对粮食责任制度的探本溯源与落实建言

◎丁声俊

对粮食责任制度的探本溯源与落实建言

◎丁声俊

粮食安全省长责任制是对邓小平同志责任制思想的继承和发展，是粮食生产和流通工作改革、创新和发展的必然要求。本文深刻剖析传统粮食 “大锅饭”体制与平均主义分配机制的弊端及危害，摒弃旧体制旧机制势在必行。在此基础上，全面阐述了邓小平责任制思想的强大感召力量，成为我国建立健全粮食责任制的思想渊源，有力引领粮食部门试点、建立、健全，直至创建具有中国特色的 “粮食安全省长责任制”。文章重点阐述了这一基本制度的内涵和特点： “量化、细化、硬化”了各项指标， “守土有责”，必须忠于职守，认真履行；明确了省级人民政府是贯彻落实粮食安全责任制的责任主体，以及必须采取的主要措施。

邓小平责任制思想 粮食安全责任制 贯彻落实措施

在 “乱云飞渡”中，我国粮食产业 “仍从容”地攻坚克难，创造14年连丰、粮食储备充裕、市场供应充足的奇迹。我国粮业之所以谱写出令全球瞩目的章篇，重要原因之一是，建立了健全具有中国特色的粮食责任制度。从上世纪80年代以来，在世纪伟人邓小平责任制思想力量的感召及改革大潮的推动下，我国粮食部门历经数十年的试点、建立、健全，直到2015年公布实施 “粮食安全省长责任制”。这是我国粮食流通体制机制的深刻改革和创新。

一、彻底摒弃粮食 “大锅饭”体制势在必行

粮食，这个古老的话题，常谈常新。在我国，“粮安天下”的思想源远流长。历代先贤哲人，提出 “足食强兵”、 “食为八政之首”、 “深挖洞，广积粮”、 “积贮是天下之大命”等等 “粮食安全”观。这些卓尔不群的思想，当今依然闪着现实的光芒，提示后人：粮食乃治国安邦的第一要务，任何时候不可掉以轻心。

改革开放、特别是进入新世纪以来，党中央始终把中国人的吃饭问题视为头等大事，把粮食安全置于 “重中之重”的地位。然而，在传统计划经济时代、乃至到改革开放初期，粮食 “大锅饭”的流通体制——即高度集中的计划经济体制——导致严重的弊端：政企不分，以政代企；企业缺乏自主权，变成行政部门的附属品；对粮食经营活动统得过死、管得过严，导致 “软懒散”现象普遍：干与不干一个样，干好与干坏一个样；粮食职工吃 “企业的大锅饭”；企业吃“国家的大锅饭”；地方吃 “中央的大锅饭”。长期的平均主义上 “大锅饭”，严重挫伤了企业和职工的积极性，企业变成缺乏生机的经济细胞，职工变成了缺乏进取心的芸芸众生。上下各方都怀着“中央不会让人挨饿”的严重依赖思想，致使中央关于粮食的发展战略、方针、政策，实际上在很大程度上只落实在 “文件”上，即 “文件搬家”，而没有结合本地实际制定的措施和行动。致使当时产生的 “口号粮食”、 “口头粮食”的“空对空”的风气相当盛行。

在高度集中的粮食 “大锅饭”体制下，国家对企业统得过多，管得过死，致使其缺乏应有的自主权；忽视商品生产、价值规律和市场的作用；粮食价格不是以市场供求为主形成，而是由行政部门决定，价格往往与价值相悖。与粮食“大锅饭”体制相对照， “指令性”经营机制，导致经营方式单一化，分配中平均主义严重，抑制了企业和职工的积极性，使广大粮食企业丧失了活力：因人设事，机构臃肿；敷衍了事，得过且过；不负责任，不守信用；公文旅行，互相推诿，以及浑浑噩噩打发日子的态度和作风蔓延。

虽然从改革开放以后，粮食部门进行了多项改革、并取得明显成效。但是，粮食 “大锅饭”体制和 “指令性”经营机制，还未有根本性突破和实质性转变。在粮食领域存在的 “无责担当、无人担责”的痼疾仍然严重：在体制上，政企不分，陈旧化；在机制上，排斥市场，僵硬化；在分配上，吃大锅饭，平均化；在经营上，坐地购销，单一化。这样的粮食体制和机制，导致产生了 “三老” （“老人、老粮、老账”）、中央财政不堪重负的 “包袱”。这种无人负责体制和机制，到了 “非改不可、不改不可、刻不容缓” 的地步。

二、对粮食责任制度思想渊源的探究

最早把改革的锋芒直指诱发 “无人负责”的“大锅饭”体制者，是世纪伟人邓小平。早在1962年，邓小平在 《怎样恢复农业生产》一文中就提出： “实行 ‘包产到户’、 ‘责任到田’ ‘五统一’等等。以各种形式的 ‘包产到户’，……这是一个很大的问题。……大家出主意，最后找出一个办法来。” （《邓小平文选》第一卷，232页）1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒天下之大不韪、把耕地 “包产到户”，到次年小岗村获得大丰收。然而，批评小岗村 “包产到户”、甚至以批判的语言 “上纲上线”的声音不绝于耳。在此乍寒乍暖、改革大潮还如地火奔涌的前夜，1980年5月，邓小平有针对性地公开肯定了小岗村 “大包干”的做法，赞扬说：农村搞家庭联产承包这个发明权是农民的，农村改革中的好多东西都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导，并明确指出农村改革势在必行。随后不久，在中共中央关于农村工作的文件中明确肯定：包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。以这项新制度坚定地付诸实施为契机，启航了中国三十多年来的、摧枯拉朽的改革开放，突破了 “一大二公”的农村经济体制的桎梏，创建和发展了改变亿万农民命运的 “联产承包责任制”。从此，具有中国特色的农村责任制度不断稳固和完善，冉冉升起在世界东方的地平线上。

邓小平建立 “责任制”的思想远不止于此。他在多次讲话中一次比一次更明确地阐释他的责任制思想。重温和领会邓小平关于责任制思想的真谛可知，系于这位世纪伟人心中的，是从上到下地建立岗位责任制度。他曾反复语重心长地告诫：在任何一个组织中，进行任何复杂的工作，不仅需要分工负责，而且需要有人负总责。他甚至以犀利的语言、严肃地警告， “无人负责”是一种 “灾难”，要小心 “犯历史性大错误”。他《在全国科学大会开幕式上的讲话》中明确提出：

“要有分工负责，要从上到下建立岗位责任制”、“这样，工作才能有秩序，有效率，才能职责分清，赏罚分明，不致拖延推诿，互相妨碍。” （《邓小平文选》第二卷，97--98页）邓小平还进一步阐述道： “要鼓实劲，要切实解决问题，要踏踏实实地工作。一句话，就是要落在实处。追求表面文章，不讲实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本的形式主义必须制止。说空话、说大话、说假话的恶习必须杜绝。” （同上，99—100页）在1978年全国科学大会之后， 相关科技人员研究工作的 “技术责任制”，研究机构的 “所长负责制”，以及 “职、权、责”相统一、而落脚于 “责”的主张等首倡命题，都付诸实施。实际上，这里所说的“所长负责制”亦即广义的专家负责制，也是科学管理责任制。邓小平很希望通过加强责任制来促进一种新风气的产生：即通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。

从更深的层面上探究邓小平责任制思想的时代背景和价值导向。世纪伟人邓小平最早把思想和改革的锋芒直指 “无人负责”的经济体制和机制，首倡建立责任制度，构成了具有中国特色的、内涵丰富的责任制思想，具有明显的理论特质和实践要求：一是人本观。即以 “人”为中心，切实提高人的责任感和主人翁感。二是制度观。即包括建立责任制的制度含义、制度功能、制度建设及体制改革等。三是实践观。即坚持马克思主义哲学的基本观点，从解决经济社会环境面临的新情况和新问题出发、采取建立健全责任制的措施，具有准确的针对性。四是发展观。即依据客观环境的变化，健全完善责任制的内容，扩延责任制的边界，把社会主义现代化建设的重大 “责任”命题，置入当今 “制度文明建设”的深刻改革中。

在邓小平责任制思想力量和责任制改革威力的推动下，我国责任制的建设不断推进和深化：从农村 “家庭联产承包责任制”到 “责任主体”；从 “法律责任”到 “责任伦理”；从 “责任风暴”到 “责任意识”；从 “问责制”到 “责任追究”。在这一过程中，邓小平的责任观与制度观有机结合起来，把责任制建设扩大到政治、经济和社会建设的各个领域，包括国民经济的重要部门粮食行业。概括起来说，邓小平最早发动的责任制改革具有深刻的时代内涵，不仅包括改革开放初期的家庭联产承包责任制，也包括党政干部监督管理责任制与现代化建设的科学管理责任制。这是具有我国特色的、内涵丰富的责任制思想，是邓小平理论的重要构成部分,是当代中国进行责任制改革和建设的思想渊源。

三、创建粮食责任制度是一个改革创新过程

回顾我国粮食流通改革的历史，始终以体制改革为主题，以结构改革为主线，以机制转换为主攻，以建立和加强责任制为主旨。自改革开放30多年来，在邓小平 “责任制”思想力量的强烈感召和鼓舞下，一场革故鼎新的建立健全 “责任制”的热潮方兴未艾：从农业农村引伸到城市、乃至全国各个行业和各个领域，把一系列 “责任制”的改革推到前台。从工业、商业、粮食和供销合作系统，到科技、服务行业等领域，各种责任制改革蓬勃推进，各种形式的经营责任制如雨后春笋般生长起来，形成了整个80年代我国经济体制改革的一条风景线。

（一）粮食责任制度的探索和创新

从上世纪80年代初开始，我国粮食系统先后采取了一系列旨在建立和健全粮食责任制的改革措施： （1）1981年，我国实行国有粮食企业责任制改革试点，意图打破传统的平均主义的分配机制，建立 “责权利”相结合的岗位责任制。（2）1982年，对各省区市实行粮食 “一定三年”的管理办法，即 “粮食征购、销售、调拨包干一定三年”。 （3）1984年，实行粮食价格 “双轨制”，即实行粮食合同定购一部分与市场收购一部分粮食，俗称 “死一块”、 “活一块”。 （4）在1986年，国家对 “一定三年”措施进行了调整，以更适应粮食生产和市场销售变化的形势。 （5）1987年，在全国普遍推广国有粮食企业责任制，以增强国有粮食企业自我激励、自我发展、自我约束的机制。 （6）1994年，国有粮食企业普遍实施现代企业制度改革，以彻底政企分开，促使粮食企业真正成为 “自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的微观主体。 （7）1995年，国务院做出明确决定，实施 “米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。实施 “米袋子”省长负责制，是把中央和地方粮食事权分开的重大改革。其主旨在于进一步打破地方吃中央 “大锅饭”的体制，实现中央统一领导、地方分级负责的粮食管理体制。以此为契机，在全国实现了省、自治区、直辖市政府主要领导承担的 “米袋子”负责制度。这项重大改革措施，既是对此前各项改革的总结和发展，又是对粮食责任制度的进一步探索和创新，实质上就是实施 《粮食安全省长责任制》的初始阶段。此后，国务院在多届的全国人大会上的多次 《政府工作报告》中、都一再重申和强调要坚持 “米袋子”省长负责制。

（二）粮食责任制度是应对新常态的举措

我国从1995年开始实施 “米袋子”省长负责制，大量的实践结果证明：这项新制度，对保障市场供应、稳定市场价格、合理分配中央和地方粮食事权、强化地方政府责任，发挥了重要作用。在新形势下，无疑应继续坚持、进一步完善这一制度。

然而，从1995年开始实施 “米袋子”省长负责制到今天，已过去了20多年。我国粮食产销格局和流通体制发生了巨大变迁，粮食 “供给侧”结构和 “需求侧”结构、特别是 “供给侧”结构面临着复杂的新矛盾、新挑战：经济结构战略性调整加速推进，粮食贸易国际化趋向扩大，粮食购销市场化程度不断加深；粮食供求总量紧平衡与部分品种阶段性过剩同在；粮食生产量提高、库存量提高和进口量提高等 “三高”并存；国际粮食资源的适度利用与冲击国内市场矛盾凸显。粮食的多重深层次矛盾的交织和叠加，给我国粮食产业经济带来了严峻挑战：一是资源约束压力越来越加重，但部分地方还出现耕地 “撂荒”现象；二是粮食供给总量充足，但优质谷物供应不能满足需求；三是出现了匪夷所思的 “劳力荒”，粮食生产后继乏人；四是严重自然灾害频发重发，导致灾区农业粮食生产损失巨大；五是国际粮食市场波动即不确定性，对国内市场造成严重影响、甚至冲击；六是农业粮食 “供给侧”结构与 “需求侧”结构脱节，粮食质量和效益不能满足消费者期望；七是一些地方产生放松粮食生产的倾向，诸如忽视粮食生产和流通， “边缘化”、 “削弱化”、甚至 “空心化”粮食管理机构，以及有的地方、有些人产生或仍然存在依赖中央、依赖进口粮的思想。这些新矛盾、新问题，既反映了进一步深化粮食产销格局和流通体制改革的必要性，也表明进一步健全完善粮食 “米袋子”省长负责者的必要性。

新问题和新挑战，引起学术界与行政部门的关注和高度重视，纷纷提出加强地方粮食责任制的意见和主张，国务院及时采取重大对策措施。2014年12月，国务院颁布文件、实施 《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》 （以下简称 《粮食安全省长责任制》）。与之相配套，2015年11月，国务院办公厅颁布实施 《粮食安全省长责任制考核办法》 （以下简称 《考核办法》）。《粮食安全省长责任制》和 《考核办法》都是国务院关于粮食安全首次颁布实施的文件，是深化粮食改革和加强粮食责任制度建设的重大举措。

（三） 《粮食安全省长责任制》是粮食的基本制度

那么，为什么要升级、尤其非要强调省级政府的粮食主体责任呢？它具有客观的大背景。“粮食安全省长责任制”是个相对概念,是相对于前述的各省吃中央粮食大锅饭而言的。现在合理分配中央和省级政府的粮食事权、强调省级政府作为责任主体的角色、对粮食安全问题负责是应有的职责。其原因主要有四点：。一是由粮食产销格局根本转变使然。全国粮食已由 “南粮北调”转变为 “北粮南运”，一些经济发达省份、粮食产能下降过猛，自给率过低。二是有些省一级政府对粮食安全未尽到责任使然。例如：有的地方政府未能发挥与其财力相适应的职能对农业的投入不落实、不愿承担扶持农业技术推广的责任,地方政府保护耕地不力、甚至乱占滥用浪费耕地。三是由中央与地方的财力分配格局使然。政府对粮食问题负责,无论是负担生产之责，还是负担市场之责,都要以财力为基础。迄今，我国财政体制在进行多次改革之后，中央与地方之间的财力分配形成了新格局，必然决定粮食事权的划分。四是由我国历来的传统做法使然。我国一直以来都是以省为单位安排粮食总量和品种平衡的，全国粮食供需平衡也是建立在各省平衡的基础之上的。

《粮食安全省长责任制》和 《考核办法》，这两个文件是 《米袋子》省长负责制的升级版。通过对比可知， 《粮食安全省长责任制》和 《责任制考核办法》，更全面、更系统、更具体地规定了各省级人民政府作为责任主体维护国家粮食安全的事权：一是强化粮食安全意识和责任；二是巩固和提高粮食生产能力；三是切实保护种粮积极性；四是管好地方粮食储备；五是提高粮食流通能力；六是促进粮食产业健康发展；七是保障区域粮食市场基本稳定；八是强化粮食质量安全治理；九是大力推进节粮减损和健康消费；十是强化保障措施和监督考核。

这些规定全面涵盖了各省 （市、区）人民政府必须切实承担的保障本地区粮食安全的主体责任，覆盖了粮食再生产的各个领域：不仅要抓好粮食生产，而且必须重视粮食流通、储备；不仅要抓好国企改革、宏观调控、市场监管，而且必须重视节粮减损、城乡居民科学合理消费；不仅要保障粮食数量安全，而且更要保障粮食质量安全，即民众关心的 “舌尖上的安全”；不仅要扩大粮食产能，而且要注重生态环境保护，加强粮食质量安全治理，确保粮食优质产能、即 “健康产能”稳定增长；不仅注重发挥市场配置资源的决定性作用，还不可忽视积极发挥政府的宏观调控作用；不仅要着力发展粮食生产和粮食流通，而且要科学引导城乡居民合理消费，采取 “科学膳食”模式，让居民吃得饱、吃得好、吃出节俭、吃出康健。相较于实行多年的 “米袋子”省长负责制，《粮食安全省长责任制》的范围更广，内容更多，要求更高，体现了维护国家粮食安全的新要求，提出了 “量化、细化、硬化”的要求，可资考核。各省级政府作为责任主体， “守土有责”，必须忠于职守，认真履行。

四、守土有责，任重如山，勇于承担

《粮食安全省长责任制》和 《考核办法》相互配套，构成了确保国家粮食安全的基本制度，为 “依法治粮”提供了法治武器和坚强保障，是 “粮安天下”的护身符。作为责任主体的各省级人民政府，必须与中央保持高度一致，把思想认识统一到中央的战略决策的高度，忠于职责，勇于担当。

（一）坚守 “红线”和 “底线”

经济学的一个无异议的基本假定是资源的稀缺性。我国的一项基本国情是耕地、淡水等要素资源的稀缺性和约束性。各省级人民政府必须把优化配置资源、充分利用资源和有效节约资源作为基本方针，贯彻农业粮食产业发展的始终，特别是要始终坚守 “两条红线”和 “四条底线”。

1.所谓 “两条红线”是指：坚守耕地保护“红线”和基本农田 “红线”。按照国家规划，强化以节约促保护、以建设促保护、以激励促保护，坚守18亿亩耕地红线。同时，全国划定基本农田保护区面积17.2014亿亩，其中基本农田面积16.315亿亩。对于永久基本农田，要确保划得准、建得好、守得住，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，确保数量不减，质量不降。对于违规用地的违法行为，必严肃查处，重典问责。

2.所谓 “四条底线”是指：一是坚守粮食、主要是谷物供给总量的安全底线。以保障谷物基本自给，口粮绝对安全。二是坚守粮食供给质量的安全底线。即提供优质、安全、符合品质质量标准的粮食产品，保证消费者吃得饱、吃得好、吃出健康。三是坚守农民的增收底线。通过价格体系的完善、科技创新和管理创新、探索产业化和融合化发展，以及扩大适度规模经营等新途径，促进农民收入稳定增长，以提高他们对改革成果的获得感。四是坚守市场基本稳定的底线。市场稳，民心安，社会定。粮食是特殊商品，粮价是百价之基，对保障市场稳定具有举足轻重的作用，因此必须保证粮食市场供求基本稳定，保证粮食市场价格基本稳定。

（二）辩证处理政府和市场的关系

贯彻落实 《粮食安全省长责任制》，是一个关系深化粮食改革与健康发展的系统工程，必须辩证处理 “五大关系”：一是政府和市场的关系。以正确运用 “两手”，各展其长，相互促进，相得益彰，合理配置资源。二是国内粮食市场和国外粮食市场的关系。在坚持以国内市场为主、把饭碗端在自己手里的前提下，敢于和善于运用 “两个市场、两种资源”，在更广阔的范围内配置资源。三是粮食数量和粮食质量的关系。粮食安全是量与质的统一。在保障优质谷物产能稳定增长的同时，要把更大的功夫下在提高产品质量上，以符合 “优质、多样、营养、保健、安全、方便”的消费趋势。四是粮食主产区和主销区的关系。以解开长期存在的、主产区与主销区的矛盾是一个难解 “老大难”问题。 “粮食大县”是 “财政穷县”、甚至长期沦为贫困县而不能摆脱。要通过深化改革、科技创新和合理配置资源，解决这一难题。五是粮食生产和消费的关系。要以市场需求、合理食物结构为导向，引导农业粮食生产、普及“科学膳食”，改善营养、减少浪费、提高民众健康水平。

下面，着重对辩证处理政府与市场关系进行简述。妥善处理这对矛盾是深化全面改革的核心问题。实质上，它就是正确运用 “看得见的手”和 “看不见的手”等两种机制优化资源配置。在现代市场经济体系中，政府是宏观管理和宏观调控主体，市场是配置资源的基础手段。两者紧密关联、相互交织、相互促进。现代市场经济的一般规律表明，市场是配置资源的最有效率的形式，以尽可能少的资源投入、获得尽可能大的效益，有效提高资源的配置效率。政府则创造公平公正竞争环境，防止市场失灵、保障市场健康运行。这里要指出的是，必须明确政府与市场的边界。市场经济的主体是企业，政府的职能主要是为市场主体服务，通过保护市场主体的合法权益，维护公平公正的市场竞争秩序，激发社会成员创造财富的积极性。各级政府必须真正做到有所为、有所不为。总之，处理好市场和政府的关系，目的就是要促使它们在资源配置中各扬其长、各自发挥优势：使市场 “在资源配置中起决定性作用”；同时 “更好发挥政府作用”。

（三）稳中推进 “供给侧”结构性改革

贯彻落实 “稳中求进”的工作总基调，一个必要步骤就是稳中推进以 “供给侧”为主线的农业粮食 “两侧”结构性改革。目前我国大力推进的供给侧结构性改革，是调整经济结构和转变发展方式的治本良策，绝不是如有的人以为的是西方供给学派的翻版。它是旨在通过对生产方式中物质技术结构和社会关系结构等两方面进行优化配置，以更好地理顺再生产过程中生产、分配、交换和消费四个环节的关系，或者说是对农业粮食产品链、产业链、供应链和价值链进行优化组合，以促进 “供给侧”结构与 “需求侧”结构相互适应，更好地实现扩大再生产的目的。

农业粮食 “供给侧”结构与 “需求侧”结构之间是辩证统一的关系，是 “源与流”的关系：源在先，流在后，无源则无流。换言之，生产是基础，流通是关键，当前必须采取如下措施：其一，从源头抓起，紧紧抓住主攻方向。即以 “供给侧”结构改革为主线，以减少无效供给、扩大有效供给、提高供给结构对需求结构的适应性为主攻方向，以提高农业粮食产品的供给质量、广辟农民增收致富门路为目的。其二，要全面把握农业粮食 “供给侧”结构性改革的科学要义。农粮 “供给侧”结构性改革不同于一般意义上的结构调整和改革，涵盖内容丰富、意义深刻：必须更加注重绿色发展，提高农业粮食供给质量和效率；必须更加注重调整完善生产关系，深化土地“三权分置”改革，适度扩大规模经营，提高农民收益和生产积极性；必须更加注重科技创新，提高农业粮食全要素生产率，增强农业粮食新动能和优质产能；必须更加注重保护生态环境、优化自然要素禀赋，走上可持续发展道路。其三，要大力补上农业粮食 “供给侧”结构方面的短板，特别要要切实加强对于土地、劳力、环境等要素的治理：包括加强职业培训，提高劳动者素质；有效治理面源污染、对生态脆弱和生态保护区域，以及支持重金属污染严重、进行生态修复和治理，提高农业粮食 “健康产能”。另外，必须采取多种切实措施精准扶贫脱贫，使 “老、少、边、穷”地区旧貌变新颜。其四，推进玉米收储制度改革。其主要措施包括：实施 “市场收购 ＋补贴”的玉米收购制度的重大改革；在建立 “合理库存”前提下，采取多种形式尽快把过量库存玉米消减下去；采取 “釜底抽薪”办法，严格控制玉米、及饲料替代品进口，包括严格控制转基因玉米、高粱、木薯干等进口量；以市场和民生需求为导向，因地制宜扩大杂粮、豆类、薯类，以及木本粮油的种植和生产；缩减低质粮食、低质过剩玉米的产能；提升农产品加工业档次及各种主食方便食品的花色品种。

（四）加快粮食流通产业转型升级

贯彻落实 《粮食安全省长责任制》是治国理政、保障民生和保障经济安全的重大举措，已上升为一项重要国策。粮食流通作为连接生产和消费的中介环节，在市场经济条件下具有更突出的地位和作用，对于引导粮食产销经营、促进粮食结构调整、推动粮食消费升级具有不可替代的效能。特别是在粮食流通历经深化改革、建立健全新体制新机制之后，以股份制为主要形式的混合所有制经济在流通领域普遍成长，成为承担不同职能的不同角色：既是供给者，又是需求者，还是经营者、把粮食由低端平衡推向高端平衡的市场力量。

在新常态下贯彻落实 《粮食安全省长责任制》，既对粮食流通行业提出了更高的要求，又是其转型升级的机遇。各地要以此为难得契机，致力于实现 “十化”： （1）以科技创新加强物质技术基础，特别是要以 “大众创业、万众创新”为动力，促进粮食流通产业现代化； （2）以电子、生物技术装备为基础，促进粮食收购和储备智能化； （3）以电脑、网络技术为基础，采取 “互联网＋粮食”交易形式，促进粮食流通网络化；（4）以转变资源配置方式为基础，促进产品链、产业链、供应链和价值链等各类资源整合化；（5）以创新粮食组织经营方式为基础，积极探索发展混合所有制经济，促进农村 “一、二、三产业”相互结合、促进农业粮食发展融合化； （6）以整合各种仓储、运输等各种设施和 “四散”运输方式，促进粮食物流系统化； （7）以现代营养学和生理学为基础，普及 “低碳生活”方式，促进粮食消费科学化； （8）以扩大服务内容、改善服务方式为基础，促进粮食服务综合化；（9）以简政放权、创新管理制度、监管方式为基础，促进粮食管理信息化； （10）以建立健全法律法规体系为基础，确保生产者、经营者、消费者，特别是生产者等各方面的合法权益，促进粮食法制化。

（五）加强组织建设，健全精干机构

在方针、政策、法规制定之后，组织建设就成为落实的关键。对于落实粮食安全省长责任制这样一项重要制度而言，首先要做到组织机构落实，建立健全精干效能的行政管理机构。其中，要培育、造就一支高素质复合型粮食人才队伍，特别要加强粮食执法监督队伍建设，不断充实懂法、尊法、守法、用法、法规意识强、坚持公正公平文明执法的专业力量。这是由粮食的基本属性决定的。粮食既是一种商品，但又是一种特殊商品，即人人都需要分享的一种 “生存权利”——这也是确保粮食安全的题中应有之意。为此，必须发挥好 “两只手”的作用，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，政府也必须有所作为，使二者相辅相成、相互补充、相得益彰。

粮食行政管理机构要坚持 “政企分开”，其职责正在于以 《粮食安全省长责任制》为法治武器，对全社会实施 “依法治粮”：一是科学 “立法、立规”。当前要加快粮食法的立法进程，构建和健全与全面推进 “法治管粮”相适应的完善的法律法规体系。二是执法 “必严、必究”。即以法律法规为准绳，对全社会粮食流通进行全面监督和监管，加强粮食执法监督队伍建设，着力推进依法管粮，加快建立和完善全市粮食经营企业诚信评价体系坚决打击囤积居奇、哄抬粮价、以次充好、掺杂使假、计量作弊等扰乱粮食市场秩序行为。对违法违规行为做到有法必依、执法必严、违法必究。三是转变 “机制、机理”。即加大由管理国有粮食企业为主向管理全社会粮食流通转变，由以行政管理手段为主向以法律、经济手段为主转变，坚持切实做到 “不缺位、不越位、不错位”等 “三不”。四是强化 “信用、信义”。重点是加快粮食信用能力和信义氛围建设，建立完善全国统一的粮食信用体系，弘扬诚信，力戒失信。与此相应，要加快建立和完善粮食经营诚信评价体系，坚决打击形形色色的扰乱粮食市场秩序的违法乱纪行为。五是严格 “追责、问责”。要严格对责任主体进行客观、公正、科学考核，对成绩突出的给予表扬，对不合格的予以通报批评、责令整改并追究责任，重大情况及时向中央报告。

结语

本文从理论与实际的结合上对粮食责任制度进行了 “探本溯源”，客观探讨了我国粮食责任制度的建立、健全、直到制定实施 《粮食安全省长责任制》。文章从剖析粮食 “大锅饭”旧体制和平均主义分配机制的弊端和危害切入，提出彻底摒弃旧体制旧机制势在必需。正是适应这种时代的需要，世纪伟人邓小平的责任制思想应运而生。他的 “责任制观”与 “现代文明制度”相结合，形成的责任制思想的锋芒直指传统的 “大锅饭”体制和平均主义分配机制，有力推动了以建立健全各种形式的责任制的改革热潮。我国粮食行业数十年来进行了 “经营责任制”、 “一定三年”、 “现代企业制度”、 “米袋子”省长负责制等一系列探索、改革和创新措施，取得了重大突破和成效。在此基础上，粮食部门与时俱进、于2015年制定实施了首个以国务院文件形式颁布的《粮食安全省长责任制》。这项粮食的基本制度具有更丰富的内涵、更深刻的时代意义： （1）明确了省级政府是责任主体，守土有责，任重如山，必须忠于职能，履行职责； （2）升级了粮食安全责任制的职责范围和要求， “量化、细化、硬化”了考核指标，可兹 “实对实”考核，避免“空对空”。 （3）提高了保障粮食安全的责任意识，把思想认识统一到中央的战略决策的高度，确保国家粮食安全，确保谷物基本自给，确保口粮绝对安全，确保粮食质量安全，要坚持把保障国家粮食安全作为我国农业现代化的首要任务。《粮食安全省长责任制》是一项确保粮食安全的“护身符”。

1.国家粮食局主编.中国粮食发展报告 （2016）.中国社会出版社.2016年11月.

2.白美清主编.中国粮食改革开放三十年.中国财政经济出版社.2009年9月.

3.白美清主编.粮食安全：国计民生的永恒之塔——关于国家粮食安全课题系列研究报告。经济科学出版社. 2013年9月.

4.丁声俊.以 “供给侧”为重点推进粮食 “两侧”结构改革的思考.中州学刊.2016年第3期.

5.肖春阳.国有粮食企业发展.经济管理出版社.2012年8月.

（作者为中国人民大学中国合作社研究院首席研究员，享受国务院突出贡献政府津贴专家）