现代化进程中的乡村治理问题研究

陈 杨

（中共中央党校，北京 100091）

现代化进程中的乡村治理问题研究

陈 杨

（中共中央党校，北京 100091）

现代化是当今社会发展的一个基本趋势。在人口向城镇聚集的过程中，如何阻止农村衰落，实现城乡共赢共生，是中外现代化的一大难题。改革开放以来尤其是21世纪以来，我国进入现代化快速发展时期。习近平总书记指出，城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，城乡同步发展才能相得益彰。即使将来城镇化达到70%，还有4-5亿人在农村，农村决不能成为荒芜的农村，留守的农村，记忆中的故园。在现代化进程中加强乡村治理，创新乡村治理体制机制，实现乡村治理现代化，对于实现城乡一体化的意义重大而深远。

城镇化 乡村治理 现代化

一、中国乡村治理的发展历程

（一）治理与乡村治理

现代意义上的治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。随着理论研究的深入，当代西方学者赋予“治理”以新的含义。1995年，全球治理委员会对治理作出权威界定，认为“治理”是个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。与传统的统治不同的是，现代治理的主体不一定是政府机构，它是一个上下互动的过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。

乡村治理是现代治理的一种基本类型，是指政府及其他治理主体、依托制度设计分工，领导、调控、服务乡村社会发展的行为及过程，其目的在于实现社会的长期健康发展。乡村治理向乡村社会提供的公共物品主要有乡村社会的安全与政治秩序，教育、就业、社会保障和人口等公共服务业，乡村社会的基础设施，对农业生产的必要支持，以及乡村环境保护等。

（二）传统中国的乡村治理

我国自古以来就有“治理”的提法。在长达二千多年的封建社会里，中国长期实行 “皇权不下县，乡村唯自治”的统治模式，传统中国的治理结构有两个不同的部分，一是国家权力统治，它来自社会又凌驾于社会之上、以其强制性的权力控制社会。一是基层自治，它在国家权力的统辖之下、以士绅长老为纽带，深深扎实于农民的日常生活之中。

近代以来，随着工业化、市场化和城市化的不断推进、农村精英大量流失，加之政治腐败和战乱四起，农村经济衰落，士绅阶层解体、乡村基层自治的基石崩塌。20世纪30年代国民政府重建了保甲制度。随着保甲体制不断健全，其机构设置和乡村管理功能日益复杂，保甲作为村政机构的官治化趋势明显增强。总体上看，这一时期国家权力下沉的统治效果差强人意。

与国家加强对乡村的控制的同时，我国近代的救济农村、改造农村的乡村治理运动也进入高潮。为了改变农村的“愚、贫、弱、私”四大病征，晏阳初领导中华平民教育促进会在河北定县开始了大规模的平民教育活动，为了以乡村为基础创造出新文化，梁漱溟领导了山东邹平的乡村建设运动为了推广工商职业教育，黄炎培领导中华职业教育社在全国农村开展了广泛的培训工作，为了实现农民自卫，彭禹廷领导开展了镇平自治，等等。这一时期的乡村建设运动希望在不改变社会性质、所有制性质和阶级关系的前提下，通过调和的逐步改良的方式来救济农村，虽然愿望良好但却事倍功半，最终只能以失败告终。而在20世纪三四十年代的革命根据地和解放区，中国共产党领导人民进行土地改革，团结广大农民和乡村士绅共同抗日，取得了空前的成功，为新中国的乡村治理积累了经验、奠定了基础。

（三）新中国的乡村治理

从新中国成立到农业合作化之初，新中国的国家政权建立到乡和村一级，这一时期的乡村治理以政权不断下沉和功能不断调整为主要特征。1952年，政务院颁布的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定，行政村与乡是一级地方政权机关，人民行使权利的机关为村人民代表大会和村人民政府。但1954年的《宪法》明确规定，我国的农村基层政权为乡、民族乡、镇，农村的“区”一律改为县政府的派出机构，取消行政村建制，从此行政村的建制失去了法律上的依据。

从1958年夏天人民公社创建到1983年10月中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，我国的乡村治理处于人民公社制度时期。1958年中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，乡村地区逐步建立起农林渔副牧全面发展，工农商学兵互相结合的人民公社。人民公社实行政社合一体制，公社既是经济组织，又是基层政权组织，承担着原来乡人民政府的行政职能，又起着集体经济组织的作用。人民公社体制对20世纪六七十年代我国经济发展和社会稳定发挥了巨大作用，但是这一体制也混淆了政府组织与经济组织的职能，侵犯了经济组织的经营自主权，违反了经济发展的客观规律。

1978年至20世纪末，我国乡村治理最重要的变化从经济上说是推行家庭联产承包责任制，从政治和社会上说是推行村民自治，尤其是村民自治的政治实践，导致了整个农村政治社会生活的根本性变迁，我国乡村治理从集体化时期的“集权政治运动模式”进入“乡政村治”模式阶段。此后，“乡政”以国家强制力为主，具有高度的行政性和一定的集权性，而“村治”则以乡村自主决策为主，具有高度的自治性和民主性。“乡政村治”作为治理乡村过程中形成的一种新的政治模式，成为当前乡村治理创新的一个基本前提。

21世纪以来，我国的乡村治理进入了一个创新的高峰时期。在政策层面对乡村治理的体制机制创新进行系统的安排。2005年，中央作出建设社会主义新农村的重大战略部署。2013年的“中央一号”文件明确提出，要“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”。2014年的中央“一号文件”进一步提出了“改善乡村治理机制”问题，对加强农村基层党的建设、健全基层民主制度、创新基层服务管理等问题进行了全面阐述。2015年的中央“一号文件”则围绕增添农村发展活力、全面深化农村改革、做好“三农”工作、加强农村法治建设等，对乡村治理提出了更为精细化的要求。2016年3月全国人大通过的“十三五”规划纲要提出，要通过推进农村改革和制度创新，激发农村发展活力，加快建设美丽宜居乡村。所有这些都为进一步做好城镇化进程中的乡村治理工作指明了方向。

二、城镇化进程中乡村治理面临的主要问题

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。到2015年底，我国城镇人口达到7.7亿，城镇化率达56.1%，已经超过世界平均水平。城镇化率从20%到40%，英国用了120年，法国用了100年，德国用了80年，美国用了40年，而我国仅用了22年(1981-2003)，自2004年以来的十多年间，我国城镇化以每年1个百分点以上的速度提升。这种急遽的城镇化步伐使农村经济社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化，农村社会进入一个大发展大变化的关键时期。城镇化为农村经济社会发展带来巨大活力的同时，也带来了众多矛盾和问题。当前在我国乡村地区，西方国家二、三百年城镇化过程中陆续出现的社会问题在短时间内集中呈现，使乡村治理面临巨大挑战。

从治理的主体角度看，乡村社会组织发育程度低，是当前乡村治理的突出短板。如前所述，在传统中国的乡村治理中，“皇权不下县”，以乡贤、乡绅为主体的“自发性组织”占据主导地位。新中国成立后，随着人民公社体制的确立，原有乡村的社会化组织体系逐渐瓦解。改革开放以来，随着国家权力结构的调适和乡村社会空间、社会力量的发育，乡村社会组织逐渐成长。但新世纪以来，撤乡并村等诸多制度建构同时推进，改变了乡村原有的社会网络结构。长期以来，政府与社会组织的关系被定位为管理与被管理的关系，乡村社会组织的主体性、自治性、自主性并未得到充分彰显。乡村社会组织发育程度低、发展不健全，直接影响了乡村治理的有效性和合法性。事实上，各类乡村社会组织作为农民利益的代表，能将力量分散、组织化程度低的单个农民有机聚合成有力的整体，为个体化的农民参与政治生活、表达利益诉求等提供制度化的参与平台和渠道。基于对乡村社会组织战略价值的关怀，2015年的中央 “一号文件”就明确提出，要“激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织”。

从治理的内容角度看，突出体现在公共服务供给和核心资源分配不均等带来的一系列治理难题。第一，乡村公共服务供给能力有限。在城镇化过程中，“重城轻乡”理念至今仍然主宰着公共服务资源的配置。一方面，传统的公共服务供给不足。在大多数乡村地区，教育、文化、就业、社保、医疗等社会公共事业发展滞后，“三留守”人群合法权益保护亟待解决。另一方面，环境保护等新型公共服务供给滞后。在GDP至上的政绩观驱动下，个别地方政府在招商引资过程中忽视了环境成本，乱审批、乱开发，对高污染高排放企业向乡村转移、乡村垃圾污染严重等现象视而不见，直接影响到了乡村居民的生活质量。同时，长期以来，我国的环境保护政策、规划以及环境基础设施建设对乡村重视不够，对农村环保治理的投人严重不足。第二，土地等乡村核心资源分配不均带来一系列治理难题。在城镇化过程中，土地收益不断增殖是一个相伴随的过程。当前，许多地区农村集体土地产权归属不清晰，保护制度不严格农民承包土地的制度不完善，农民承包土地的占有权、使用权、收益权的用益物权不清晰，承包土地权利人的权益得不到有效维护，进城务工的农民工和农村土地的关系没有厘清，土地征用制度存在瑕疵，如土地调解机制、价格调解机制、资金筹措机制和税收调解机制还有待完善，特别是农村土地和城市土地同地不同价的问题，对现代农业和新型城镇化的发展都形成了一种障碍。

从治理的方式角度看，德治、法治等多样化方式尚未得到娴熟运用。一方面，德治缺乏厚实基础。传统乡村社会是基于人伦道德建立起来的一个“差序格局”的礼俗共同体，乡土社会秩序的维护主要不是靠外力，而是在内部教化中维持。然而在城镇化进程中，大量农村精英向城市聚集，导致农村人才大量流失，乡村治理精英循环不畅，妨碍民间精英中介纽带作用的发挥，随着村庄日益空心化、人口日益老龄化，乡村德治呈现严重缺乏的困境。另一方面，法治化治理在乡村尚未形成常态。当前，一些乡村地区的治安状况不容乐观，黑恶势力、邪教组织等非法活动有所抬头有些农民失去土地虽然得到了一定的补偿，但补偿标准过低，无法维持生活，成为失去土地、失去就业机会、失去生活来源的“三无”农民，成为社会不稳定的潜在因素；一些农民为了争取自己的利益通常采取家族械斗、上访甚至是群体性事件等强烈方式进行对抗,而在乡镇等基层政权的行政能力下降的背景下，息事宁人、花钱买平安成为乡村治理者的共同选择。一些地区的乡村社会稳定进入一个“不闹不给，小闹小给，大闹大给”的恶性循环之中。

三、国外城镇化进程中的乡村治理创新

欧美地区的发达国家以及日本韩国等已经先于我国完成了城镇化进程，这些国家在城镇化进程中所开展的乡村治理活动，以及探索出的一些治理经验，对于我国开展乡村治理创新有一定的参考借鉴价值。

第一，法国的“权力让与”治理模式

法国有着悠久的农业文明和基层自治传统。从总体上看，法国的农村基层治理实行的是中央高度集权下的地方有限自治的体制。法国的城市和农村都实行市镇制，市镇的人口和规模大体上相当于中国的行政村或自然村。据统计，法国全国85%的市镇是农村市镇。在法国，市镇是地方自治性质的基层政权，主要职能是发展公益事业，兴办和维修公共工程，为当地经济社会发展创造良好环境等。为了进一步增强市镇的自治活力，20世纪80年代初，法国通过了《有关市镇、省和大区的权力和自由法案》，即“权力下放法案”。其核心是层层下放权力，扩大基层自治范围。在农村基层市镇方面，该法案扩大了市镇的权力，加强了市议会的地位。市镇财政主要由市镇自主处理。同时，注重培植农村基层经济合作组织的自主性，农民可以参加一个或多个合作社组织，合作社内部实行民主管理，董事会为最高权力机构，由社员大会直接选举产生，市镇充分尊重合作社的独立地位和自主性，不干预其内部事务。法国对基层市镇进行的这种“权力让与”对于增加基层自我治理的责任心和自主性的效果都比较明显。

第二，日本的现代乡村治理体制建设

二战结束后，日本制定的新宪法第八章明确规定，日本实施地方自治制度。据此，1947年日本制定并公布了《地方自治法》，日本农村开始建立起一整套现代自治管理制度。一是在政治上推行民主政治选举。法律明确规定都道府县和市町村均为普通地方公共团体，必须设立各级地方议会并且由居民直接选举首长。总理府内设立地方自治厅(后升格为自治省)管理地方选举和财政支援等事务。二是实现自然村行政村的有机统一。在合并町村的过程中，传统的自然村依然得以保存，形成了行政村和自然村的双轨制格局。三是农协和行政系统相互合作。日本在农村地区建立农协组织，农户100%参加农协。农协以行政村为基本单位，向下深入自然村并形成联谊组织，向上建立县级联合会和全国联合会。农协通过村级组织扩大了农民的经营规模，通过县级组织垄断了农村商业市场，还通过全国中央组织建立了农协银行等。四是合并农村行政单位以提升行政效率。21世纪初，日本农村开始第三轮行政单位大合并。由1999年的3232个市町村自治体到2013年减少到了1719个，其中行政市为789个，行政町为746个，行政村184个。这次合并扩大了地方自治体的规模，节约了行政费用，有利于地方分权，实现和中央的对等平权关系，也有利于确立适度规模的城乡结合、功能完备的居民生活圈。

第三、韩国新村运动中的乡村治理举措。

20世纪70年代以来的韩国新村运动，在乡村治理创新方面，韩国的新村运动有两个举措值得关注。一是关注农民的精神启蒙。针对农民文化素质较低、缺乏创新精神的现实，韩国将农民的思想启蒙贯穿整个新村运动并将其作为全面振兴农村和农业的一个关键环节，以培育农民“勤勉、自助、协同”精神为新村运动的价值导向，培养农民勤奋向上的精神，凝聚农民的共识，调动农民的参与积极性，维护农村社会稳定。二是构建农村公共服务“多元协作供给模式”。为解决农村贫困落后的问题，韩国新村运动开展初期，由财政出资给全国所有3.3万个村庄和居民区修建农村道路，完善农业生产设施，改善农村居住环境等，由各村庄居民根据实际需要民主决定具体的建设计划。从20世纪90年代开始，重点提高农村的教育、医疗卫生、社会保障等水平，增加农民福利，缩小城乡差距，完善农村公共服务体系。韩国农村公共服务体系的投资来源有各级财政投入、民间企业投资和农村合作组织筹资。通过构建政府、企业、民间团体多元协作供给的模式，韩国农村的基础设施和公共服务水平得到快速提升，基本上实现了城乡基础设施和公共服务的协调发展。

四、城镇化进程中乡村治理创新的总体思路

（一）树立乡村治理的新理念

在城镇化进程中逐步实现城乡一体化，是我国乡村治理创新的基本方向。为此，在乡村治理创新过程中，应当依据城乡一体化原则，树立起一些新的理念。

一是要重新认识乡村价值。自现代化进程开启以来，城市优越、农村落后，城市优于农村的理念就非常流行。事实上，城市与乡村是两种不同的文明，必须正确对待两种文明的关系，不能以一种文明驾驭在另外一种文明之上，而是要择其善者而用之，促其相互融合。

二是重新认识城镇化的基本途径。历史上，发达国家的城镇化都走过了人口向城镇聚集、郊区化、远郊区，甚至是乡村化等不同阶段。在我国过去的城镇化进程中，受工业化浪潮的冲击，城乡差距拉大，现代都市生活具有强大吸引力，农民流向城市不可阻挡。但随着乡村不断发展，新农村建设持续推进，部分乡村开始具备城市般的生活舒适度，部分乡村发展乡村旅游、规模种植、乡村服务等新经济，也能吸纳更多就业人口。因而，农民市民化也可以通过农民的职业非农化、流动自由化、乡村美丽化、村镇生活城市化等来实现。

三是以真正的治理意识引领推进城乡一体化。考虑到过去城镇化带来的一系列挑战，乡村治理必须进行改革和创新，以适应社会需求。在未来的乡村治理过程中，需要进一步突出“治理”的色彩，探索政府与农民及社会组织的对话、协商与合作，在乡村事务治理中构建出政府、社会组织和农民共同参与的格局。

（二）乡村治理制度创新的主要着力点

1.大力发展乡村经济，奠定良性治理的经济基础。

在推动城镇化进程中应继续推进社会主义新农村建设，进一步加强农村地区的总体开发。着力发展乡镇企业，充分发挥乡镇企业在城镇化进程中的助推作用，进而增加农村就业机会，引导精英回流。在经济方面，未来要重点培育农业龙头企业、农民合作组织、专业大户、家庭农场等，在新型农业经营主体培育和组织制度创新上下功夫，发展更加强大的农业产业。还应进一步加快农村产业结构调整步伐，加强农业科研，实现产学研一体化，促进农业科技成果转化和实用农技推广，积极扶持农村第三产业发展和农民自主创业，实现农村劳动力的就地转移。同时，在城镇化进程中，应该注重提升文化软实力，保持乡村原有特色，开发特色资源，发展生态旅游，促进农村文化消费。

2.改革和完善村民自治制度，实现政治治理的良性发展。

改革和完善村民自治制度，实现政治治理的良性发展重点是要重新定位各治理主体的功能。在完善治理制度方面，应按照村民委员会组织法和村民委员会选举法，完善农村民主选举制度。在规范民主管理方面，村民自治章程和村规民约是目前农村地区普遍采用的民主管理制度，是农民参与民主管理的重要依托，因此应进一步完善村民自治章程、村规民约的相关规定，保证村务的民主管理。在加强民主监督方面，应完善村务公开、财务公开，村民评议制度，将农民享有的监督权落到实处。还应进一步明确乡村治理主体的职责与功能，防止各治理主体职责的交叉、重叠，完善村民自我治理为主导的乡村治理模式。

3.推进农村土地制度等方面的改革，完善核心利益的公平分配机制。

要进一步明确土地权属，加快进行土地承包经营权等土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地权益，推动土地规范流转，促进土地适度规模经营，发展现代农业。同时，还要促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，逐步构筑和完善新型工农、城乡关系的基础性工程。

4.增强基层政府的公共服务能力，形成乡村治理的外部保障机制。

要树立正确的施政理念，为社会提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务。要保障公共服务的财政支持，加强对公共服务的监管，健全公共服务体系。要逐步扩大公共服务覆盖面，建立和完善公共服务支出、消费、增长、供给及管理模式。要重塑政府与企业、基层自治组织和各种非政府组织在公共服务投入方面的合作互动关系，建立以农民需求为导向的公共物品决策体系，实现公共服务均等化。

5.扶持农村社会组织建设，为乡村治理发展提供组织和法律保障。

积极引导和扶持农村社会组织的建立、改革与完善，规范其内部管理制度，进而使其充分发挥在乡村治理中的功能。改善乡村文化环境，将法治观念融人农民的基本观念之中，作为农村社会组织行为的基本准则，继而提高乡村治理主体的法律素养，保证乡村治理的有效性、合法性，为乡村治理的持续发展奠定良好的基础。

[1]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[M]，人民出版社2016.

[2]张静著：《基层政权：乡村制度诸问题》[M]，浙江人民出版社2000.

[3]王道勇著《国家与农民关系的现代性变迁》[M]，中国人民大学出版社2007.

[4]费孝通著《乡土中国》[M]，北京大学出版社1998.

[5][美]杜赞奇箸：《文化、权力与国家》[M]，江苏人民出版社2007.

陈杨，中共中央党校中共党史教研部研究生，研究方向为社会治理与制度创新。

〔责任编辑：王星闽〕