农村法治建设的困境与出路

钱晓龙

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000）

农村法治建设的困境与出路

钱晓龙

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北 235000）

加强农村法治建设，是全面推进法治国家建设的一个重要环节，依法治国亦需依法治村。当前，中国农村法治建设中存在着诸多问题：村民法律意识淡薄，村干部法律知识匮乏，家族势力横行、“家族政治”把持村务的现象依然存在，农村法治文化建设仍然落后。推进农村法治建设，要以国家重视为基础，以普法宣传为关键，以打破“家族政治”为突破口，以基层政府指导为助推剂，为依法治村营造良好的法治环境，这不仅是法治国家建设的题中之义，更是保障农村和谐稳定的现实需求。

农村；法治建设；存在问题；完善对策

一 我国农村法治建设机遇与挑战并存

我国社会主义现代化建设取得了显著的成绩，农村经济条件得以改善，村民生活水平得到提高，为农村法治建设奠定了坚实的物质基础。不过，与经济发展取得的成就相反，农村法治建设仍然处于落后状态。面对矛盾与纠纷，村民迫切需要运用法律，以合法正当的手段来维护自身的合法权益。长期以来，农村的建设与管理充斥着浓厚的人治主义色彩，即便是在当下，人治主义仍然笼罩在农村的建设与管理过程中，挥之不去。人治权威高于法治权威，不仅不利于村民权益的保护，而且与法治国家和法治农村建设背道而驰。可以说，我国农村法治建设机遇与挑战并存。

农村法治建设的矛盾将是农民日益增长的法治需要与当前落后的法治水平之间的矛盾。[1]我国正处于依法治国、全面推进法治国家建设的进程中，为农村法治建设带来了机遇。面对新的形势，只有把握好重要的战略机遇期，才能全面推进农村法治建设。推进农村法治建设，具有重要的意义，不仅有利于缩小城乡差距，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐新农村，而且对于法治国家建设大局具有积极的推动作用。农村处于我国社会结构的最底层，农村安定有序则基层安定有序；基层稳定，则国家稳定；亦即农村稳，则基层稳，天下安。

二 农村法治建设存在的问题

（一）村民法律意识淡薄

农村村民缺少接受法律知识教育的途径和机会。在我国，若要接受系统的法律知识教育，必须是在高等教育阶段。目前，农村接受过高等教育的人虽然已不在少数，但是接受法律知识教育的人为数不多。与此同时，农村出身并且接受过高等教育的人以“逃离” 农村为荣，这就导致了农村人才的流失，这其中也不乏法律人才。村民作为农村自治的主体，法律素养的高低对农村法治建设至关重要。缺乏法律知识，也就很难行成法律思维，培养法律意识，知法，懂法，守法，用法就成为了一句空话。法律意识淡薄导致的结果就是权利意识淡薄，对于村干部的违法违规，以及侵害自身合法权益的事项，往往本着多一事不如少一事的观念，意图息事宁人，相反却助长了侵权者的气焰，纵容了侵权者的违法行为。

（二）村干部法律知识匮乏

对农村进行有效的建设、管理和服务，离不开村干部作用的发挥，农村各项事业的发展进步，都是在村干部的带领下进行的。农村法治建设的重点就在于村干部对法律的把握和运用。村干部长期在农村生活和工作，每天都在和村民打交道，处理村内的各项事务。就目前情况而言，村干部对于农村各项工作的开展，仍然是充斥着浓郁的人治主义色彩，村干部“官本位”思想严重，利用自身职务之便攫取利益的现象屡见不鲜。在村干部的工作作风方面，“谁当官谁贪”已在村民中广为流传。在农业补贴、优抚、扶贫、社会保障等方面的资金使用上，仍然随意截留、克扣，不仅违反国家的法律规定，而且严重侵害了村民的合法权益。在反腐反贪方面，既要打虎，也要拍蝇。农村法治建设，急需能够熟练运用法律手段解决村民之间的矛盾与纠纷，维护农村安定团结稳定局面的村干部，法治农村、和谐农村建设也需要具备法律知识、守法用法的村干部。

（三）“家族政治”把持村务

在农村建设与管理方面，家族主义势力横行，“家族政治”现象依旧严重。家族人口数量多，财力雄厚的家族长期把持本村村务。一方面，因为本家族人口数量众多，在村干部的竞选过程中会获得更多的选票，便于本家族人员在选举中胜出。另一方面，以家族雄厚的财力为支撑，拉拢村民、收买村民选票，取得村民支持，为贿选做铺垫。因此，在农村村干部的人选方面，长期存在着这样一种现象。人口多、财力强的家族人员，长期担任本村村干部，把持村务。即使村干部任期届满，进行换届选举，新当选的村干部也往往是“换届不换人，换人不换姓”，村干部长期在一家一姓中传承。农村村务长期把持在一家一姓手中，存在明显的弊端。一方面，把持村务的家族，必然会维护本家族的利益，容易滋生腐败，损害村集体的利益以及其他村民的合法权益。另一方面，村干部长期由统一家族的人员担任，颇具人治主义和专制主义色彩，与依法治国，依法治村的潮流相违背。

（四）重处罚，轻教育的管理模式

在农村管理过程中，重处罚，轻教育的现象普遍存在。以农村的秸秆禁烧为例，每年夏秋两季是农作物秸秆禁烧的“严打”时期。在田间地头、街头巷尾悬挂、粉刷的标语即可见一斑。“焚烧秸秆者，拘留15日，罚款1000元”“谁烧罚谁，烧谁罚谁”“焚烧秸秆就是犯罪”。这些标语，以激烈的措辞，恐吓、威胁的语气，迫使村民不能或不敢放火焚烧秸秆，而不是从教育、劝说、感化的角度出发，向村民宣传焚烧秸秆的危害性，以使其自觉摒弃焚烧秸秆的行为。法律必须被信仰，否则它将形同相虚设。[2]重处罚，轻教育的管理模式，使村民感受到的仅仅是法律的严厉性、制裁性，会产生一种抵触心理。村民迫于压力，可能会调整自身行为以遵从法律，但在其内心深处，不会真正的尊重法律，反而会产生一种对法律的厌恶感。法律的权威性就很难得到保证，法律在实施过程中会遇到很多阻力，农村法治化建设也就无从谈起。

三 完善农村法治建设的对策

（一）国家层面重视，夯实农村法治建设基础

农村法治建设是维护农村稳定，建设和谐美丽家园的重要保障。[3]在全面推进依法治国的背景下，国家对农村地区的法治建设应给予足够的重视，推进农村法治建设迈上新台阶。（1）完善涉农立法。优化农村经济发展环境，推进和谐新农村建设，离不开法律的支撑，因此，完善涉农立法，建立健全农村法律，是一项重要的工作。法治应包括两重意义：已成立的法律获得人们普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定良好的法律。[4]目前，涉及农村的立法还很不完善，与村民利益直接相关的诸如农村社会教育，医疗，卫生，就业，社会保障等方面的法律需进一步加以完善，为农村各项事业的发展进步提供法律依据。（2）选派具备法律知识的驻村干部。为促进农村社会健康发展，国家设立了选派驻村干部到村任职的制度。驻村干部下基层，进农村，与村干部一道，长期与村民生活在一起，一方面可以倾听村民心声，解答村民难题，反应村民诉求，向村民传播和普及法律知识。另一方面，有利于改进村干部的工作作风，增加村干部依法治村的能力。（3）优化农村执法环境。政府在农村进行执法工作，应当坚持合法、合理、高效、便民的原则，树立以民为本的执法理念。对于涉及农村，事关村民权益的土地征收，房屋拆迁，优抚扶贫等事项，应当事先在农村进行政策宣讲，给村民充分的表达自己意见的机会和权利，杜绝粗暴的执法方式，真正做到公正执法、严格执法，不偏私，不徇情，让村民感受到法律的公平与正义，以增加村民学法、守法、懂法、用法的积极性与自觉性。

（二）做好普法宣传工作，是农村法治建设的关键

法律是抽象的，没有接受过系统的法律知识教育的人，很难理解、掌握法律，形成法律观念，更谈不上运用法律手段维护自身的合法权益。绝大多数村民都没有接受过法律知识教育，对于依法治村而言，是一个难点。因此，要做好农村的法律宣传和普及工作。在农村进行普法宣传，是村民获取法律知识，推进法治农村建设的重头戏，必须坚持做好此项工作。（1）充实和完善“三支一扶”的内容。“三支一扶”对于改善农村的教育、医疗、卫生条件，促进农村发展生产，帮助农村脱贫致富等方面发挥了重要的作用。将“支法”内容纳入国家计划，选派法学毕业生，深入农村，走到村民中间，宣传和普及法律知识。村民们所需的不是高深的法学理论，而是与自身生产生活密切相关的法律知识，因此，普法工作以合同、婚姻、继承、预防犯罪为重点，使村民在日常的生产、生活中有法可依，依法行事。（2）加强农村法治文化建设。加强农村法治文化建设，以贴近农村社会现实需求为出发点，通过村民喜闻乐见的形式，传播普及法律知识，使村民在法治文化建设过程中潜移默化的汲取法律营养。电视台的普法栏目剧以及送戏下乡、送电影下乡的过程中，设置面向农村、以发生在农村生活中的真实案例为题材的节目，浅显易懂，易于村民理解和把握。完善农家书屋建设，适时补充更新与村民生产、生活相关的法律书籍，方便村民借阅。村务公开栏、文化墙建设中，增添与村民生产、生活密切相关的法律标语，方便村民随时随地学习法律知识，接受法律教育。观念是历史的积淀，文化因素影响行动选择。[5]（3）推进庭审现场进农村。人民法院定期进村审理发生在村民之间的案件，如涉及婚姻、继承、民事合同等方面具有启发性、教育性的案件 ，以案说法，教育村民通过合法的方式解决矛盾和纠纷。同时，考虑到村民们长期生活在同一村集体中，对村民之间的纠纷，应坚持调解优先的原则，以维持村民间团结和睦、融洽稳定的局面。

（三）打破“家族政治”，是农村法治建设的突破口

“家族政治”把持村务，人治权威高于法治权威，使农村的建设管理处于人治状态之下，是农村法治建设进程中的一个巨大的阻碍。因此，打破农村家族势力，破除“家族政治”是推进农村法治建设进程的重要突破口。打破家族势力把持村务的局面，要在村干部人选上入手，就是要保证村干部能进能退，能上能下，避免村干部人选长期在同一家族中传承。（1）对村干部实施严格的任期制度。目前，根据现行法律规定，村干部的任期为三年，但并未明确规定任职的届数，村干部可以连选连任。造成的结果就是有钱有势的家族长期担任村干部，把持村务，这种做法颇具“专制”色彩。因此，应当对村干部的任职情况作出细化规定。明确规定村干部任职届数，不可连选连任，以打破“家族政治”对农村村务的垄断。（2）实施村干部异地（村）任职制度。村干部人员非由本村村民担任，而是从邻近村子的成员中选任。这一制度可以摆脱家族势力对村干部人员的控制以及对村务的把持，村干部能够自主进行村务的管理。同时，因为异地（村）任职，使得村干部难以依靠自身家族势力给自己打气撑腰，从而认真自觉地履行职责，全心全意投入到为所任职村庄的村民的服务中去。打破“家族政治”对农村村务的把持，实现由人治权威向法治权威的转变，为依法治村打开突破口。

（四）加强基层政府指导，是依法治村的重要推动力

乡镇政府，是与农村打交道最多、联系最为密切的基层政府，了解农村的现状，对农村工作的开展发挥着积极的指导作用，这其中就包括对农村法治建设工作的指导。加强乡镇政府对农村法治工作的指导，并不意味着农村法治建设过程中的一些重大问题和重要决策由乡镇政府拍板决定，而是对法律难题提供咨询与指导，发挥服务作用，不干涉农村自治工作的正常进行。（1）对村干部进行业务培训。乡镇政府定期举办面向村干部的业务培训，其中包括法律知识的培训，提高村干部依法办事的能力。（2）对涉及农村的法律法规、国家最新出台的惠农文件进行解读，提高村干部的法律认知，增强涉农文件在农村实施过程中的可操作性。（3）对村干部的工作进行监督。对村干部的日常工作进行监督，督促村干部认真工作，为村民服务。对于村干部实施的的违法违规、侵害村民合法权益的行为，要畅通村民投诉举报渠道，及时进行处理，在维护村民合法权益的同时，促使村干部依法依规办事，为和谐农村、法治农村建设保驾护航。

[1]王成.维权思维下的农村法治建设[J].湖南警察学院学报, 2015(2):13-18.

[2]博尔曼.法律与宗教[M].梁治平,译.北京:三联书店,1991:28.

[3]胡章平.探析全面依法治国视域下的新农村法治建设[J].山西农业大学学报(社会科学版),2015(9):870-874.

[4]亚里士多德.政治学[M].上海:商务印书馆,1965:199.

[5]徐昕.论私力救济[M].北京:中国政法大学出版社,2005:212.

[责任编辑 贺良林]

On Legal Construction in Rural Areas: Predicament and Way Out

QIAN Xiao-long
(Huai Bei Normal University of Political Science and Law, Huaibei 235000, China)

Enhancing legal construction in rural areas is an important point to fully promote legal country construction. Rule of law also need rule the village by law. At present, our legal construction in rural areas exists many problems: villagers have poor awareness of the law ,village cadres lack of legal knowledge, domestic power infest, the phenomena of domestic politics controlling affairs still exist and legal cultural construction still fall behind. Advancing legal construction in rural areas must base on national attention, key to law publicity, break the domestic politics as a breakthrough and push the guide of basic level government in order to build a good legal environment for ruling the village by law. It is not only a fundamental significance for legal country construction, but also a realistic demand to ensure village's harmony and stability.

Countryside; Legal construction; Existing problem; Perfect measures

D920.0

A

1008-9128（2017）03-0078-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.020

2016-10-14

钱晓龙（1990-），男， 山东临沂人，硕士生，研究方向：法学理论。