英国开放大学人力资源管理制度建设的特色及启示

管玲俐

(江苏开放大学 通识教育学院，江苏 南京 210036)

英国开放大学人力资源管理制度建设的特色及启示

管玲俐

(江苏开放大学 通识教育学院，江苏 南京 210036)

英国开放大学是世界公认的远程开放大学典范，研究其人力资源管理制度特色对我国开放大学建设具有重要意义。英国开放大学人力资源管理制度特色主要体现在理念价值引领、法制基础保障、管理规范约束和制度环境优化等方面。借鉴英国开放大学经验，结合我国实际，可以在理念价值坚守与创新、法制基础先行、健全管理制度、制度环境营造等方面推进开放大学人力资源管理制度建设。

英国开放大学；人力资源管理制度；特色；启示

一、引言

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“要切实办好开放大学”以来，开放大学建设成为国内远程教育界研究与实践的热点之一。围绕开放大学建设的研究层出不穷，截止2017年6月，在中国期刊全文数据库(CNKI)中以“开放大学”为主题检索到相关文献5，240条；围绕开放大学建设的实践不断突破，2012年前后，国家开放大学、上海开放大学、北京开放大学、广东开放大学、江苏开放大学、云南开放大学相继成立并实体运行，目前另外39所省级广播电视大学正在不同程度地向开放大学转型。“过去的广播电视大学不能说是严格意义上的大学，而是在改革开放之后中国特定阶段，为满足学历补偿教育需要所产生的一个教育服务体系”。[1]换句话说，只有实现向大学实体转型，开放大学才能真正成为一所大学。过去的广播电视大学虽然冠以“大学”之名，但却无“大学”之实，这使得我们将广播电视大学与普通大学作层态比较抑或将广播电视大学与国外开放大学进行国际比较时会陷入一种尴尬，缺乏最基本的话语体系。因此，当前开放大学建设的研究和实践倡导要突出大学主体地位，从组织理念、组织结构、组织制度等方面全方位加强开放大学实体建设。

在大学实体建设中，人力资源管理制度尤为关键。国外一流大学的成功无不以成熟的人力资源管理制度为保障，这在我国大学制度创新中受到越来越多的重视。我国开放大学师资队伍的管理、开发迫切需要来自人力资源管理制度的创新。英国开放大学无疑非常值得学习和借鉴，因为它的人力资源管理制度相对成熟、完善，不仅承继了英国发达的大学人力资源管理制度优点，而且还根据开放大学特征加以创新，最终成就了独具特色的开放大学人力资源管理制度。只有站在国外大学与开放大学人力资源管理制度的前沿，结合我国大学及开放大学人力资源管理制度实际，才能最终构建具有中国特色的开放大学人力资源管理制度。

二、英国开放大学人力资源管理制度建设的特色

英国开放大学是世界上第一所开放大学，也是英国唯一一所开放大学，被视作国际远程教育高校的典范。英国开放大学官网数据显示，自1969年成立以来，英国开放大学一直致力于灵活的、全包容的“支持开放学习”，培养学生人数超过200万，2017年在校生人数近174,739人。如此庞大的办学规模，英国开放大学却能够在历届英国大学生满意度调查中取得优异成绩，是英国四所超过90%满意度的大学之一。同时，英国开放大学的科研也令人刮目相看。在2014年英国研究卓越框架中，近四分之三(72%)的开放大学研究被评为世界领先或国际优秀。这样优异的成绩与英国开放大学成熟、完善的人力资源管理制度密不可分，可以从以下四个方面来分析。

(一)理念价值引领

“大学自治、学术自由”是英国大学的传统理念价值的精髓，英国开放大学继承了这一理念价值，无论是创立之初，还是在不同的发展时期，不因开放大学的特殊性而放弃对“大学自治、学术自由”理念价值的坚守。“大学自治”使得英国开放大学能够根据不断变化的内外环境和发展战略要求独立、自主地及时调整、制定适当的人力资源管理策略；“学术自由”为英国开放大学获得大学学术空间提供可能，大学的张力丝毫没有因开放大学教育类型的特殊性而改变，反而大放异彩。开放大学远距离教学实践与研究双双丰收，同时也在优势学科上确立了学术领先地位，成为世界上唯一一所研究型开放大学。

在遵循大学传统基础上，英国开放大学注重对特色理念价值的探索。1969年英国开放大学首任名誉校长杰弗里·克瑞德勋爵首次提出开放大学的使命是“人的开放”、“地点的开放”、“方法的开放”和“思想的开放”。这一理念一经提出，获得空前的认同，成为引领英国开放大学发展的核心理念。理念价值引领的号召力和凝聚力也成为吸引诸如顶级天文学家和天体物理学家Jocelyn Bell Burnell这样的大师加入到英国开放大学的师资队伍中的重要原因，这一点在白滨等研究者对英国开放大学专业人员的深度采访中得到证实。英国开放大学的核心学术人员马克的观点极具代表性，“开放大学对我来说不仅是一份工作，也是我的事业。我来到这里是因为我对所做的工作满意，并且认同学校的理念，这是我为什么留在开放大学的内在原因。你可以在开放大学找到很多像我这样的人，我们可能也会抱怨学校，但更多的是怀有一份责任”。[2]理念价值的认同，构筑起英国开放大学与教职工之间强大的精神契约，有效弥补了大学实体建设中硬件设施的不足，成为英国开放大学持续发展的软实力。

(二)法制基础保障

英国是高度发达的资本主义国家，法制非常健全和完善，为英国开放大学人力资源管理制度提供了极为重要的基础保障，体现在以下三个方面。一是法制保障开放大学的独立自治权。1969年英国发布《皇家特许令》，明确了英国开放大学的独立法人地位，这是英国开放大学能够独立、自主行使人力资源管理制度的先决条件。《皇家特许令》还确立了英国开放大学内部双重最高权力机构，即校务委员会和学术评议会，确保了行政权力和学术权力相互制衡的开放大学组织治理方式，进一步保障了英国开放大学组织自治有效实施。二是完善的人力资源管理制度为开放大学人力资源管理提供依据。在1970年之前的100年中，英国的人事管理立法还不到 12 项，但在之后的25 年里就通过18项相关立法。根据对英国国家档案馆法律网站发布的一般公共法律统计，在2000-2011年通过了40多项相关人事立法。[3]由此可以看出，英国开放大学成立、发展的四十多年间恰恰是英国人事制度改革的重要时期，人事制度立法为英国开放大学在教职工的招聘、培训、考核等方面提供了完备的法律依据，同时也有效的保障了教职工在英国开放大学内能够获得合法权利，在劳资双方权利、义务明确的基础上，确保了英国开放大学人力资源管理的高效实施。三是完善的大学教师发展制度为开放大学人力资源开发提供保障。英国大学教师发展制度经历了酝酿、发展，逐步走向成熟，形成了一套完整的大学教师发展体系。在英国大学教师发展体系中，教师发展的权限集中在大学，政府通过高等教育政策尤其是教育经费分配政策，促使大学必须为改进教学质量不断促进教师发展，很多大学建立专门的教师发展中心以推动教师发展。正是法制基础赋予英国开放大学充分的大学主体权力，让英国开放大学能够根据自身教学特点，实现教职工的人力资源管理与开发。

(三)管理规范约束

英国开放大学和其他拥有独立法人地位的大学一样，与教职工之间是雇佣的契约关系。这使得英国开放大学在教职工招聘、考核、薪酬管理、培训等方面拥有绝对的自主权，能够从自身需求出发，建立一整套反映自身特点的严格的人力资源管理制度。一是员工岗位细化、分工明确。英国开放大学的员工分工非常有特色，体现在专兼职员工的不同定位和在编员工的分工中。专职员工负责课程建设，兼职员工完成学习支持服务，从而确保了教学的主动权始终掌握在英国开放大学手中；在编员工分工非常细，分为学术人员、学术相关人员、为课程和学生提供服务的技术与服务人员、行政(管理)人员以及为学校员工提供服务的技术与服务人员，确保工作环节无遗漏，落实到人。二是员工招聘规范严格。英国开放大学《招聘与选拔指南》详细规定了聘任程序、岗位职责以及与岗位需求相关的条件要求，尤其注重考察应聘者是否契合英国开放大学实际需求，从而确保选聘到岗位需要的员工。在专职教师选聘上，标准丝毫不逊色于普通大学，不仅要有博士学位，还要有教学经验，既要能够从事课程建设，还要能够从事学术研究。三是薪酬考核明确。英国开放大学的教职工薪酬待遇划分非常细，教授类别的标准分为三等11级，教学及教学相关高级管理人员类别的标准分为五等24级，一般教学与研究人员类别的标准分为四等39级，一般管理人员类别的标准分为七等47级。[4]四是重视兼职员工管理。教学是开放大学的生命线，英国开放大学尤其注重对兼职教师的规范管理以确保教学质量。英国开放大学制定了极为严格的兼职教师选聘制度与流程，又制定了详尽的辅导教师工作手册，对辅导流程、应该关注的问题以及应该达到的效果都有明确表述，保证对学生全方位的有效辅导和帮助。[5]通过一系列的规范管理，对专兼职教职工起到很好的约束作用，提升了英国开放大学人力资源管理的效能。

(四)制度环境优化

英国开放大学人力资源管理的理念、制度得以实施，离不开良好的制度环境推动。首先，政府对开放大学的支持。英国开放大学的诞生是政府推动的结果，政府对开放大学的支持不仅体现在立法支持上，也体现在财政经费支持上。英国开放大学成立后的前24年，经费直接来自于英国政府教育科学部。随后进入主流的高等教育拨款体系，政府拨款在英国开放大学经费中比重仍然比较大，以2012-2013年度为例，英国开放大学经费来源中政府拨款占到44%，它获得的政府拨款在英国一百多所大学中名列前茅，处于第五位，前四位是牛津大学、伦敦大学学院、剑桥大学以及曼切斯特大学。[6]其次，第三方监督评估。英国开放大学作为世界远程教育的一面旗帜，享有盛誉，在质量上受到社会各界认可，除了靠自身内部的质量体系保证以外，其外部质量监控也是成功的必要条件。参与英国开放大学监督、检查和评估的主要评估机构有高等教育质量保证署(Quality Assurance Agency for Higher Education，简称QAA)、科研水平评估(Research Assessment Exercise，简称 RAE)以及全英学生民意调查 (The National Student Survey，简称 NSS)，均取得不俗的成绩。[7]再次，社会良性互动。英国开放大学从建立之日起就和社会保持着密切联系，关注组织外部环境的变化，根据外部环境变化，不断调整人力资源管理策略，引入先进的人力资源管理方法、技术，提升教职工对外部环境变化的适应性，通过教学、科研、服务功能不断扩大自身影响力，建立持续、稳定、良好的外部关系。

三、启示

英国开放大学是按照完整意义大学模式建立的开放大学，其人力资源管理制度特色在于吸收了英国大学人力资源管理制度精髓，同时根据自身特点、需求，形成了独具特色的人力资源管理制度。此制度经过近五十年的实践运行，相对比较成熟，成为英国开放大学成功的重要因素。英国开放大学人力资源管理制度对我国开放大学人力资管理制度建设而言，不仅具有理论意义，也具有实践价值。

(一)理念价值坚守与创新

理念价值是植根大学发展的灵魂，是一所大学成熟的标志。在我国开放大学人力资源管理制度建设中，理念价值的坚守与创新显得尤为重要。英国开放大学理念价值引领启示我们，在开放大学人力资源管理制度建设上，要从大学理念传统出发，追求大学价值本真，“大学自治和学术自由”二者缺一不可。同时，还需要探寻自身特色和使命，用独特的价值理念凝聚教职工的价值认同，从而最大程度激发和调动教职工的工作热情。

我国开放大学继承了广播电视大学体制框架，是一个从中央到地方的庞大体系。过去的广播电视大学不能称之为真正意义上的大学，因为它缺少最基本的办学自主权，导致发展过度依赖外部政策，由于缺少内生发展动力，政策受挫往往给广播电视大学系统带来致命的打击。目前，“5+1”试点开放大学取得了办学自主权，开放大学在向真正意义上大学转变的道路上迈出了第一步，但要想成为真正的大学，根本在于开放大学能否在“大学自治，学术自由”的大学理念指引下形成自我发展内生机制。内生机制中最核心的是理念价值，它是一所大学发展的真正动力源泉。坚守“大学自治、学术自由”的大学理念并不是说我们也要像英国开放大学一样成为研究型大学，而是要从大学理念根源破解我国开放大学组织内存在的行政权力寡头垄断，重视开放大学学术研究，逐步从理念价值引导开放大学转型。

在办学理念借鉴英国开放大学“四个开放”理念价值的基础上，我国广播电视大学提出“四个面向”，即面向地方、面向行业、面向农村、面向边远和民族地区办学。这样的定位本身有着浓重的政策色彩，让广播电视大学从无到有，在全国各地迅速发展，成为中国规模最大的巨型大学，但是客观上也造成广播电视大学被打上“三流大学”的标签，束缚了它的发展。因此，需要与时俱进地重新审视开放大学的办学理念，既要有政策的考量，还要结合社会需求以及开放大学自身诉求，特别是国家开放大学与地方开放大学之间、地方开放大学之间存在的共性与个性的不同诉求。要鼓励共性理念价值下的个性理念价值创新，机械的同质化只会禁锢开放大学发展，离“开放”理念价值本真越来越远。

(二)法制基础先行

法制基础的缺失是造成我国广播电视大学人力资源管理制度建设滞后的重要原因。英国开放大学发展的经验启示我们，在开放大学人力资源管理制度建设上一定要法制先行，破除广播电视大学向开放大学转型的体制、机制障碍，绝不能重复过去“先上马后补鞍”的历史，法制基础对开放大学人力资源管理制度建设至关重要。

相对于广播电视大学而言，开放大学在办学自主权上无疑迈出了可喜的一步，“5+1”试点开放大学取得了办学自主权，但还远远不够。开放大学是在广播电视大学基础上的转型，较之于“5+1”试点开放大学，目前还有39家省级电大尚未转型，影响着开放大学整体发展进程。相对于原来的广播电视大学体系而言，国家开放大学与地方开放大学之间的关系有待进一步明确，否则会出现内耗，影响体系功能的发挥。另外，从办学层次上，英国开放大学早已有硕士、博士办学资格，我国开放大学还只停留在专科和本科层次。这当然不能一蹴而就，但从长远发展而言，开放大学应在办学层次上进行突破，这将有助于极大程度提升师资队伍结构与质量。

与此同时，开放大学人力资源管理制度中深层次问题正在获得法制基础的进一步解决。2016年《教育部关于办好开放大学的意见》提出要合理确定开放大学教职工编制，积极支持开放大学开展教师职称(职务)评聘，为开放大学引进高素质、高水平人才队伍提供通道和优惠条件，鼓励高校名师和行业专家参与开放大学教育教学。[8]2017年4月，《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》进一步明确提出改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度。[9]

(三)健全管理制度

与英国开放大学成熟、先进的人力资源管理制度相比，我国开放大学人力资源管理制度还处于不断健全、完善阶段。借鉴英国开放大学规范人力资源管理制度的经验，我国开放大学需要实现整体人力资源管理流程再造。然而，我国开放大学的组织架构不同于英国开放大学，国家开放大学与地方开放大学虽然同是开放大学，但是各自需要健全的管理制度不同。

国家开放大学在开放大学体系中的地位和作用比较特殊，不仅需要完善自身人力资源管理制度，还承担着体系内人力资源管理制度统一、规范的重任。国家开放大学作为体系内开放大学的最高水准，应该按照高水平进行教职工招聘、考核、培训、薪酬等各方面的人力资源管理制度建设，尤其是培养国家开放大学专职教师成为学科研究和远程教育研究领域的领军人物。同时在政策的支持下承担起开放大学系统内人力资源管理开发的重任。事实上，国家开放大学早在2014年已经建立教师发展中心，并建立专门的教师研修网站，有针对性地、系统地覆盖不同层级的开放大学系统内教师培训。这不仅有利于按照开放大学教学特点提升教师素养，未来还有可能在开放大学教师教学标准等方面发挥作用。

省级开放大学在开放大学体系中的地位和作用也比较特殊，它既需要进行自身人力资源管理制度建设，同时还需要与国家开放大学互为补充，引领、规范地方开放大学人力资源管理制度建设。从自身人力资源管理制度建设来说，原来受制于没有办学自主权，学科建设滞后，而今要按照真正的远程开放大学建设，实现教职工招聘、考核、培训、薪酬等全方位对接，要在学科建设中不断提升专职教师教学、科研水平，培养专业学术带头人和骨干教师，成为远程教育教学领军人物。省级开放大学在体系内还与国家开放大学互为补充，这是因为我国开放大学教职工总量庞大且存在地域发展不平衡，加上国家开放大学至今仍不是一个办学实体,需要省级开放大学进行补充、协助，这种引领、规范地域内开放大学人力资源管理制度同时也为省级开放大学获得成熟、稳定的远程教学师资提供保障。以江苏开放大学为例，江苏开放大学在2013年下半年开始实体招生和教学，在教学运行中除了有本部教师，更多吸收市级、县级开放大学教师参与其中，出台了相应的教学聘用、考核、培训等相关制度，效果非常明显。

从整个开放大学体系来看，市级、县级开放大学和国家、省级开放大学存在很大差异。一是目前的“5+1”试点开放大学中没有市级、县级开放大学，其办学自主权没有下放，教师招聘、职称评审参照中职系列，不具备大学的格局健全管理制度。二是市级、县级开放大学情况比较复杂，部分已经成为地方高校内设机构，部分已经和中职合并，校牌多个、教育形式多样，真正纯粹的独立开放大学建制比较少。因此，难以纳入到讨论范畴。

(四)营造制度环境

制度环境的优化是一个历史、渐进的过程，无论是我国大学人力资源管理制度的大环境，还是我国开放大学人力资源管理制度的小环境，难以一蹴而就。借鉴英国开放大学在人力资源管理制度环境方面的经验，有助于不断改善我国开放大学人力资源管理的制度环境。

和英国开放大学一样，我国开放大学制度环境的改善需要来自政府的支持。从开放大学管理体制上说，需要由上至下各级对应主管政府的支持。和英国开放大学不同，我国开放大学在广播电视大学时期的长期政府主导发展后，很难在短时间内形成独立自主的发展机制，可能很长一段时间需要政府扶持。这种扶持具有多样性和普遍性，具体如下：政策文件支持，如2016年《教育部关于办好开放大学的意见》颁布；合作项目支持，如江苏开放大学在政府相关部门支持下，与东南大学等高校组建科研合作联盟，与京东合作创办京东电商学院，与扬州市江都区人民政府合作创办社区教育管理学院等；财政经费支持，如江苏省给予江苏开放大学生均费，在这之前，无论是广播电视大学还是开放大学都没有这样的先例。政府支持不仅有助于开放大学实体建设，也会无形之中提升开放大学的社会形象。开放大学是终身教育体系构建的重要实体，政府支持不仅有助于开放大学增强实体能力，也有利于政府更好的推进终身教育进程。

英国开放大学的成功除了自身努力之外，与外部质量监控也有很大的关系。正是有外部质量监控的他律，让英国开放大学始终致力于内部质量的自律。毫无疑问，我国开放大学也要逐步引入第三方评估、监督，这可能是由个别到部分再到整体的过程。在第三方评估、监督方面，上海开放大学走在国内开放大学的前列，其前身是国内第一家接受国际远程教育理事会ICDE质量评审的广播电视大学，经过国际评审专家组实地考察和严格评审，在2008年顺利获得ICDE国际质量评审合格证书。[10]

当今的大学早已不是中世纪的“象牙塔”，开放大学只有在社会需求对接中才能寻找生存空间。在过去的三十多年，广播电视大学虽然已经有了参与社会的经验，但是受体制、机制影响，参与社会的主体性不够，习惯政策指令，市场意识滞后，在与社会互动中往往处于被动适应地位。同质化竞争更让广播电视大学短板无所遁形，对其声誉造成伤害。因此，开放大学尤其是地方开放大学有必要展开深入的社会调研，立足不同地区社会发展需求，避免同质化竞争，发挥自身优势，才能切实改进、提升社会声誉。

[1]陈 丽等.开放大学的建设与发展——专家访谈录[J].江苏开放大学学报，2015(3)：5-6.

[2]白 滨等．英国开放大学质量保证关键因素研究[J]．开放教育研究，2014(1)：30-32．

[3]袁庆林，林新奇.英国高校人力资源管理经验初探[J].外国教育研究，2012(10)：80-81.

[4]韦润芳.英国开放大学经费结构与财务经费分析[J].开放教育研究，2009(6)：13-18.

[5]刘永权.我国开放大学师资队伍建设研究——基于教师分类与角色定位的视角[J].中国远程教育，2015(2)：45-55.

[6]徐锦培，孙福万.中英两国开放大学基本特征的比较与启示[J].中国远程教育，2015(9)：39-40.

[7]徐锦培.英国评估机构对英国开放大学的评价及启示[J].中国远程教育，2014(10)：20-25.

[8]教育部关于办好开放大学的意见[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_726/201602/t20160202_229322.html.

[9]教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html.

[10]丁 新.学术研究推动远程教育事业科学发展——上海电视大学改革和发展的基本经验[J]开放教育研究, 2010(2):9-21.

The Characteristic and Revelation of the Construction of Human Resource Management System of Open University in Britain

GUAN Ling-li

(General Education College，Jiangsu Open University,Nanjing Jiangsu 210036,China)

The British Open University is recognized as a model of Open University in the world. It is of great significance to study the characteristics of its human resource management system. The characteristics of human resource management system of Open University in Britain can be described as follows: concept value guidance, legal basis guarantee, management norm constraint, institutional environment optimization, etc. Draw lessons from the Open University, combining the reality of the Open University of China, China’s Open University can adhere to innovation in the concept of value, legal basis in the first, perfect management system, the institutional environment to build progressive construction of human resource management system.

British Open University; human resource management system; characteristic; revelation

G720

： A

： 1008-6471 (2017) 03-0079-06

10.13983/j.cnki.jaechu.2017.03.014

(责任编辑：刘奉越)

2017-04-12

江苏省高等职业院校专业带头人高端研修资助项目(编号：2016GRFX010)和江苏省教育规划办课题“开放大学教师学术领导力研究”(编号：C-c/2016/03/05)

管玲俐(1978-)，女，江苏大丰人，江苏开放大学通识教育学院副教授，主要从事教育人力资源管理研究。