我国社会救助制度法治化展望

邹仰松

(中共汕头市委党校，广东 汕头 515071)

我国社会救助制度法治化展望

邹仰松

(中共汕头市委党校，广东 汕头 515071)

社会救助是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度。我国的社会救助历经六十余载的发展，已经形成了比较完整的社会救助体系并在不断探索中前进。在全面推进依法治国的浪潮下，如何在充分借鉴国外经验的基础上构建具有本土特色的社会救助制度并使之法治化，是我国社会救助制度的发展方向与必经路径。

社会救助；制度；法治化

社会救助制度有助于促进经济平稳发展，促进社会公平，维护社会和谐，保障公民基本生存需要。这项制度已然成为一国社会保障体系的重要内容和关键节点，价值凸现。我国的社会救助制度已然形成，这个具有本土特色的社会救助制度内容丰富，其核心内容是最低生活保障制度，重要补充是专项救助等社会救助制度，这是我国社会救助制度历经六十余年发展完善的重要成果。

一、我国社会救助制度法治化的基础

新中国成立以来，在不同的历史时期我国的社会救助制度以不同的形式展现出来，这是由当时特定的社会发展状况、经济体制等诸多因素决定的。目前我国的社会救助制度正与国家法治建设同步发展，朝着法治化的方向前进，这是我国构建起中国特色社会救助制度的重要举措。

(一)我国社会救助制度的现状

建国以来的一段时期，我国实行的是一种特殊的救助性福利制度，主要内容是针对特殊群体展开救济，是一种民政福利与救济相混合的救济模式。20世纪90年代以后，我国逐步构建起以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为辅助，覆盖城乡的社会救助制度。初步实现了社会救助制度的规范化、定型化和制度化。在这个过程中，实现了一个重大转变，即救助理念逐渐代替了救济理念，这是一种济贫理念的提升与突破，为社会救助制度的进一步完善奠定了基础。以此为依托，我国在社会救助制度发展进程中确立了居民最低生活保障制度，1997年9月《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》是这项制度确立的标志。这项制度以家庭收入调查为基础、以现金转移支付为救助形式，既保证了困难群众的基本生活，也契合国际社会认可的社会救助理念。这项制度的确立，修正了我国传统的社会救济形式，为城乡社会救助制度迈向统一夯实了基础。我国社会救助制度内容广泛，涵盖医疗救助、住房救助、教育救助、五保供养、临时救助等方面，其核心是城乡低保。2014年2月国务院颁布实施《社会救助暂行办法》，这是我国第一部社会救助领域里的行政法规，亦是社会救助领域里的最高法律依据。这部行政法规首次将救急难、疾病应急救助、临时救助等政策纳入法治轨道，是我国推进社会救助制度法治化的一项重大举措。此外，在地方性法规层面，2014年7月浙江省率先制定了全国首部社会救助地方性法规——《浙江省社会救助条例》，该条例的制定开启了地方性社会救助立法工作。

(二)我国社会救助制度的困境

我国的社会救助制度已经构建起来，但与法治化的要求尚有较大的差距，这些差距来自于社会救助制度所面临的诸多制约。一是运行机制上的制约。现有的社会救助运行机制不够合理，“多龙治水”的社会救助工作格局仍然存在。由于社会救助涉及内容广，必须由多个部门分工协作、共同完成。但具有社会救助职能的各部门在协调与衔接方面缺乏一个有效的沟通机制，加之彼此间在管理范围和制度上的差异，使得局部领域的社会救助出现缺位的情形。二是救助资金上的制约。我国现行的社会救助资金主要来源于财政投入，但是在实践中财政投入并非集中在某一个职能部门，而是在各个职能部门分散存在，加上对相应资金管理的监督力度不够有力到位，使得社会救助的资金不能集中发挥作用，影响了社会救助制度功能与价值的发挥。三是城乡二元结构的制约。受制于城乡二元的基本结构，相当长一段时间以来城镇一直是我国社会救助的重心。相比较而言，对广大农村的社会救助就显得滞后许多，更严重的是对农村的社会救助缺乏针对性，通常是简单的救助制度的移植。加之基层政府在农村社会救助财政投入上的不充分以及结构的不合理，使得在社会救助领域城乡分割的特征显著。四是法治化的制约。这是我国社会救助制度法治化进程中必须面对和破解的课题。目前我国社会救助领域的立法主要有：1994年1月国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》、2010年6月国务院颁布的《自然灾害救助条例》、2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》，这些立法既反映了我国社会救助制度法治化的客观进程，也凸显了我国社会救助制度法治化的进程不高，“其在法律效力上仍是无法企及尚未出台的《社会救助法》”[1]。为此，我们亟待制定一部《社会救助法》，以统领社会救助工作，实现社会救助制度的法治化。

二、德国社会救助制度的架构及借鉴

“德国社会救助制度与主体性的社会保险制度、带有抚恤性质的社会补偿制度以及增进机会平等的社会促进制度等社会保障制度，为德国社会提供基本保障。”[2]放眼世界，我们发现在社会救助制度的构建上德国的经验和做法是比较成熟的，在推动我国社会救助制度法治化的进程中，值得我们参考借鉴的。

(一)德国社会救助制度的架构

德国作为主要发达国家之一，其社会救助的产生与发展历史是比较长的，制度的成熟性也是比较高的。早在1961年，当时的联邦德国就制定了《联邦社会救助法》，这标志着德国现代社会救助制度的确立。从20世纪90年代起，基于德国新的社会情形，改革包含社会救助制度在内的社会保障制度被提上了议事日程，到2005年1月《联邦社会救助法》更是被纳入《社会法典》，成为德国《社会法典》的一部分。在法律发展完善的进程中，德国社会救助的理念转变了，社会救助的落脚点既要解决需要救助之人的最低生活保障，也要充分尊重需要救助之人的人格尊严。不管导致需要救助的原因是突发状况所致，还是其他突发事件所致。在德国，社会救济、住房津贴、青年津贴、儿童津贴等项目共同构成了社会救助制度的主要架构。社会救济所针对的是低收入群体，这一群体生活贫困需要救济，这是最低层次的保障且具有持续性，发放主要依靠地方政府，形式上可以是现金或者实物，保证救助对象维持一种符合人性尊严的基本生活。住房津贴的目的在于减轻特定人群的房租负担，这个特定人群主要是老年人、低收入家庭、残疾人、多子女家庭。青年津贴的目的保证特定人群在职业培训和学校教育上获得平等的机会，这个人群涵盖大学生和中学生。在德国社会救助制度中有一个亮点，这就是儿童津帖的发放，这项津贴与家庭的子女挂钩，家庭子女的数量与得到的津贴成正比。儿童津贴成为德国社会救助制度中一道独特的风景线。

(二)德国社会救助制度的借鉴

在德国，社会救助的辅助性特征凸显，社会救助作为一种辅助手段必须是在穷尽其他方法后不得已而用之。社会救助在类型、范围、性质等方面要实事求是，特别是要给救助对象以必要的尊重并考虑其特殊情况、需要、愿望、当地情况，体现了社会救助的原则性和灵活性。社会救助注重增强受救助者参与文化生活的机会和生活环境的改善，体现出德国社会救助中的人文关怀。德国社会救助制度中体现出来的这些理念，可以成为我国社会救助制度的借鉴。基于我国社会救助制度的现有情况，以法治化的维度审视之，笔者以为在德国社会救助制度蕴含的诸多理念中，法治化理念是非常突出的一个。在德国，社会救助制度的发展完善过程是与法治化理念相契合的。在1942年德国就以政府救济法令的形式，对公共救助的救助种类、救助程度和享受条件作了统一规定，为德国后来社会救助制度的构建积累了经验。1949年5月颁布《德意志联邦共和国基本法》，这是德意志联邦共和国的宪法，这部宪法在第1条第1款和第20条第1款的规定为德国社会救助制度的建立及法治化奠定了宪法依据。联邦德国于1961年制定的《联邦社会救助法》把德国社会救助制度推向了一个新的高度，标志着法治化在德国社会救助领域的初步实现；1975年生育救助被列入《联邦社会救助法》，是德国社会救助制度法治化的再发展，2005年1月起该法并入《社会法典》，是德国社会救助制度法治化的巅峰。除此以外，德国社会救助的实施机制法治化程度亦是很高很缜密的。德国的地方政府是社会救济的主要责任主体，当然具体事务的承担则是由地方社会救济机构和社区社会救济机构共同负责。具体而言，住房津贴主要由联邦交通、建设和城市规划部下设的市级办公室负责来管理，城市规划和建设部、联邦交通部则行使津贴发放的监督权，而儿童津贴、青年津贴则由青年部及联邦家庭事务部负责总体监督，社会救济事务则由联邦劳动和社会部负责监督等等。由此可见，德国的社会救助制度，不管是法治化理念抑或是高度法治化的实施机制，都是我国社会救助制度法治化进程中的有益借鉴。

三、我国社会救助制度的法治化展望

法治化是我国社会救助制度的必然选择与发展方向，这是与法治国家建设相契合的，是法治浪潮下的自觉追随。“实现社会救助的法治化，可以有效避免救助政策的任意性，促进社会救助行为从行政主导向权利主导转型，更为重要的是，法律作为利益的调整机制，可以加强弱势群体权利与法律正义之间内在的联系。”[3]

(一)完善宪法规范

宪法是国家之根本大法，是治国理政之重器，是国家所有法律、制度的总依据、总源头，社会救助的制度设计、完善都应以宪法为准绳。在推进我国社会救助制度法治化的进程中，相关宪法规范的完善，是不可或缺的环节。在我国现行宪法中，第33规定“国家尊重和保障人权”。第45条规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这两个宪法条文之中就有社会救助的精神蕴含，既是我国社会救助制度的宪法依据，也是推进我国社会救助制度法治化的根本遵循。与此同时，我们也注意到，现行宪法对“社会救助”的规定是不系统的、不明确的、碎片化的，作为相关宪法条文的第33条、第45条在表述中均未直接使用“社会救助”字样，也就是说，在现行宪法中并未明确规定“社会救助”。为推进我国社会救助制度的法治化，我们应该在宪法条文中明确规定“社会救助”的问题，进而为我国社会救助制度的法治化做好顶层制度设计。

(二)制订《社会救助法》

2014年2月颁布的《社会救助暂行办法》是在国家层面的立法中首次有了一部统筹各类社会救助的行政法规。这部行政法规首次将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针政策纳入法治安排，是我国统筹构建社会救助制度体系的里程碑，对于推动我国社会救助制度的完善和法治化具有重大现实意义和深远历史意义。但我们也要承认，我国现有社会救助制度的构建更多的是停留在行政法规、地方性法规、政府规章等层面，在法律这个层面至今尚未制订统一的《社会救助法》，制订《社会救助法》既可以使社会救助领域有一部基本法，又可以更有力引领和推动各项社会救助工作的开展，进而为推进社会救助制度法治化夯实基础。因为“一项社会制度要想实现良性运行，就必须有坚实的法律保障”[4]。为此，我们务必要立足于国情，对我国的社会救助领域进行立法上的顶层制度设计，有步骤地推动社会救助工作的法治化，使社会救助领域法律制度的构建自成一体，使社会救助工作有法可依、有章可循，以完备的社会救助法律体系，杜绝社会救助工作中的随意性与多变性，把社会救助工作固定在法治的轨道上运行，实现社会救助制度的法治化。

(三)规范运作机制

运作机制是一个具有根本性、全局性的大问题，运作机制的规范化是我国社会救助制度法治化的本质要求。推进我国社会救助制度法治化，健全的法律体系是法治化的硬件，规范化的运作机制是法治化的软件。目前我国社会救助工作在运行机制方面亟待进一步理顺，因承担社会救助职能的各部门之间有着不同的管理制度与管理范围，加之社会救助管理的分散化，使得社会救助的功能得不到充分发挥，导致了政府在社会救助的某些领域出现缺位，这其中的根源在于彼此之间缺乏合理的衔接与协调，以致于社会救助工作的运行机制出现不畅。为此，推进我国社会救助制度法治化，一是要把落实平台和协调平台搭建好，二是要把管理体系构建好，实现跨部门的有效联动，最终把救助工作及其组织体系推向专业化。同时，我们还要把基本生活救助与其他专项救助区分开来，实施分层分类管理，进而做到差异施助和分类施助，建设正式救助与非正式救助相结合的制度，建立规范灵活的救助机制，合理分担中央与地方政府责任，进而实现运行机制的规范化，促进我国社会救助制度法治化。

(四)明晰违法成本

违法与守法之间假如有一个成本比较的话，依人之本性必然选择成本低的。在我国的社会救助领域同样如此，一旦在社会救助工作中违法的成本低于守法，那么选择违法就是一个大概率的结果。这种结果将严重伤害社会的公正、损害法律的尊严，因此，明晰违法成本就成为我国社会救助制度不可或缺的重要组成部分，是社会救助制度法治化的重要内容。在我国现行的社会救助工作中，因欠缺相应的工作机构及具体的法律依据，以致于在社会救助的执法、监察、问责、处罚等领域出现盲区。为此，在推进我国社会救助制度法治化的进程中，我们应强化对社会救助的监管，在法治的轨道上用法治方式开展社会救助工作。一是加强监督检查和审计监督，确保社会救助资金物尽其用，一旦发现工作人员有违法违纪行为，要及时依法追究责任。二是要加重对骗取社会救助者的惩罚力度，对涉及金额较大的行为，要追究其法律责任，决不姑息。唯有如此，方能展现社会救助制度的正义本质。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，”[5]进而为社会救助制度的法治化保驾护航。

[1]朱琪.我国社会救助制度存在的问题和对策研究[J].人力资源管理，2016(04)：208.

[2]李家喻.社会救助制度的国际比较研究——以英美德日等国家为例[J].中山大学研究生学刊(社会科学版)，2015(03)：137.

[3]蒋悟真，洪明.社会救助制度变革的社会化、中国化与法治化[J].江汉论坛，2015(05)：28.

[4]樊佳晶.完善我国社会救助制度的意见分析[J].劳动保障世界，2014(01)：101.

[5]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988：396.

【责任编辑：柴 玮】

The legalization of social assistance system in China

Zou Yangsong

(CPC Shantou Municipal Party School，Shantou Guangdong 515071，China)

Social assistance is a basic institutional arrangement to protect the people’s livelihood and promote the fairness.China’s social assistance has formed a relatively complete social assistance system and continues to be forward in the exploration with more than 60 years of development.Under the wave of comprehensively promoting the rule of law，how to construct the social assistance system with local characteristics and make it legalized on the basis of fully drawing lessons from foreign experience is the development direction and necessary path of China’s social assistance system.

social assistance；system；legalization

邹仰松(1975—)，男(汉族)，广东普宁人，中共汕头市委党校副教授，主要从事法学教学与研究。

2017-01-30

D922.58

A

1009-1416(2017)03-073-04