提高就业质量是新生代农民城镇落户的基础——评刘洪银教授《中国新生代农民工市民化：模式与治理》

周立群

提高就业质量是新生代农民城镇落户的基础
——评刘洪银教授《中国新生代农民工市民化：模式与治理》

周立群

新型城镇化目标是以产业升级转型改变生产方式，进而改变城乡居民生活方式，提高居民生活质量和福利水平。但前期城镇化探索实践中出现了土地城镇化快于人口城镇化的造城运动，“产城分离”出现“卧城”“空城”“鬼城”，房地产业发展脱离了工业和现代服务业对人口的吸纳集聚能力，造成“产城脱节”“业居分离”，城镇化质量不高。产业发展、就业实现和城镇化需要同步发展，新型城镇化需要以人为核心，走产城融合，业居一体发展的路子。

现阶段，人的城镇化主要表现为农民市民化。2016年，我国农民工数量达到2.8亿人，其中，外出农民工数量为1.7亿人，外出农民工中进城打工的农民工数量达到1.36亿人。外出农民工尤其进城打工的农民工将是市民化的主体。早在2014年国务院就提出推进“三个1亿人”的市民化，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。但户籍人口城镇化没有与常住人口城镇化保持同步。2016年，全国常住人口城镇化率已经达到57.4%，而户籍人口城镇化率仅为41.2%，两者相差16.2个百分点。鉴于此，国家发改委提出，2017年城镇化首要任务仍然是推动非户籍人口在城市落户,主要是推进农民工落户城镇。

刘洪银教授聚焦城镇化进程中的这一重大问题,提出了农民工落户城镇化需要内生性市民化与外生性市民化协同发力的观点。他认为,内生性市民化就是通过提高农民工城镇生存发展能力，提高自主市民化水平。内生性市民化路径为实现稳定就业，提高就业质量。外生性市民化主要依靠城市政府的再分配政策，实现教育、医疗等城镇基本公共服务和城市福利均等化，使得外来人口能够享受与原住市民同样的社会服务和福利待遇。但由于市场经济体制机制不完善，社会出现分配不公、进城打工的农民工与城市人同工不同酬，农民工还不能平等享受城市的公共服务和福利，约束农民工内生性市民化。城乡社会保障水平不统一，城乡二元结构松动而没有消除，城市公共政策的户籍偏向阻碍了农民工外生性市民化。

该书通过大量的全国范围的问卷调查和实地访谈获取一手数据资料，从我国国情出发提出了区分轻重缓急、分阶段渐进式推进城镇化的思路，聚焦进城农民工就业质量问题，很有新意地概括并阐释了上述两个问题。作者认为，新生代农民工市民化需要加大四类资本积累，实现稳定就业和同工同酬，实现农民工职业发展；需要全面落实支持农业转移人口市民化财政政策,全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策；需要建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，推进教育、医疗等城镇基本公共服务覆盖常住人口。为诠释这些论点，作者作了深入的理论探索和严谨的逻辑分析。

1.构建了DLMS农民工市民化机制模型。DLMS即决策机制（Decision making）、学习机制（Learning making）、动力机制（Motivation making）和保障机制（Security providing）。作者认为，政府（中央和地方政府）与农民工同为市民化机制主体。政府与农民工都是有限理性人，只有通过学习机制获取信息，提高决策能力，才能以此进行决策。政府与农民工除内在学习外，两者之间相互动态贝叶斯学习，即观察对方的行为做出决策。决策目标实现需要动力机制的支持。农民工市民化进程不仅需要激发内在动力，还需要发挥政府保障机制。

2.提出了“渐进式”市民化概念和农民工市民化模式与治理对策。作者认为,市民化主体有一个学习过程且市民化进程存在社会成本约束，农民工群体的市民化不可能一蹴而就，而是一个循序渐进性过程。从中长期发展趋势看，新生代农民工市民化具有竞争性和普惠制特征：以稳定就业为主导，大城市农民工市民化应按照竞争性原则，且城市越大，竞争性原则越强，小城镇应按照普惠制原则。随着市民化进程的推进，竞争性原则削弱，普惠制原则增强。竞争性与普惠制呈互补关系。在此基础上作者提出了内生性市民化政策建议，即新生代农民工市民化政策应从普惠制福利供给向激励农民工人力资本投资、促进就业质量提升的差别化福利分配转变，也就是从外生性向内生性市民化政策转变。

3.提出以四类资本助力新生代农民工市民化。物质资本、心理资本、人力资本和社会资本对农民工落户城镇发挥不可替代的作用，市民化政策应着力于四类资本的积累。第一，政策应允许农民工“带土进城”，即农民工带着土地权利进城生活。土地权益变现需要建立土地产权交易市场，让农民自愿有偿地退出土地权利。第二，以乐观、期望、自我效能感、坚韧性为特征的心理资本是农民工市民化内生动力，对城乡社会融合产生积极影响。政策应给农民工带来期望和信心。第三，人力资本是农民工市民化的根本。就业质量状况由人力资本禀赋决定，市民化政策应聚焦农民工人力资本提升，通过免费学历教育和技能培训提高农民工岗位胜任力。第四，社会资本架起了城乡就业生活的桥梁。社区活动和融合居住有助于农民工社会资本的拓展。

本书从就业质量入手诠释市民化问题，为宏观问题研究奠定了微观基础。作者所作出的分析判断和规律发现是独到的，作为一部新型城镇化和农村市民化理论探索的学术成果，对研究该问题的各界同仁具有较高的参考价值；作为一项咨政研究成果，也为政府相关部门和农村工作者科学决策提供了理论指导和政策支撑。

（作者系南开大学滨海开发研究院常务副院长）

翟 祎