策；另一方面能够实现精准扶贫的透明化，不仅能够明确各扶贫主体责任，也将保障扶贫信息被社会组织、贫困人口全面获知，扶贫过程被多主体、多维度监控。仍以贵州“扶贫云”为例，依托大数据和云计算，通过“云上贵州”系统打造“扶贫云”平台，探索“互联网+”扶贫新模式，“云端”让贵州扶贫开发的大数据运用得更加精准。2015年12月，“扶贫云”上线运行，实现大数据对贵州扶贫开发工作的精准管理、动态管理、科学管理，扶贫信息公开透明〔7〕。

最后，大数据技术能够保障贫困的精准评估。大数据技术能够通过对贫困数据的全面收录、动态监控和比对分析，实现对单一贫困项目、贫困人口的动态追踪以及对整体贫困的即时状态和变化趋势的监控和预测。这就为扶贫效果的客观化、系统化和精准化评估提供了技术保障，以技术路径避免了人为因素对评估效果的干扰。需要强调的是，大数据技术在精准扶贫中所带来的绝不仅仅是技术，更多的是扶贫工作从静态回应到动态预测，从主观估计到科学计算，从封闭垄断到互动共享，从碎片化到协同化治理的多维度、全过程变革。

（四）精准扶贫资源的系统优化

公共政策作为环境的产物，产生于特定环境，亦受到多种环境因素的制约和影响。贫困地区的人力资本、社会资源、政策文化等深刻影响着精准扶贫政策的执行过程及其效果。当前精准扶贫过程中政策规避的出现与贫困地区的政策环境及其资源有着紧密联系，正是由于贫困地区人力资本、社会资源、政策文化等资源的匮乏才导致了政策在对接、承接和衔接等多方面受到阻滞。因此，有效解决和预防政策规避，应以系统优化精准扶贫政策资源及其形成的政策能力为基础和保障。

首先，精准扶贫过程中应树立贫困人口才是精准扶贫主体的基本思想，高度重视和切实培育贫困人口的脱贫能力。精准扶贫强调针对贫困人口的特质给予针对性的扶贫帮扶，但这种有针对性的帮扶要起到其应有成效主要还在于贫困人口自身的能力提升。这也就解释了为什么许多地方都出现了精准扶贫政策向精英群体倾斜，出现了所谓“劫贫济富”和结构性贫困的问题。因此，在精准扶贫过程中应把贫困人口的参与作为必要环节，使其贯穿于精准扶贫政策制定、执行、评估的全过程。在此过程中，培养贫困人口的参政议政能力，提高其政治认识、政治意识和政治技能等政治素质，不断培育和积累其人力资本，使其改变被动和客体角色，真正成为精准扶贫政策的主体和执行者。

其次，贫困的多维度与精准扶贫的系统性和动态性要求贫困治理中多元治理主体的介入。当前精准扶贫中许多政策规避的表现也反映出贫困地区社会资本的严重匮乏，只有通过多元主体及其携带的多元资源的整合，才能够弥补当前地方各级政府在经费、人员、信息和技术等多方面的能力不足。2015 年12月，国家出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确提出要通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫。这表明国家已经认识到社会组织是解决精准扶贫最后一公里的重要力量，强调：“坚持政府主导，增强社会合力。强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。”〔8〕因此，“地方政府在贫困治理网络体系中由原有反贫困的中心角色转变为贫困治理网络中的一个重要节点（或称为管理者），通过政府为多元主体的合作疏通通道，搭建平台，协调行动，调解冲突。在由‘多对多’所形成的反贫困治理网络中多元主体之间的‘多边关系’将替代原有政府与各主体的‘双边关系’而使贫困治理网络呈现出分散化和扩散化的特点”〔9〕。应大量吸纳各类社会资源注入精准扶贫工作之中，通过各类社会组织实现对精准扶贫的多维度支持，实现不同社会组织介入带来不同社会资源融入的大扶贫格局。

最后，精准扶贫的有效实现还有赖于优良的政策文化。政策文化是指“社会民众（个体和组织）对政策的特定认知与价值取向模式，它是人们在长期的政治实践过程中所形成的深层沉淀物”〔10〕。优良的政策文化能够外化为公共精神、科学精神、民主精神进而形成支持、参与和合作的政策行为。反之，正如当前精准扶贫中精英俘获、利益共谋以及贫困人口政策参与意识不强等现象的出现都是缺乏优良政策文化的表现。由于缺乏优良的政策文化，取而代之的是部分贫困地区的依附服从、应付变通以及泛平均主义等政策异化思想成为主流，从而为政策规避的出现和发展埋下了价值隐患。在一些地区，精准扶贫政策被异化为个人权力或变通为奖励或福利，均源于畸形政策观念。因此，破解当前的政策规避问题需以建立优良的政策文化为前提和基础。应加强地方党员领导干部和行政人员的党性建设，树立“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”的良好作风。应建立“有权必有责，有责要担当，失责必追究”的问责机制，使广大党员领导干部切实转变思想，以公民为本，以服务为本，以追求公共利益和福祉为行动目标。应培养贫困地区公民的参与意识、权利意识、责任意识和契约精神，形成注重政策合法性、科学性和公正性的政策氛围，培育政策主客体的政策成本、绩效和合作意识及其相应能力，从而保障贫困地区多元贫困治理主体认知政策、认同政策、执行政策进而创新和发展政策。

总之，精准扶贫中政策规避的产生是政策能力与政策需要这一内在矛盾的外在显现。正是由于贫困地区在政策思想、政策机制、政策技术和政策资源等方面的缺陷共同导致了其综合形成的政策能力滞后于精准扶贫的政策要求，进而引发了政策规避及其衍生结果。透过政策规避不难发现，精准扶贫绝不等于以孤立方法回应贫困现象的单一扶贫，精准扶贫的实现应以对贫困形成和发展机理的系统、深入分析为前提，以对精准扶贫政策生命周期各阶段的多维度剖析和动态化追踪为基础。因此，对于精准扶贫的研究应持政策思维、复杂性思维、治理思维和创新思维，而针对精准扶贫多层次、多维度的政策研究，也即以“复杂性应对复杂性”的贫困治理研究模式也将成为今后扶贫理论和实践的发展方向和研究重点。

注释：

①政策规避一般是指公共政策执行过程中政策主客体受主客观因素影响，产生的非理性逆向选择行为。这一逆向选择行为是对原有政策目标及其价值、利益的再设定和再分配，其将导致公共政策被替代执行、异化执行甚至被停滞执行，进而导致原有政策目标和政策效应无法有效实现。

②政策规避的本质是政策系统在一定条件下所形成的政策能力与政策要求的矛盾，其是政策能力滞后于政策要求的外在表现及其衍生结果。

③“精英俘获”(Elite Capture)是发展社会学中的一个概念，意指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中，地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理，扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施和效果。这里可理解为扶贫资金和项目所期望给予贫困目标群体的利益部分地为社区或是村庄内的精英获取，从而扭曲了国家政策的初衷和目的。参见李祖佩、曹晋：《精英俘获与基层治理：基于我国中部某村的实证考察》，《探索》2012年第5期；邢成举：《精英俘获、自保逻辑与民主悖论--农村低保实施异化和指标错位原因透视》，《湛江师范学院学报》2014年第5期。

〔1〕汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫〔J〕.贵州社会科学，2015（5）.

〔2〕丁 煌.政策执行阻滞机制及其防治对策〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔3〕道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构与变迁〔M〕.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

〔4〕托马斯·R.戴伊.理解公共政策〔M〕.北京：人民大学出版社，2011.

〔5〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔6〕习近平.为建设世界科技强国而奋斗〔EB/OL〕.http：// china.huanqiu.com/article/2016-05/8995725.html.

〔7〕王 钦.贵州“扶贫云”：云端精准扶贫很透明〔EB/ OL〕.http：//gz.people.com.cn/n2/2016/0522/c222152-28378404. html.

〔8〕国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知〔EB/ OL〕.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28921752. html.

〔9〕张 欣，池忠军.反贫困治理结构创新——基于中国扶贫脱贫实践的思考〔J〕.求索，2015（1）.

〔10〕加布里埃尔·A.阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策〔M〕.曹沛霖，等译.北京：东方出版社，2007.

责任编辑 周 荣

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1004-4175（2017）04-0086-07

2017-04-21

2016年度贵州财经大学引进人才科研项目，负责人张欣。

张 欣（1980-），男，安徽滁州人，贵州财经大学公共管理学院副教授、管理学博士，主要研究方向为公共政策、贫困治理等。