政府转型问题研究述评

赵天航

政府转型问题研究述评

赵天航

政府转型是现代政府的必修课。自改革开放以来，学界对于政府转型的讨论从未停止，主要从政府转型演进轨迹、政府转型的动因、政府转型与政府职能转变关系、政府与社会的关系、地方政府转型问题、政府未来转型的趋势等方面开展了研究。政府转型为政府职能转变问题的研究提供了新视角，政府转型应坚持公共精神的基本导向，要把握好价值转变问题、方向转变问题和取向转变问题。

政府转型；述评；服务型政府；地方政府；政府职能转变

引言

在行政学领域，政府转型是通过政府自我革新保持活力和适应社会转型的过程。自1978年以来，我国的经济体制改革推动了社会的转型，同时也催生了政府转型。面对经济发展和社会环境的变迁，政府的管理模式也随之调整变化。然而，学理意义上的“政府转型”不局限于政府管理模式变化这一单一层面。国内学者对于政府转型的研究着手较早，形成了一大批优秀的理论成果和较为完整的理论体系。对这些研究成果的考察可以更好地开展后续研究。

一、数据来源和研究方法

本研究分析的所有文章来自于CNKI的中文社会科学引文索引（CSSCI）数据库。以关键词对“政府转型”进行精确检索，得到结果318个。利用中国知网计量可视化分析该结果，根据研究领域的相关性，选取以下6个子类别中的结果：行政学及国家行政管理、经济体制改革、中国政治与国际政治、宏观经济管理与可持续发展、政党及群众组织、政治学（见表1）。剔除明显不相干的论文，得到251个结果。其关键词分布如图1：

图1 政府转型问题国内研究成果的关键词分布图

表1 政府转型问题研究成果的子类别情况统计表

本文采用文献分析法展开研究。通过搜集、鉴别和整理有关“政府转型”的学术论文，并通过对文献的研究，试图厘清政府转型的国内研究现状，明确政府转型所涉及到的理论与实践问题，从而对政府转型实践的趋势和理论研究趋势做出预判，形成对当下国内学界关于“政府转型”的理论和规律研究的认知。

二、对政府转型演进轨迹的研究

从现有的研究成果来看，对政府转型演进轨迹的研究主要包括“两次转型说”“转型三阶段说”“两种政府类型说”“政府转型的两向度说”“政府转型三形态说”“政府转型的三标志说”和“转型四方面说”等。

“两次转型说”认为，政府的两次转型分别是指：政府模式由政治统治型转向经济建设型、由经济建设型转向公共服务型[1]；“转型三阶段说”认为，我国政府转型的过程大体划分成三个阶段：1978—1986年为经济建设型政府阶段、1987—2002年为经济调节型政府阶段、2003年至今为公共服务型政府阶段[2]。“两种政府类型说”主张，应对政府转型这一理论范畴进行“深层次的全面把握”，政府转型是一种整体上的、类型的转变，即由政府取向的政府类型转向社会取向的政府类型，前者以前市场经济为基础，后者则以市场经济为基础[3]。“政府转型的两向度说”主张，政府转型的第一向度是政府与市场经济的互动模式发生了转变，即政府从对市场经济的“主导”转向对其“服务”，另一向度是政府从“经济建设型”转向“公共服务型”[4]。“政府三形态说”是指，历史范畴内的政府有三种形态：统治型主导、管理型主导和服务型主导。以统治型为主导的政府是剥削阶级的政府，管理型政府是处于特定时期的、有相当的主动性的政府，服务型政府则强调维护公民利益、实现公民意志[5]。“政府转型的三标志说”认为，我国政府转型的标志，主要应体现为政府目标（经济目标转向社会目标）、财政体制（投资型转向公共型）和行政体制（控制型向服务型）的转变上[6]。唐兴霖从四方面论述了政府管理转型：结构转型、制度转型、战略转型与策略转型[7]。

三、政府转型的动因研究

对政府转型必要性的研究认为，由经济转型催生的社会转型是政府转型的大背景，如：何显明认为，各种现代化因素诸如城市化、工业化、信息化、市场化等带来了史无前例的社会变迁，这种变迁冲击了原有的经济秩序、政治格局和社会模式，是人类历史上的罕见重构。同时，它重塑了现代国家的政治关系、经济关系和社会关系，催生了政府的转型[8]。有的观点进一步认为，政府转型与经济转型和社会转型的作用是相互的，如：政府转型是由市场经济的发展和社会变迁推动的，相互的，这种转型也加速了中国的市场经济建设和社会转型[9]。细究看来，经济的发展、社会变革和技术的推动成为研究者们比较认同的政府转型的动因。

1.政府转型和经济转型的关系

陈健认为，中国经济转型目标的实现依赖于政府的转变，即务必改变政府在计划经济条件下的强大经济控制力的状况。如果政府转型不顺利，则经济转型也会扭曲。政府转型应该成为经济转型的核心[10]。张军认为，政府转型、政治治理与经济增长密不可分[11]。马秀贞认为，经济转型迫切需要政府转型，现阶段的公共服务型政府构建滞后严重阻碍了经济模式转变的过程，因此，务必把构建公共服务型政府置于经济转型过程的首位[12]。石杰琳、秦国民认为，经济转型“倒逼”政府转型，经济发展方式转变能否成功依赖于政府转型的成败[4]。

2.社会转型推动了政府转型

相比经济转型对政府转型的影响，相当多的研究也表明政府转型是由社会的发展变化推动的，正如沈亚平认为，当代中国正在经历急剧的社会转型。政府类型应随着社会转型的转变而转变，社会转型要求行政发展[3]。政府转型是为了适应社会转型的需要而做出的。“政府转型是社会转型的关键”[13]，是为适应社会转型的需要而进行的政府深刻系统的变革。政府转型隶属于社会转型的整体框架。可以说，经济转型、社会转型和政府转型处于统一的因果链条之中。

3.技术推动下的政府转型

以电子政务建设来推动政府转型属于技术驱动型政府转型，其核心是利用电子政务的发展提供更优质的公共服务，使公共服务得到良好转型。有研究表明，未来的政府模式应为跨部门协同的整体性政府，其特征是以公众为中心、透明和开放政府、包容性等[14]。类似地，微博问政对于政府管理模式的转变存在积极影响。在微博问政的环境下，信息传播的速度和效率提高，官民互动更便捷、高效，公共服务的主体、职能和渠道都发生了转变，真正实现了政府服务转型升级[15]。

四、政府转型与政府职能转变关系研究

政府转型与政府职能转变存在着很强的联系。从政府转型的视角下审视政府职能转变问题，把政府转型与政府职能转变联系起来，使政府的职能设置能够与经济、社会发展相适应，是政府职能转变的题中应有之义。学者分别从不同的角度切入，研究了二者关系。有人认为，摆正职能定位应成为政府管理模式创新的首要任务。如胡衡华认为，政府转型的前提是要认识到，在市场经济条件下，政府的作用是有限的。市场在资源配置中起决定性作用[16]。朱光磊、于丹认为，转变政府职能作为政治体制改革成功与否的关键指标，可以检验中国的政治发展是否朝着正确的方向，是否有利于国计民生、有利于市场经济，而政府转型是转变政府职能的新阶段[17]。另外有观点认为，应该站在三种政府形态①上来看待转变政府职能的问题[5]，这同样是从政府转型角度审视政府职能转变问题。杨鸿台持类似观点，认为建立“三个政府”（法治政府、责任政府和服务政府）必须转变政府职能。他进一步分析道，政府转型应成为政府职能转变的前提，只有这样，政府职能转变和政府机构改革才能深远而持久并且目标明确地持续下去[6]。这表明，政府转型与政府职能转变有着很强的内生联系。当然，还有观点认为政府转型“就是政府职能转变”，如王菊梅认为，我国当前面临的两大转型是经济转型和政府职能转变[18]。然而，诸多学者在这一领域的深耕都表明，单纯把二者完全等同起来并不能揭示真正的问题，即政府转型与政府职能转变同样有着明显的区分。

五、政府社会关系研究

对政府转型的研究中，关于“是否应发挥社会主体的治理作用”，国内学术界已达成基本共识。经济、社会已经迅速发展，导致政府对于大量的公共事务的处理并不尽人意。“政府即唯一的权力中心”的观点愈发不被认同，社会力量的作用大大凸显。此时，政府与社会的关系成为政府转型所面临的关键问题。在政府转型过程中，基层社会治理结构应得到扩展和优化，政府应充分发挥社会自治的作用[19]。政府与社会合作伙伴关系理论认为，现代社会中，随着社会自治水平与公共治理水平不断提高，社会组织必然要参与公共管理过程[20]。据此，“第三方治理”理论、“参与式治理”模式应运而生。黄建洪认为，独立于国家权威的社会自主力量和自主能力正不断成长[21]。社会力量的发展改变了社会与政府的关系模式，管制型政府失去了立足的根基。

在政府与社会关系中，学者们普遍重视的一个问题是，谁应该发挥主导作用，谁应该处于附属位置？在以往的理论研究中，有人曾提出过“小政府大社会”的概念，其中的“大小”按照角色力量来划分，即最大化的社会力量和最小化的政府力量。进而，有的学者将其引申为：在经济社会生活中，政府的职能需要被削弱或最小化，提出“最好的政府就是最小的政府”。这其实是对中国政府改革的误读，“‘小政府大社会’的观点不可能完全适用于中国的国情，因为它是西方特定历史发展时期的产物”[22]。沈亚平等同样认为“小政府大社会”的观点在说明政府与社会关系问题上“有一定局限性”，他认为，仅对政府和社会的大小进行限定并没有抓住问题的本质，“大政府并不意味着强政府”[23]。因此，用强弱来衡量政府与社会的关系模式是比较可取的办法，四种强弱模式为：强政府强社会、弱政府弱社会、强政府弱社会和弱政府强社会。进而，当代中国政府转型过程中的政府社会的关系应为一种“强政府强社会”模式，即要注重二者的共同发展。朱光磊持类似观点，认为无论“大政府”还是“小政府”都有其局限性，要避开政府的“大”与“小”之争，关键是要有一个“强政府”，因为“小政府”是不够用的，“大政府”是社会不能承受的[24]。

六、地方政府转型研究

整体而言，地方政府转型的研究被置于政府转型研究的总体框架中。但对地方政府转型的研究仍不乏新意。学界对地方政府转型的研究集中于转型的应然进路这一宏大问题。针对成渝城市群政府转型效能评估的研究认为，削减行政审批事项才能实现政府转型。因此以行政审批改革为视角，评估了生态共建环境共治领域、政府在产业转型升级领域、扩大开放合作与基础设施互联互通、促进协同共享发展领域、统筹城乡发展领域的政府转型效能[25]。“参与式治理”的研究表明，受新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论影响，地方政府转型的过程就是应该注重公民参与，就是应该还政于民。公民参与有着极重要的价值，尤其在地方政府治理中，要在议程设置和决策、预算编制、公共支出、公共服务、公共监督方面发挥公民参与的作用[26]。蓝煜昕的研究②同样持此观点[27]。有学者研究了地方政府在转型中要做好行政层级优化的问题，其基本取向是：精简市级政府层次，强化县级政府功能，转变乡镇政府职能[17]。对惠州市的考察发现，在提升政府能力的过程中，惠州市以政府转型为着力点，全力打造服务政府、民生政府、高效政府、廉洁政府[28]。

关于“地方政府与社会关系”这一问题，对中部小城河南省济源市20年来的发展历程的考察研究表明，政府经历了陈旧的福利（官僚）主义政治模式向动态和魅力型（企业化）商业领导模式的转化，引入社会资本和公私合作程度加深[29]。邹育根的研究表明，地方政府和社会关系的缓和必须要靠政府的转型来实现。地方政府现在已经遭遇了比较严重的信任危机，应该以政府转型为契机促进政府信任关系的转型[30]。

对地方政府转型目标和趋势的研究同样为数不少。郁建兴针对江苏省、浙江省县（市、区）的问卷调查显示，地方上的党政领导干部认为应建设服务型的政府，政府应当承担福利角色，对于公共服务职能，政府也应当积极承担起来，而不是由市场自发提供公共服务[31]。邹育根在研究成果中表示，按照维护政府公信力的客观要求，政府转型应达成“建设人民满意型政府”的目标。

就研究方法而言，对地方政府转型的研究方法是多样的。定量方法的使用丰富了对地方政府转型的研究。如：为了更深入研究地方政府的职能转型问题，姚金伟、孟庆国通过定义转型因子③，对中国省级面板数据进行了实证的分析，研究发现，对于地方政府工作人员晋升、财政激励和财政供养人员的理性追求成为政府转型与否的主导性因素[32]。总结来说，前人的研究方法主要有定性研究、定量研究、混合方法。关于资料的收集方法，有访谈、问卷调查、定性消息和二手数据等方式。可以说，对地方政府转型的研究由于相对微观，从而显得更加多样化。

七、政府转型的趋势研究

对政府转型趋势的讨论是一个大问题，也是一个关键问题。学界的诸多研究成果皆不惜笔力给予此问题以极大重视，因为这不仅关乎政府未来的发展方向，也关乎政府之前做出的努力的正当性和合理性。正如沈海军所言：实现政府转型，务必“首先明确政府转型的目标”[13]。政府转型的目标决定了转型的方向。

学界普遍认为，服务型政府应成为政府转型的总体目标。如刘熙瑞认为，在经济全球化的今天，我国政府转型的目标必然是服务型政府[33]。沈亚平、王阳亮认为，现阶段我国政府发展和改革的核心指向是服务型政府的建设，服务型政府是我国政府再造的动力来源[34]。施雪华对建设服务型政府的历史与现实状况进行了分析，认为目前“可以也有必要”朝着服务型政府方向努力[35]。刘厚金认为，从理论上和实践上考察，服务型政府“必然是”政府转型的目标选择[1]。姚金伟认为，当代中国政府体制转型的目标选择是服务型政府[36]。沈海军认为，关于政府转型目标的观点林林总总，较之而言，服务型政府这一目标与现代政府的核心职能——公共服务职能联系甚为紧密，同时也蕴含着时代所赋予的更丰富内容[13]。

除此之外，针对其他类型政府建设的呼声同样存在。例如有学者认为学习型政府建设是我国政府为了适应社会和经济发展所提出来的必然客观要求，应成为政府转型的努力方向[37]。呼吁建设责任政府的观点认为，政府应积极地回应和满足社会和公民的正当利益需求。责任政府④是民主行政的本质体现[38]。呼吁建设法治政府的学者们普遍认为法治性应成为政府的基本要求，应建设“法治基础上的公共服务型政府”[39]，莫于川亦主张类似观点，他认为，从全能型政府、管制型政府向服务型政府的转变是政府法制的重大变化，政府法制化乃是服务型政府之本质[40]。主张构建整体型政府的学者指出，政府治理的模式应是横纵协调的、思想和行动统一的运作模式，即整体型模式[41]。如王佃利、吕俊平认为，“整体性政府”同时克服了以往官僚制模式和新公共管理理论的弊病，遵循整体价值至上原则，力图重塑政府结构，建立合作和分工并行的权责体系，鼓励组织间合作，反对政府功能碎片化，从而达到政府能力提升的目的[42]。

另外，其他类型的政府构建理论也同样存在，如姚志友、黄爱宝等人主张“绿色政府”（生态型政府）是政治生态文明理念下政府范式转变的必然选择。因此要“改变生态状况、建立生态型政府”[43]。对生态政府的界定认为，生态政府是“实现人与自然的自然性和谐的政府”[44]。从生态建设上来考察政府转型不失为一种思考问题的角度，然而却显得过于单一、缺乏说服力。

八、结论与展望

综观前人的研究成果，可以发现国内关于政府转型的研究已经比较成熟。不可否认，学术界对于这一问题的研究长于思辨，疏于实证，这赋予了对政府转型研究的更多的人文色彩。从学科发展角度来谈，对定量研究方法的使用不足制约了从更全面角度把握该问题。对地方政府转型的少数定量分析无法改变“定性分析的数量多于定量分析”这一方法论现状。学界较少运用实地调研等方法获得一手数据，对二手数据的分析加工亦有待加强。诚然，政府转型是较为抽象的研究对象，但通过对当今各级政府的实地调查、透过科学的数据收集和模型分析，亦有望得出更为新奇的研究发现。此外，关于对政府转型的研究，不应忽视微观层面的问题。学界对政府转型的理论探讨很充分也很深入，对于今后的发展态势和目标也有着多样化的认识，在实际工作中，政府为了达到转型目的应做出何种努力？研究者们往往忽视了这一问题。结合政府自身情况和中国实际，不难发现有多重因素制约着政府转型过程，解决这些微观层面上的问题往往比一句“政府”转型的口号更复杂也更漫长。曾有学者从政府再造层面上论述了政府转型问题，认为我国的政府再造应从机构改革、发展电子政务、分权制度改革和国企改革等细微方面入手，但同时笔者也承认，关于推动政府转型的制度和措施研究，“理论上基本处于比较混乱的阶段”[45]。因此，关于如何进行政府转型，学界应给予更多关注。我们不仅要把握政府转型的目标，还必须要知道如何达到这一目标，要在系统的梳理中提供更细微的研究发现和更中肯的政策建设。

纵然如是，众多富有内涵的研究成果依然值得分析和总结。梳理诸多有价值的学术文章可以发现：

第一，政府转型为政府职能转变问题的研究提供了新视角。

诸多学者的研究都表明，政府转型和政府职能转变关系密切，本文认为，以政府转型和政府发展为基础来研究政府职能转变问题，能够实现对政府职能的转变方向的更准确把控。那么，如何把握二者之间的关系呢？笔者认为，政府转型为政府职能转变提供了方向性的指向，政府职能转变本身成为政府转型的要求。政府转型更强调一种原则性，而政府职能转变则成为这种原则性的具体操作层面。站在政府转型的宏观框架下思考政府职能转变问题，我们发现，政府职能的转变成为了政府转型的基础工作和重要组成部分，而成功的政府转型则是政府职能转变所努力的方向。我们不应该仅仅把政府转型和政府职能转变单纯地看作一种包含与被包含的关系，实际上，政府职能转变的方向是政府转型方向的具体化，因此更侧重于操作性和技术性。

改革开放以前的政府是真正意义上的全能型政府，在经济生活和社会生活中完全处于主导地位。改革开放以来，随着市场化改革的迅速推进，全能型政府的面貌逐步被经济建设型政府所替代。政府角色的转型大刀阔斧地进行着。甚至可以说，中国政府第一阶段的转型⑤已经完成[1]。不可否认，政府虽然在转型中解放和发展了生产力，一定程度上满足了市场经济对政府行动能力和范围的要求，但仍与目标有不小差距，政府角色转型依然严重滞后。从目前的现实情况来看，虽然政府有意识地放松了对社会生活的管制，主观上认识到了市场经济对其提出的严苛的行动要求，认识到了公共管理过程中“大包大揽”的严重后果，但基于短期化的治理取向和维稳的现实压力，政府依然被全能主义的阴影所笼罩。除此之外，政府在向“社会取向”的目标迈进的道路上亦是困难重重。因此，在这一节点上，考虑到政府转型的实际需要，政府职能转变的重要性不言自明。政府唯有下决心转变职能，政府转型才能继续深入下去。

第二，政府转型应坚持公共精神的基本导向。

政府的发展和转型不应该沦丧“公共精神”。正如弗雷德里克森指出的那样，“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，……，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[46]基于这种公共精神，公共行政的理念支撑才得以保障，公共精神所倡导的价值是政府生存和发展的前提[47]。可以说，坚持公共精神是政府转型的基本导向，无论是主张建立服务型政府、法治政府，抑或是建立责任政府、廉价政府，又或是建立学习型政府、绿色政府等等，其基本的精神导向归于一点：公共精神。目前学术界对于应建立哪一种类型的政府，仍存在比较激烈的争论，但对于公共性这一取向，基本给予了认同。

第三，政府转型应坚持规范化的进路。

政府由全能型转向市场导向型是一种进步，但新一轮的政府需强化社会管理和公共服务职能。从这一层面上来说，政府转型（由经济建设型政府到公共服务型政府⑥）远未完成。本研究认为，接下来的政府转型要把握好价值转变问题、方向转变问题和取向转变问题：首先，政府转型的首要问题是重塑政府价值，即要树立现代化的行政价值取向。现代化的价值取向包括：基于管理主义的效率政府、基于民主主义的参与式政府、基于民本主义的服务政府、基于责任主义的责任政府、基于法治主义的法治政府、基于公正主义的公平政府、基于绩效主义的效能政府[48]。其次，从方向上讲，政府的努力应从经济建设转向公共服务。最后，政府转型的取向应从政治取向和经济取向转变为社会取向⑦。政治取向型的政府⑧目的是为了实现自身意志，对于社会及其成员实施严格的控制，后者成为政府的附属品[49]。经济取向型的政府重视经济体制改革和市场经济作用，重视效率，对公平问题考虑不足，难以满足社会管理和公共服务的需求。而社会取向型政府虽然职能有限，但承担了积极的公共服务职能，符合市场对于政府定位的严格规定，符合社会对政府的期望，即社会主体是自主自由的，政府是为了弥补社会主体的自由而存在的。社会取向型的政府是为社会主体服务的，既能够适应市场经济的需要，又能够确立社会与政府之间的自主关系。因此，社会取向型政府应成为政府转型的取向。

注释：

①即统治型政府、管理型政府和服务型政府。

②蓝煜昕认为，新一轮的地方政府改革将以职能转变和放权为核心继续推进。

③转型因子=公共服务支出/经济建设支出

④张成福认为，责任政府要求行政机关及其官员承担起道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任等。

⑤即成功从政治统治型政府转移为经济建设型政府。

⑥针对这一观点，学界存在争论。如沈亚平、郭琦认为，“公共服务型政府成为现今中国政府所要达到的理想类型”的提法无论在理论上还是实践上都有局限。见：沈亚平,郭琦.从“公共服务型政府”到“社会取向型政府”[J].生产力研究,2006,(10):112-114.

⑦就概念的外延而言，政治取向型的政府外延基本与政治统治型政府相同；经济取向型的政府基本包含了经济建设型政府和经济调节型政府；社会取向型的政府包含着公共服务型政府这一概念。

⑧原文中为“政府取向型的政府”。

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A Review of the Studies on Government Transformation

ZHAOTianhang

Government transformation is a necessary course for modern government.Since the Reform and Opening Up,the academic discussion of government transformation has never stopped.The aspects of government transformation,the motive of government transformation,the relationship between government transformation and the transformation of government functions,the relationship between government and society,the transformation of local government and the future trend of government transformation have been fully analyzed.The government transformation provides a new perspective for the study of the transformation of government functions.Government transformation should adhere to the basic guidanceof public spirit and grasp theproblem of value change,direction changeand orientation change.

government transformation;review;service-oriented government;local government;transformation of government functions

翟 祎

D630

A

1003－1502（2017）05－0092－08

赵天航（1992-），男，南开大学周恩来政府管理学院博士生。邮编：300350