提升基层党员干部法治思维能力的路径探析

张蓓蓓

（中共肥东县委党校，安徽 肥东 231600）

提升基层党员干部法治思维能力的路径探析

张蓓蓓

（中共肥东县委党校，安徽 肥东 231600）

党的十八届四中全会明确提出要提高党员干部法治思维能力。这是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键之要，是在新的历史条件下对党员干部素质能力提出的新要求。基层党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，培养和提高基层党员干部的法治思维能力，必须加强学习培训，营造法治生态环境；重视法治思维实践，健全法治思维制度。

基层党员干部 法治思维能力 提升路径

党的十八届四中全会明确提出提高党员干部法治思维能力的要求，这是在新的历史时期对党员干部素质能力提出的新要求。当前，提高党员干部法治思维能力，重点在基层，难点在基层，关键是基层党员干部。因为他们是全面推进依法治国的组织者、推动者、实践者，既是法治建设的主体，又是法治的客体，只有具备法治思维能力，才能依法履职、依法决策。那么，如何提高基层党员干部法治思维能力呢？笔者利用县委党校举办党员干部培训班的契机，发放调查问卷300份，有效问卷286份，并深入18个乡镇（村居）及县直有关单位多维度实证调研，全方位审视基层党员干部法治思维能力的现实情况，提出以下一孔之见。

一、基层党员干部运用“法治思维”的内涵与要求

“法治思维”一词包含“法治”和“思维”两个语词，属偏正结构。“思维”是指理性认识，即思想。所谓“法治思维”，是行为主体在面对和处理各种社会问题时，以法治理念为基本要求，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑进行分析、综合、判断、推理，从而形成结论、决定的思想认识活动与过程。对基层党员干部来说，法治思维就是要求其想问题、作决策、解纠纷，牢固树立人民授权和职权法定观念，充分体现法治精神，严格遵守目的合法、权限合法、手段合法、程序合法的要求。

法治思维是个综合性概念，由多种要素构成，具体包括：合法性思维。“合法性”是法治思维活动得以开展的前提条件和出发点，是一种思维活动是否属于法治思维的判断标准。因为，法治思维实际上是将法治精神、原则、理念和要求运用于具体社会问题，进行分析和判断、形成决策和行为的过程。因此，它必然要求基层党员干部在做出决定时，首先要想一想自己作为决定的主体是不是合法，作出决定的程序、依据、证据等是不是合法，合法就可以做，不合法就不能做。权利义务思维，即以权利义务作为设定人与人关系及人与公共权力关系的准则。权利和义务是法律关系的关键要素，是判断是非对错的标准。法治思维的实质就是要求基层党员干部从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的运行实现法的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。权衡思维，即法治作为定分止争的实践理性，突出特征在于各种价值和正当利益的合理平衡。因而法治思维必然体现着权衡利弊、瞻前顾后、兼顾各方的思维特征。它要求基层党员干部看问题、作决策，要依法处理好当前和长远、局部和全局、个别和一般的关系，尽可能把事情考虑得更周全，把方案设计得更缜密，把负面影响降到最低。公平正义思维，即公权力要以追求、维护公平与正义为价值尺度。基层党员干部如果对公众意见和利益视而不见、听而不闻，刻意袒护个别利益群体，那么就是缺乏公共行政公平正义思维的表现。建设性思维，是指以建设社会、修复被损害的社会关系为目的。从人类社会发展史看，法治作为治国理政方式，从来都是建设性而不是破坏性的。建设性思维要求基层党员干部在工作中要以建设性思路确定制度，修复社会关系，解决社会问题。

二、基层党员干部法治思维能力提升的必要性

（一）全面依法治国的内在要求。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。基层党员干部是全面推进依法治国的组织者、推动者、实践者，在建设社会主义法治国家的实践中担负着重要的责任，他们能不能推动和确保秉公执法、公正司法，直接关系到法制权威的树立，关系到法治秩序的形成和法治建设的成效。只有牢固树立法治理念，具有坚守法治定力，自觉在宪法法律范围内活动，以上率下，才能形成良好的法治风尚，影响和带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，才能把全面依法治国各项目标任务落到实处。当前，基层党员干部从总体上看，法治思维能力在不断增强，但与全面推进依法治国的要求还存在着不适应、不符合的问题。如在工作中主观主义、衙门作风浓厚、法制意识不强等，这些问题表明，提升基层党员干部的法治思维能力是全面推进依法治国进程中一项重大而紧迫的任务。

（二）基层依法行政的现实要求。依法治国的核心在于执政党依法执政，关键在于政府能够依法行政，只有当党员干部养成法治思维，才会形成依法行政的行为方式。当前在基层的现实工作中，存在着两种行政方式，一种是按宪法、法律、法规、规章等法治思维为主导的行政方式，一种是以领导讲话、红头文件、会议纪要、批示指示等行政思维为主导的行政方式，通常情况是后者的现实效率高于前者。当前某些地方政府在处理纠纷过程中，陷入一种“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思维方式，在于没有依法行政。譬如在处理信访问题时，有的领导干部奉行“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”的人治思维，不能良法善治，有时为息事宁人搞 “法外开恩”，负面示范效应很强，导致非理性上访增多。所以只有当广大基层党员干部养成法治思维的习惯，坚持做到行政行为依法、遇到问题找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，整个社会才会相信法治，全民才会守法，法治国家、法治政府和法治社会的目标才能真正实现。

（三）提高领导水平的时代要求。法律是治国之重器，法治思维是国家治理体系和治理能力的重要依托。随着经济社会的发展、全面深化改革的展开和人民法治意识的增强，法治思维作为党治国理政的基本方式，在国家的治理体系中居于核心地位。因此，在新形势下，对于基层党员干部而言，只有不断完善自身，适应新要求，善于规范灵活运用法治思维调节经济社会关系、统筹协调各种利益、实现改革于法有据，才能更好的规范发展行为、凝聚改革共识、促进矛盾化解、保障社会和谐，不断提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。

（四）化解社会矛盾的客观要求。习近平总书记指出：“努力推进形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治的轨道上推动各项工作”。当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，基层党员干部能否有效化解各种矛盾，已成为工作成效的关键。法治思维是以合法性为判断起点、以公平正义为重点的一种逻辑推理方式。化解矛盾关键是要畅通社情民意表达渠道，建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制。要完善社会矛盾纠纷排查化解机制，把矛盾控制在源头、纠纷化解在基层、问题解决在一线。

三、当前基层党员干部法治思维能力缺失的表现

在现实生活中，群众往往是从身边的基层党员干部的法治实践中感受到法律的权威。但是从调研中我们发现，基层党员干部缺乏法治思维能力也是不争的事实。不少基层党员干部决策时不依法，遇事不找法、解决问题不用法、化解矛盾不靠法的现象依然存在。

一是权力意识缺失。在基层工作中，有的基层党员干部特权思想严重，个人意志至上，将权力凌驾于法律、法规之上，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象时有发生。例如肥东县基层一位供电所长滥用职权，在酒后私拉电闸泄愤，造成数千户居民停电，事后还公然叫器“让你们知道‘电老虎’的厉害”。此事说明，权力任性这是当前阻碍法治思维能力提升的主要瓶颈。

二是法律知识缺失。当前在基层党员干部中，法律专业出身的极少，大部分是没有经过法学基础知识的系统学习，都是在工作过程中掌握一点点所涉及的法律应用，法律理论不扎实，知识结构凌乱，对法律的接受能力和理解能力欠缺。同时，还有部分党员干部只专注于本职工作，认为法律知识学习用处不大，浪费时间，经常忙于日常琐碎工作，陷于事务堆中，疲于应付，缺乏学习意识和学习动力，没有完整的法律知识储备，缺乏足够法治信仰，法治思维能力自然不足。

三是决策程序缺失。法治思维强调程序，按照程序做出的决策，才能让人信服，才能够更好体现决策的科学化、民主化和法治化。但是在基层一些党员干部中，由于功利性心态和行政环境的影响，不了解执法的具体流程，往往是重结果轻程序，认为只要实体法运用正确，程序是否合法并不重要。这种情况在基层社会建设工作中尤为突出。比如征地拆迁，有些党员干部为了追求时效性和便利性，一般在缺少相关拆迁手续时便会启动拆迁工作，忽略了一些法律规定如听证会或公告公示等程序，导致拆迁工作缺乏合法性和民众的支持，以致有些引发恶性群体事件。

四是法治环境缺失。由于历史原因，两千多年的人治传统、人治文化、人情社会土壤深深影响着我国社会，法治文明的文化基因和社会基础贫乏，一些人在现实生活中，习惯相信权力的力量，而不相信法治的力量，因而对法治的认同度偏低。这种社会心理影响着基层党员干部法治思维的形成。

五是政绩观念缺失。从调研的情况看，有些基层党员干部热衷于搞“短、平、快”政绩，搞“形象工程”，工作不注重科学实效，而是注重“作秀”。为了所谓的发展，明知所采取的手段突破了法律底线，仍然采取违规的手法推动发展、追求政绩，缺乏对法律的尊重和敬畏，随意拍脑袋决策、拍胸脯作保证、片面追求短期效应，这是一种与法治思维背道而驰的扭曲政绩观念。

四、提升基层党员干部法治思维能力的路径

新形势下，如何培养和提高基层党员干部法治思维能力，笔者认为切入点在以下几个方面：

（一）基础工程：加强学习教育培训。思维方式的形成不是与生俱来的，是依靠后天的学习与培训的。因此，加强法律知识的学习与培训，是培养和提高基层党员干部法治思维能力的首要环节。一是基层党员干部要主动学法。“笔下一滴墨，胸中百卷书”。渊博的法律知识是提高法治思维能力不可或缺的基础和前提，一个法律知识储备不足的党员干部不可能养成良好的法治思维。当前，基层党员干部处在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿，面临的问题错综复杂，如果仅仅了解法律的皮毛是不够的，必须要把法律知识学精学深，才能为培养正确的法治思维奠定坚实的基础。二是要加大教育培训力度。各级党组织及其组织部门要加强法治教育的培训，把宪法法律列为党委（党组）中心组学习内容，列为党校培训的必修课，把法治教育纳入各级干部教育培训规划，帮助广大干部切实提高法治思维水平和能力。三是法律教育要常态化。思维方式和行为习惯的养成并不是一朝一夕、一蹴而就所能实现的，其需要持续的长期的教育累积。特别是受传统法治文化中“权大于法”、“法律工具论”等思想影响的基层党员干部，要想将法治思维深深地根植于内心和头脑中，其法治教育的常态化更是必不可少的。

（二）关键之要：营造法治生态环境。实践证明，仅仅通过法治教育培养基层党员干部法治思维是远远不够的，必须通过改善社会法治生态环境影响和促进基层党员干部的法治思维。良好的社会法治生态环境对于基层党员干部法治思维的养成具有潜移默化的作用。为此，一是要加大法治宣传的渗透力。创新普法方式和普法内容，利用电视、报纸、广播等传统主流传媒工具和微博、微信、互联网等新兴传媒工具相结合的方式，发挥两者普法的作用。例如，加大普法内容在传统媒体的曝光率，借助微博、微信客户端等向大众宣传法治理念、法治精神、法律知识，增强法治意识。二是建立基层党员干部政绩考核和选拔任用机制。党的十八届四中全会明确指出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和党员干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。”将“法治状况”纳入党员干部绩效考核和选拔任用标准之列，用一些可量化、可操作、可测量的指标来评价和考核党员干部的“法治状况”，充分发挥考核任用这个最管用、最根本的指挥棒，探寻推进基层党员干部法治思维的动力和机制。

（三）根本之举：重视法治思维实践。实践锻炼是培养法治思维能力的根本途径。基层党员干部只有积极参与各种法治活动，在法治实践中运用法律知识和方法思考、分析、解决现实问题，才能养成自觉的法治思维习惯。一是在法治实践中，要善于发挥法治的引导、规范、保障、惩戒作用，切实做到依法化解社会矛盾、依法预防打击犯罪、依法规范社会秩序、依法维护社会稳定、依法发展市场经济。二是要运用法治思维引导人民群众依法表达诉求，鼓励人民群众通过调解、仲裁、诉讼等法治方式解决矛盾纠纷，实现定分止争，维护法治权威，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。三是要把握多种法治思维方式的综合运用和价值判断，依法决策正确处理好政治思维、经济思维、道德思维与法治思维的相互关系，使问题得到合情合理、合法合规的解决，实现决策的科学化。

（四）保障措施：健全法治思维制度。制度具有根本性。制度建设是基层党员干部法治思维的养成和提高的重要保障。学习、培训和实践对于提高基层党员干部法治思维能力当然很重要，但这些路径必定主观性强，具有很大的自我依赖性，如果没有一定的制度支撑，其效果也许并不明显。所以当前还需建立、健全相关法治思维制度，用制度来倒逼基层党员干部提高运用法治思维的能力。如健全领导干部出庭应诉制度。通过规定领导干部出庭应诉，让领导干部切身感受何为法律至上思维、何为程序思维，也让领导干部通过诉讼明白，如果在工作中没能很好运用法治思维方式，在诉讼中就要承担败诉的后果。再比如，健全、完善重大决策的合法性审查制度。重大决策的合法性审查制度主要指党政机关在重大决策前，必须由相关法制机构对重大决策合法性进行审查，这种合法性审查的全面审视和检验本身起到倒逼领导干部必须运用法治思维进行重大决策。

思路决定出路，思维决定作为。基层党员干部法治思维能力的提升是一个长期的过程，需要有坚定的政治定力，才能使“法治思维”的理念真正进脑入心、进言入行、进岗入责，为实现“全面依法治国”的战略方针守好自己的“责任田”。

〔1〕胡建淼：《运用法治思维和法治方式履行政府职能》，国家行政学院出版社2016年版；

〔2〕欧建明，于建荣：《领导干部法治思维能力提升》，国家行政学院出版社2015年版；

〔3〕江必新：《领导干部的法治思维与法治方式》，中国法制出版社2014年版；

〔4〕刘锐：《领导干部决策必备的法治思维》，中国法制出版社2013年版

中共合肥市委党校2017年重点科研课题（项目编号：HFDXKT201708）。

张蓓蓓，中共肥东县委党校讲师，主要研究方向为依法行政。

〔责任编辑：宋周尧〕