正当法律程序在海域征收程序中的适用

马春晓

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

正当法律程序在海域征收程序中的适用

马春晓

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

我国现行的法律中，都没有对海域征收所需要的程序进行规定。然而，倘若没有正当的法律程序，那么行政机关的权力将不能受到限制，诱发权力的滥用，被征收者的权益也就无法得到保障。因此，有必要在海域征收程序中适用正当法律程序，来约束行政机关的行为，防止征收权的滥用，增加海域征收程序的公开性与透明度，保证被征收者的权益。本文提出了我国实践中海域征收程序所存在的不足，并希望通过正当法律程序来建构一个公平合理的海域征收程序。

海域征收程序；公共利益；正当法律程序

一、正当法律程序与海域征收的关系

(一)正当法律程序的发展

正当法律程序源于“自然正义”。“自然正义”的主要涵义可归结为两个规则：其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公权力不利行为的影响时，都有获得告知、说明理由和提出异议的权利。按照第一个规则，法庭的判决或其他公权力机关的决定如果有与相对应的判决、决定有利害关系的人或其他可能影响该判决、决定公正的人参与，则该判决或决定视为无效；按照后一个规则，法院在作出的判决或行政机关作出行政决定的时候，若没有为受到公权力行为不利影响的人保留申辩的权利，则该判决或决定也视为无效[1]。

早期的正当法律程序多数表现为告知和表明理由、听取申辩以及与案件有利害关系的公权力人的回避。后来经过不断的发展和完善，公众参与以及公开透明在正当法律程序中所占的地位不断提升。美国的《信息自由法》和1976年的《阳光下的政府法》，后来全部被纳入到了《行政程序法》，成为正当法律程序的一部分。欧盟及其众多成员国，以及韩国、日本、和我国台湾、香港地区等近50个国家和地区都制定了与美国“阳光法”和“信息自由法”相似的透明法[2]。由此可以看出，公众参与以及公开透明已成为当代正当法律程序最基础的，甚至是必不能少的重要内容。

(二)正当法律程序在各国海域征收中的适用

在海域征收问题上，美国在其宪法第5条修正案中做了如下几个要件的约束：正当法律程序、公平补偿和公共使用。美国海域征收的具体步骤有：(1)预先通告。(2)举行听证会，对该征收行为的必要性以及合理性听取各方的意见。(3)审核员审核。在裁定允许征收该海域后，审核员会通过调查确定一个补偿金额，并报送至负责征收的机构，上级审核员对该补偿金额核查后，征收机关将确定补偿金额的结论交给被征收人并提出补偿金的首次要约，被征收方也可提出反要约。(4)如果双方在补偿金额上不能形成一致意见，则由行政机关将案件交由法院处理。(5)在法院审理环节，征收机关和被征收人将就补偿金额进行最终的协商。若就补偿金额无法形成统一的意见，将由一般公民组成的陪审团来确定最终的补偿金额。(6)判决书正式生效后，征收机关在30天内将最后确定的补偿金额交付被征收人并取得被征收的海域[3]。

在法国，海域征收程序由两个阶段组成：行政阶段和司法阶段。行政阶段具体又包括四个程序:(1)事前调查。它标志着海域征收工作正式展开，目的是搜集相关资料，以确定其是否符合征收目的。(2)批准公用目的。这是该阶段最重要的一环，是合法进行海域征收的前提条件，目的在于判断征收目的是否合法。(3)具体位置的调查。该项内容目的是为确定被征收海域的具体位置和应该得到补偿的被征收人，并听取被征收人的意见。(4)可以征收的决定。通过上述程序可知，在行政阶段主要面临的问题是：对征收的目的进行审查以及确定可以征收的海域。海域征收的司法阶段一般包含海域征收的裁决和补偿金的确定。在法国，海域征收的裁决是交由法院来进行的，这样做的原因在于法院作为“裁判”具有中立性，其作出的剥夺私人财产权的决定也容易被公民接受。另外，法国还规定了征收索还制度，即当征收机构在确定海域征收之日起5年内，若不能按批准的公用目的对该海域进行利用，则原权利人可以请求购回被征收的海域[4]。

通过美国和法国的海域征收程序可以看出，只有依照正当的法律程序所进行的海域征收行为，才能保障海域征收的顺利进行。

二、对我国海域征收程序的探讨

(一)公共利益认定程序的缺失

征收的目的必须是为了公共利益，这是各个国家在征收问题上一贯坚持的原则。就海域征收而言，即便行政机关在征收时给予了被征收人一定的补偿，但如若不能坚持以公共利益为目的，就会导致征收权得不到有效的约束，从而任意侵犯公民所享有的合法权益[5]。我国《宪法》、《物权法》对征收的“公共利益”虽然都有明确的规定，但都较为抽象，没有列举出公共利益包含的具体内容，对如何认定公共利益缺少程序性规定，导致在实践中不好把握。

综观目前我国海域征收的现状，公共利益认定程序上的缺陷主要表现为：(1)在确定海域征收的审批环节，没有对公共利益进行单独审查，缺乏专家论证、举行听证会听取各方意见等程序。(2)在发布海域征收公告时，缺乏对征收目的的合法性说明。(3)对征收目的合法性存在异议时，缺乏相应的救济程序。

(二)被征收人参与程度不足

实践中，虽然对在程序上保障被征收人的参与权越来越重视，但实际上参与程序还亟待完善，被征收人参与到海域征收中的程度有限。实践中，被征收人只有在征收行为被确定下来才参与到其中的机会，而且仅仅可以对征收补偿和安置方案提出意见或请求举行听证会。在实践中，被征收人的参与权更无法得到应有保障，很多征收机关在征收项目、征收目的、补偿标准等方面都没有能够告知给被征收人，征收行为的透明度不高；对于征收补偿金额的确定，也不能充分听取被征收人的意见，被征收人缺少决策的参与权，导致其利益得不到应有的保障。

(三)听证程序流于形式化

在海域征收程序中引入听证制度，其目在于为被征收人参与海域征收决策提供程序上的制度性保障。然而实践中，这种保证被征收人参与到海域征收程序中的听证制度形同虚设。海域征收程序中被征收人享有的要求听证的权利微乎其微，海域征收报批前的听证程序极其不完善。依照《海域使用管理法》的规定，国家依法对海域实行征收的前提只有一项，即公共利益，除非紧急情况，以其他原因征收海域都是违法的。然而，实践中在进行海域征收时几乎不会对海域征收的目的进行过多的论证，被征收人往往也不会对海域征收的目的进行过多的质疑，从而忽略了通过申请听证来对“公共利益”这一征收的唯一前提进行认定的权利。另外，海域征收决定这一对被征收人影响最大的行政行为被排除在听证范围之外，并且现实中的听证程序缺乏具体的保证措施，再有就是听证是在海域征收机关主导下进行的，听证程序整体意义不大。

(四)被征收人的救济措施不充足

根据我国现行法律的规定，被征收人既不享有参与到公共利益的认定、要求举行听证会的权利，也不享有对公共利益的认定结果提出异议的权利。被征收人只得单方面的并且无条件的接受征收机关对于海域征收所做的一系列决定。法律上对于行政机关应当公告而未进行公告，或者公告内容与法律规定不符，以及海域征收过程中对于侵犯被征收人合法权益的情况如何进行处理，都缺少明确的规定。这就导致在实践中，复议机关和法院对该类案件不予受理，被征收人的合法权益无法得到有效的保障。

西方有一句法律谚语：“无救济，则无权利”。西方各国的征收制度之所以能运行顺畅，很重要的一点在于其完善的救济程序，特别是由法院主导的司法救济程序。一直以来，我国对海域征收行为采取非讼性，仅赋予被征收者享有寻求行政救济的权利，为赋予其享有寻求司法救济的权利。所以，在我国海域征收的救济程序中，必须强化法院对海域征收行为的监督，形成一套行之有效的司法救济程序。

三、以正当法律程序完善我国海域征收程序

(一)增加公共利益的界定程序

公共利益，作为一个不确定的法律概念，仍然能够用一定的法律程序使其具体化。我国现有的法律、法规中，对公共利益的规定不够具体化，这就极易引发行政征收权的滥用。其实，公共利益的具体内容在不同的时空背景下也不一样。单就立法模式而言，我国比较适合采取列举加概括的模式，西方多数发达国家和地区都做了这样的选择。

(二)坚持平等参与制度

平等参与制度是指行政相对人在行政程序中为了维护自己的合法权益，就涉及到的事实问题和法律问题提出自己的主张，对行政主体产生一定影响，进而作出对自己有利的行政决定的一项制度。在海域征收程序中，被征收人有权利参与到海域征收的各个环节并提出自己的意见、有权利要求征收机关对其提出的意见进行考虑。海域征收程序应当为被征收人提供参与到海域征收中的机会，从而使海域征收行为更加符合“公共利益”的目的。

(三)建立听证制度

听证制度，是行政机关在作出可能影响行政相对人合法权益的决定前，由其告知行政相对人作出该决定依据的理由和享有的听证权利，行政相对人有权利表达自己的意见、提供相应的证据以及行政机关听取行政相对人的意见、接收行政相对人提供的证据的程序所构成的一项法律制度[6]。由于听证制度是从西方引进的，因此，在我国的运用并不普遍。合法正当的听证程序主要有如下的基本内容：(1)告知和通知；(2)公开听证；(3)委托代理；(4)对抗辩论；(5)制作笔录。听证程序必须要通过听证笔录的方式予以留存，行政机关应当以听证笔录作为作出行政决定的唯一依据[7]。

为防止政府滥用征海权，应在拟征海公告发布后，立即就海域征收是否满足公共利益进行听证，鼓励公众参与及表达，发挥听证的积极作用。在征收补偿方案确定环节，可以先由征收机关与被征收人在平等的基础上共同协商确定征收补偿方案，双方可以就补偿金额提出自己的报价，如果双方提出的报价差距过大，且双方难以达成一致的意见，则引入独立的第三方价格评估机构对该问题进行公正的评估或者通过听证会对补偿金额予以确定。

(四)完善被征收人救济措施

如何解决海域征收程序中存在的争议不仅关系到海域征收是否能够顺利进行，也关系到一系列国民经济发展问题和社会问题。因此，合理的争议解决程序可以有效解决海域征收中遇到的各种问题，避免问题扩大。除了行政机关的调解、裁决和行政复议外，还应当保障被征收人寻求司法救济的权利。

目前，我国海域征收中的争议主要是对征海行为的合法性产生疑议而引发的争议以及对补偿标准和金额等引发的争议。对被征收人救济措施的完善也要相应的从这些争议入手。对海域征收的合法性的疑议引发的争议，应明确其应由行政复议法、行政诉讼法调整。对于因征收补偿问题引发的纠纷，其问题相对较多，这也应当是我们完善被征收人征收救济措施的重点。对这类案件也应明确纳入行政复议和行政诉讼的范围中来。此外，为杜绝此类纠纷的发生，还要从完善征海程序、保障被征收人合法权益的视角出发，建立完善的海域征收程序。

[1][英]韦德.行政法[M].徐炳等译.中国大百科全书出版社，1997：10-11.

[2]赵正群.信息法概论[M].南开大学出版社，2007：4-10.

[3]韩旺胜.财产征收程序研究[J].科学之友,2009(12):121-122.

[4]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988:236.

[5]罗伯托·考特,托马斯·尤伦.法和经济学[M].史晋川,董雪兵等译.上海:格致出版社,2010:162-164.

[6]杨海坤.行政听证程序—中国行政程序制度的重要突破[J].行政法学报,1998(3).

[7]黄学贤.听证笔录在行政决定中的意义[J].苏州大学学报,1999(4).

责任编辑：董 柯

2017-02-16

马春晓(1990-)，男，山东临沂人，山东科技大学文法学院2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向为自然资源法。

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