地方政府融资平台资产与负债匹配性分析

杨雪峰

兴业银行股份有限公司义乌分行

地方政府融资平台资产与负债匹配性分析

杨雪峰

兴业银行股份有限公司义乌分行

目前我国城镇化的进程正处于关键时期，宏观经济下行承压，外围市场经济走势分化，国内通胀水平不及预期，从短期内来看，出口及消费两大支柱对经济的提振作用较为有限，而基础设施投入往往能对经济在短时期内复苏有着立竿见影的效果。因此，未来3-5年地方政府仍需大量的资金进行基础设施建设。目前，新预算法在顶层制度设计上为地方政府举债开了明渠， 各地省级政府及直辖市可以在财政部规定额度内自主发债，其中部分用于置换以往形成的融资成本较高的银行及信托贷款，部分用于国家重大项目的后续建设。地方政府预算是当地公共服务设施及基础设施建设的重要财力保证，但随着我国社会经济的不断发展及城镇化建设步伐的加快，地方政府预算已严重出现滞后当地经济的发展。在这种局势下，政府部门往往通过扩大融资平台，不断增加债务规模来支持当地的经济发展，从而履行政府的职能。随着地方政府的债务不断增加，债务的类型复杂多样，债务风险得不到有效评估。因此，通过对地方政府融资平台的资产与负债匹配性分析来加强地方政府债务管理就显得尤为必要。

地方政府；预算；融资平台资产；负债；匹配性

地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地﹑股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体(根据国发〔2010〕19号文件定义)。而国发[2014]43号剥离了融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

1.地方政府融资平台资产负债分析

资产是指过去的交易或事项形成并由企业拥有或者控制的资源， 该资源预期会给企业带来经济利益。资产有如下特征：(一)形成资产的交易或者事项必须已经发生，也就是资产必须是现实的资产，而不能是预期的资产；(二)资产必须是由企业拥有或者控制的资源；(三)作为资产能够给企业带来经济利益。平台负债具有以下特点：

1.1 平台债务以银行贷款为主

从2014年开始，地方政府举债开始进入一个高峰期，然而从审计署发布的报告显示，地方政府融资平台债务余额中银行贷款的占比从2010年的79%逐步下降，融资结构中，直接融资比例增加，特别是高层级政府平台的融资渠道和方式日益多元化。图1﹑图2为搜狐财经发布的2002年至2012年我国地方政府资产负债表：

从图1﹑图2所示，在地方政府资产增加的过程中，负债也在不断增加，而从地方政府的净资产增幅和负债的增幅看，负债率上升较快。此时要防范融资平台风险向金融风险和财政风险传递。

从2008 年11 月中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元，快速增长的货币信贷导致资产泡沫和通货膨胀预期的出现。在高速信贷投放的主体中，各地方政府纷纷融资进行大规模基础设施建设，导致地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据央行2009年第四季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，大约8000 家政府投融资平台公司，管理总资产8 万亿元，地方政府的负债已达5 万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去一年中暴涨。由于融资途径主要靠银行贷款，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8 万亿元。很显然，银行向这些平台的放贷虽然归入“企业贷款”，但由于地方财政或政府信用变相担保等各种体制性原因，实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债，导致地方政府的债务风险加剧，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力，特别是都2016年末，地方政府负债应该已经到了一个前所未有的高度，未来极有可能传递成为金融风险和财政风险。具体表现为以下两个方面：

1.1.1 债务余额与项目不能一一对应，重复融资现象比较普遍。在平台融资快速发展的2008至2010年期间，受4万亿政府主导的投资项目拉动，平台融资一般与项目一一对应，但项目收益的滞后性与项目贷款3-5年的错配，到期项目贷款的偿还往往需要借新还旧予以偿还。对已完工的历史项目，银行不能融资，需要新的建设项目需求完成融资后偿还历史项目借款，这与新项目自身融资形成重复融资。政府平台从2013年开始，政府项目“保续建﹑控新建”的政策背景和43号文对9月21日后的新建项目，要求以发债或PPP方式融资，项目问题日益突出，造成仅有几个符合银行融资准入的项目，既要完成自身融资，又要承接历史项目融资本息，所以，重复融资的现象更为严重。

1.1.2 地方政府投融资平台内部控制存在的问题。首先，地方政府投融资平台的缺乏良好的内部控制环境。众所周知，良好的环境是建设内部控制体系的基础，在一定程度上支配影响着整个企业员工对内部控制体系的正确认识，将直接影响工作中的态度﹑行为。地方政府投融资平台内控环境不佳，主要表现在信用缺失﹑结构不完善﹑缺乏明确的奖惩制度和职务分离机制﹑内部审计监督不力﹑企业文化不健康等方面，大大影响了内部控制体系的建设。其次，地方政府投融资平台风险防范机制不健全。对于投融资平台来说，最大的威胁就是出现金融风险，而内部控制恰好是风险管理的一个重要组成部分。然而从地方政府投融资平台的实际来看，在这方面的重视还有所欠缺，没有形成严格的风险管理意识及流程，致使其负债连年增长。同时，地方政府投融资平台并没有建立健全风险评估体系，对于自身的风险承受力和业务层面潜藏的风险掌握不全面，风险预警力度不够。最后，地方政府投融资平台内部控制和信息披露机制不健全。建立完善的内部控制机制是建设内控体系的重要内容，而很多地方政府投融资平台在GDP和政绩的趋势下，缺乏有效的内部控制，出现投融资平台失踪违规担保﹑投融资资金被挪用﹑资金结构不合理等一系列问题。还有的地方政府投融资平台存在着“一言堂”的现象，即由管理者全面管控，一锤定音的现象层出不穷，让所谓的民主决策流于形式。

2.地方政府负债率超警戒线的后果

地方债务问题目前正在持续发酵。银监会﹑央行﹑审计署先后公布了不同口径的地方债务总量，尽管统计结果存在差异，但债务总量之大无疑。这些巨量债务的违约风险﹑对银行体系的可能冲击，引起了国内外人士的担忧。这一次地方债务大跃进的情况与上一次有很大的不同，今天银行和国企均已改制完毕，虽然其独立性还不理想，但大致实现了自主经营﹑自负盈亏。此轮大放贷中，虽然地方政府可能施加了一定的行政影响，但更多的是银行在利润驱动和中央政府隐性担保诱惑下的自利行为。这种情况下形成的不良资产如果仍然要全民兜底，不仅理论上毫无根据，而且还会强化两个层面上的道德风险：

一是形成地方倒逼中央，“坏孩子”受到奖赏的后果。这一次许多地方融资平台敢于不顾自身的资产负债状况和未来盈利前景，大手笔向银行借款，原因就在于他们认为日后出现偿付危机时中央政府不会撒手不管。正是这种“倒逼”机制，使得一些根本没有现金流的项目，或者预期利润极低的项目，也敢于向银行贷款。

二是鼓励银行进行冒险，打击那些认真进行风险评估的银行。银行放贷谋利并没有错，但是要进行科学的风险评估，如果中央为那些最终出了问题的鲁莽贷款承担损失，就会破坏银行改革成果，为下一轮更大坏账的形成埋下伏笔。

3.地方政府融资平台存量债务化解思路

从理论上看，允许地方政府发债，用发债所得偿还银行贷款，最为直接方便。但是，地方政府债市融资在操作上预料会困难重重，在平台资产负债状况已经恶化的情况下，平台无法成为发债主体，因而只能以政府为发债主体，但这又要求政府提供可信的全口径财政数据，而大多数地方政府都做不到这点。

根据国际经验， 可以通过以下几个指标来衡量政府债务风险。这些指标主要包括国债负担率﹑赤字率﹑偿债率﹑国债依存度﹑中央财政国债依存度﹑借债率﹑居民应债能力指标等。比如尽管有人认为《马斯特里赫特条约》中所规定的加入欧盟国家“政府财政赤字率不超过3%，国债负担率不超过60%”的趋同标准是对历史经验的总结，但加以合理运用也可以防范国债风险。可以适当借鉴上述指标应用于地方政府举债的指标分析与控制。

3.1 资产证券化模式

对自身现金流全覆盖的平台，以持有的政府性应收权益为基础资产，发行资产证券化产品，将募集资金提前偿还政府债务，化解存量债务，减少负债余额。这样既可能降低成本，也能更好地匹配项目收益回收的期限，同时还可以提高投资者投资积极性，保障投资安全。

3.2 加快优化地方政府投融资平台内部控制环境

优化内部控制环境是地方政府投融资平台进行内部控制体系建设过程中的首要环节，需要明确地方政府与投融资平台之间的关系，理清各自的责任和义务，以确保职权分离，杜绝政府过多的干涉投融资平台活动。除了分离政府与投融资平台之间的职权外，还要进一步优化企业的内部治理结构，引入多元化投资，改善企业股权结构，以激发企业内部的活力。因此，地方政府投融资平台应当依照现代企业管控模式，设置董事会﹑股东会﹑监事会﹑经理层等管理框架，将投融资平台的执行权﹑决策权﹑经营权以及监督权等分离开来，相互之间形成一定的牵制。针对地方政府投融资平台自身的特殊性，在组建董事会时要注重人才的选用，包括：投融资专家﹑基层人员﹑财税专家﹑人大代表等，都要结合各自的特长来进行工作分配，以便各司其职，发挥出董事会的管理监督作用。同时，为了有效的激发地方政府投融资平台所有员工的积极性，营造良好的内部控制环境，建立完善的奖惩机制很有必要。因此，要结合平台的实际情况，建立健全监督考核机制，并明确不同岗位的权责，并严格监督确保落到实处，提升所有员工的内部控制意识，再结合系列竞争﹑考核﹑人才选拔﹑培养晋升机制，调动员工的积极性，加强对员工素质和业务水平的培养，才能真正的促进内部控制体系的建设。当然从建立设计委员会，做好交叉和离任工作，优化审计环境等方面来健全内部审计制度，完善内部控制制度环境，加强平台企业文化建设也是必不可少的途径。

3.3 提高融资平台信息数据的透明度

相关部门应当投入一定资金利用现代化信息技术建立健全地方政府融资平台信息管理系统，充分实现信息资源共享，督促地方政府融资平台做好自身经营管理状况﹑投融资状况以及财务状况信息公开工作，定期在平台上公布相关信息，使其能够接受市场的监督，间接起到防控风险的作用。同时，银行要事先与融资平台签订协议，要求融资平台按照规范的会计要求定期向贷款银行报送经营管理相关数据，以便银行顺利开展贷后管理工作，为银行贷款资金的安全性提高保障。

3.4 提升地方政府投融资平台内部控制质量

地方政府投融资平台建立内部控制体系主要是为了管控资金的流向用途，是否用于地方城市公共基础设施的建设，避免内部的资金滞留﹑挪用等现象的出现。因此，在完善内部控制制度时，要建立专门的财会部门，进行专账资金的核算管控，严格把关资金的投资使用，可以通过授权批准﹑职务分离等制度来实现。同时，地方政府投融资平台也需要完善相应的预算控制，将平台的债务全部纳入全面预算管理中，必须严格按照预算相关制度规范，开展各种投资﹑筹资活动，在活动执行过程中，也要全程进行跟踪管理，针对实际情况进行预算调整，还可以将其纳入绩效考核中，以便有效的提高预算的约束力。

综上，通过对地方政府融资平台的资产与负债匹配性分析，来实现完善地方政府债券风险管理机制，从地方政府债券的发行定价﹑交易﹑偿还和监管各环节进行严格规定，包括举债权的控制与发债规模的确定﹑市场准入的限制﹑信用评级体系及信息披露制度的构建﹑投资项目管理与评估﹑市场流动性的建立以降低投资风险，监管的协调以及法律框架的完善等体现出其重要意义。

[1]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道[J].上海金融，2011(3).

[2]杨猜.地方政府融资平台风险评估一辟增市政府關资平台为例[D].安徽财经大学，2012.

[3]王海平，张长喜，吴建.地方政府投融资平台如何转型[N].21世纪经济报道.2014(12).