“一案双查”实践中的问题与对策

王江波，蔡鋆泽

（1.中共泉州市委党校 理论研究室，福建 泉州 362000；2.中共泉州市纪委驻泉州市中级人民法院纪检组，福建 泉州 362000）

“一案双查”实践中的问题与对策

王江波1，蔡鋆泽2

（1.中共泉州市委党校 理论研究室，福建 泉州 362000；2.中共泉州市纪委驻泉州市中级人民法院纪检组，福建 泉州 362000）

“一案双查”是问责的实施机制，其工作效率与质量直接影响问责工作的准确性、科学性与权威性，也倒逼“一岗双责”和“两个责任”的具体落实。各地对“一案双查”进行了大量有益探索，但在实践中也面临适用情形不一、责任界定困难、救济措施缺失、实施动力不足等问题，影响了问责的严肃性。应尽快出台操作性较强的规范性文件，对“一案双查”制度的主体、客体和程序等作出明确规定，为实施《问责条例》提供有力的制度支撑。

“一案双查”；实践困境；问责

《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）是规范和强化党的问责工作，推进全面从严治党的重要制度，实施《问责条例》必然要求各级纪检监察机关在查处案件时，既要查清当事人的违纪问题，也要查清主管领导或分管领导的责任范围及责任，即“一案双查”制。作为问责的实施机制，“一案双查”中所获得的信息是确定问责对象和问责方式的直接依据，其工作效率与质量直接影响问责工作的准确性、科学性与权威性，也倒逼“一岗双责”和“两个责任”的具体落实。“一案双查”制度自提出以来，各级党组织、纪检监察机关进行了许多有益探索，纷纷出台相关制度，推进了全面从严治党的制度创新和实践发展。但与此同时，由于“一案双查”制度至今尚未出台全国规范性文件，各地实践中面临适用情形不一、责任界定困难、救济措施缺失、实施动力不足等问题，直接导致同一违纪情形实施不同问责结果的尴尬局面，严重影响《问责条例》的落地生根。基于此，本文就“一案双查”实践中存在的问题及其完善作初步探讨，以期为后来的研究者提供参考。

一、“一案双查”的地方探索

近年来，不少地方党委、纪检监察机关在落实“两个责任”中，制订并实施了“一案双查”制度，通过案件查处、主体追责以及结果通报等方式，对“一案双查”进行了积极探索，有力推动了党风廉政建设主体责任与监督责任的落实，制度效应开始逐步显现。

1.从查处对象看，一方面，因干部违纪违法案件被责任倒查和问责的领导干部涉及领域既有党政部门，也有法院、检察院系统，还有国企、事业单位。各领域、各层级人员均有涉及，堪称新一轮的“问责风暴”。另一方面，因为受查处的均为主体责任、监督责任方面的案件，所以被问责的官员级别也相应较高。如在对全国政协原副主席苏荣违纪事实的认定中就有一条“未落实党风廉政建设主体责任，对江西省出现的严重腐败问题负有主要领导责任”[1]。

2.从认定标准看，各地在制度中不断细化“一案双查”的适用情形。中央文件明确提出“一案双查”制度始于中央纪委十八届三次全会。在这次全会上，王岐山同志指出：“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任”[2]。为此，各地根据“重大腐败案件”和“不正之风长期滋生蔓延”两项要件，通常采取三种标准：一是涉案人员或案件数量的多少，如福建省《纪检监察机关关于进一步加强和规范“一案双查”工作的意见》中规定：“一年内有2名以上领导班子成员受到撤销党内职务或行政降级以上处分的”、“一年内有2名以上内设机构负责人，或有3名以上直接管辖的下属受到撤销党内职务或行政降级以上处分的”[3]。二是涉案金额的大小，如四川省达州市《党风廉政建设“一案双查”实施办法（试行）》中规定：“违纪违法金额100万元以上的案件”、“个人贪污受贿金额50万元以上的案件”[4]。三是案件的波及范围或严重程度，如宁夏自治区盐池县《落实党风廉政建设责任制“一案双查”暂行办法》规定：“责任范围内发生重大案件、重大事故和恶性事件，致使国家、集体资产和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的”[5]。

3.从操作流程看，主要包括程序启动、案件调查、责任认定、问责建议、领导审批及责任追究等程序。特别是在程序启动方面，各地的“一案双查”工作一般均规定由负责该起纪律审查工作的纪检监察机关或上级纪检监察机关启动程序，提出问责建议，并逐级呈报具有人事管理权的党委审批同意后进行责任追究。如四川省自贡市《纪检监察机关“一案双查”暂行办法》明确规定：“纪检监察机关按照工作职责，对责任追究案件进行调查核实。‘一案双查’由党风政风监督室牵头组织实施，必要时，请市委组织部参与调查”[6]。

4.从责任承担看，区分了党组织与个人的责任，以及领导班子与班子成员、领导班子成员中主要领导与分管领导、党组织领导与纪检监察机关（机构）领导的责任。2015年在中央纪委2月份通报的8起履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的责任追究典型案件中，既有党委、纪委履行主体责任、监督责任不力被追责的，也有主要领导、分管领导履职不到位被追责的。如通报中的“天津市水利勘测设计院分批派出10人参加未经有关部门审批的出国境学习考察活动，存在考察费用超预算等问题。该院党委、纪委履行主体责任、监督责任不力，院党委书记李惠英、院长景金星、纪委书记李帅青受到党内警告处分，院党委作出深刻检查”[7]。

二、“一案双查”实践中存在的问题

作为推动落实党委主体责任和纪委监督责任的有力举措，“一案双查”制度有力推动了各地各部门及其班子成员“两个责任”和“一岗双责”的有效落实。但在具体操作过程中，由于缺乏全国规范性文件依据，各地对“一案双查”制度认识不一，以及易受复杂的主客观因素干扰等，导致其在实践中容易出现偏差。

1.适用情形不一。“一案双查”制度并非所有违纪案件都适用。《问责条例》规定了“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、违规违纪行为多发、不正之风和腐败问题突出以及失职失责”等六种必须问责的情形，为“一案双查”制度的适用提供了基本依据。但从现有规定来看，目前尚无权威性文件对“一案双查”制度的内涵与外延进行明确界定，所以各地在实际操作中，启动“一案双查”的具体情形存在诸多不同。如A省《纪检监察机关“一案双查”工作暂行办法》规定应当启动“一案双查”的具体情形有10种，其中前面6种情形涉及腐败问题，而后面4种情形则和“四风”问题有关。而B县《党风廉政建设“一案双查”实施细则》规定应进行“一案双查”的具体情形则颇有地方特色，其中包括“发生灾后重建典型案件”，甚至还将“发生‘庸、懒’典型案件”这样的工作效能问题一同纳入，出现“一案双查”有被扩大和滥用的倾向。

2.责任界定困难。实施“一案双查”必须以厘清相关责任为前提。但在现实操作中，如何科学准确地界定“哪些人员应当为重大腐败案件的发生、不正之风的长期滋生蔓延承担相应的责任？分别应承担多少责任？”还存在较大困难。特别是对于一些发生时间较长、隐藏较深、历经多任分管领导案件的地方、部门和单位，当事人违纪背后的因素有很多且错综复杂，难以准确厘清具体责任主体及其比例。目前，我国实行的是“党管干部”原则，长期以来党和政府领导之间、正副职领导之间权责不清、职权相近，甚至出现交叉重叠现象，使得干部责任划分和承担比例容易产生混乱。责任界定模糊，容易在操作中出现责任推诿、问责弱化或干脆从轻发落等选择性、随意性追责现象，也直接导致了各地责任追究的差异化。如有些地方只追究部门（单位）副职的分管责任，而有些单位则直接追究“一把手”的领导责任，却没有追究其他领导特别是分管领导的相应责任。

3.救济措施缺失。“一案双查”中，纪检监察机关往往掌握追究问责的主动权，但在程序制定上却忽视了被问责干部的权利救济渠道。从出台的“一案双查”制度看，大部分未规定被问责对象的救济程序。就承担责任的领导干部而言，因受不良事件的负面影响，其自身往往处于消极、被动地位，难以通过合理的救济渠道为自己开脱。另外，对于被问责干部的后续管理，特别是在后续提拔和任用条件等使用问题上并无明确规定，由此导致一些被问责的领导干部，即使在处分期满后因表现良好而得到重新起用，仍然会招致群众或媒体的非议。

4.实施缺乏动力。一方面，在严厉问责的背景下，个别地方和部门领导干部担心“一案双查”的狠抓落实会让自己牵涉其中，因而对于上级纪检机关或党委启动的“一案双查”往往被动应付，对过错、违纪的当事人避重就轻，采用批评教育、诫勉谈话等手段对相关人员进行减轻或从宽处理。另一方面，在双重领导体制下的纪检监察干部，“不愿”监督、“不敢”问责的畏难情绪仍然大量存在。特别是对于“提名、考察、任免应征求驻在部门（单位）党组（党委）意见”的派驻纪检监察干部来说，这样的规定往往使他们担心得罪有关领导特别是部门（单位）“一把手”，于自身无益且影响以后晋升，于是对案件调查和处理心存顾忌，“抬得起板子落不下手”。

三、完善“一案双查”的对策

习近平总书记强调：“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败。”作为问责的实施机制，“一案双查”要在全面从严治党新常态中深入推进，坚持在法治框架之下运行。因此，作为问责的配套制度，应尽快出台“一案双查”操作性较强的规范性文件，积极推进其制度化、程序化、公开化，以提高《问责条例》的执行力和权威力。

1.界定问责对象。“问责对象的确定必须与问责对象的职权范围相关”[8]。“一案双查”的对象，就是《问责条例》规定必须问责的六种情形的直接当事人和相关领导干部。关于对“直接当事人”的认定，当下并没有太多争议。至于对“相关领导干部”的认定，必须以享有法定职权、承担法定职责为基本前提，再根据腐败案件和不正之风的情节、性质和影响，如涉案人员人数、职务等情况，准确界定不同情形下应当被追究问责的对象。具体实践中，各地各部门（单位）应参照新修订的《中国共产党纪律处分条例》中关于“领导干部”的范围界定，紧密结合自身实际，坚持“谁主管、谁负责”的原则，按照“一岗双责”的具体要求，将党风廉政建设工作细化、分解到位，明确各级党委领导班子、“一把手”以及班子其他成员在本地区、本部门和本单位的党风廉政建设中所承担的岗位职责，明确纪检监察部门具体监督职责，建立严密明晰的责任体系，并以签订《党风廉政建设责任状》等形式，作为履行职责和责任追究的依据，坚决杜绝以集体领导名义遮挡本应由个人承担的责任开脱现象。

2.定准问责客体。“一案双查”作为《问责条例》的保障措施，主要查究、问责的是党委、纪委班子成员在党风廉政建设中的主体责任、监督责任和领导责任，而非一切公共领域的行政失职、行政低效等问题。日常行政管理过程中存在的机关效率低下、服务态度恶劣等违反效能问题，应通过《行政机关公务员处分条例》等其他责任追究机制来实现。因此，“一案双查”的问责内容应根据《中国共产党章程》的有关规定，严格限制在《问责条例》第六条以及《中国共产党党内监督条例（试行）》第八条、第九条的规定范围内，不得随意扩张或泛化。以四川省达州市《党风廉政建设“一案双查”实施办法（试行）》为例，其中详细规定了党政领导班子、党政主要负责人、领导班子成员的主体责任，以及纪检监察机关（机构）负责人的监督责任。如领导班子成员应当履责的具体范围包括：“研究、布置、检查和报告分管范围内的党风廉政建设工作情况”、“把党风廉政建设要求融入到分管业务工作中，指导分管部门研究制定加强党风廉政建设具体措施情况”、“执行廉洁从政和改进作风各项规定，接受监督情况”、“对分管部门、分管领域党员干部加强经常性教育情况等”[4]，问责客体的定位就比较准确。

3.完善操作程序。“一案双查”作为问责的实施机制，如何稳定有效地运行，不仅要对实体规范作细致地规定，也要对问责程序作出明确规范，“通过程序来控制问责过程，通过程序来保护问责对象的合法权利”[8]，从而保证问责的客观实效。“一案双查”程序主要包括启动、实施和救济三个方面。在启动方面，目前各地出台的细则都有较为详尽的规定，但是标准不尽相同：有的地方标准过严，“迫使”一些干部谨小慎微，害怕动辄则咎；有的部门标准过宽，导致少数干部“胆大妄为”，不利于党风廉政建设责任的落实。对此，中央纪委应尽快出台相关规定，对“一案双查”的启动适用情形进行明确具体地规范，以确保执行的统一性。在实施方面，应严格遵循“两为主”原则，由负责审核该起纪律线索的纪检机关上报上级纪检机关同意后即可启动实施。在救济方面，各地更需要加以重视和完善。具体地说，就是在程序运行中“应给问责双方充分、平等的发表意见的机会”[9]，开辟有效的权利救济渠道，并对被问责干部的后续管理措施，如后续提拔和任用条件等加以规定。以《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》第十一条为例：“因不适宜担任现职调离岗位、改任非领导职务、免职的，一年内不得提拔；降职的，两年内不得提拔。影响期满后，对德才表现和工作实绩突出，因工作需要且经考察符合任职条件的，可以提拔任职”。这种不是“一棍子打死”、为干部留存努力机会与成长空间的惩戒规定，具有积极意义，也符合监督执纪的“四种形态”，值得借鉴。

4.强化刚性执行。“一案双查”的对象直指领导干部，其推行势必会触及到掌权者的切身利益，阻力会更大，障碍也会更多。因此，落实“一案双查”制度，既要“动真碰硬”，坚持纪律面前一律平等，切实做到“有案必查，严惩不贷”。同时，必须坚持实事求是、客观公正、权责对等、过罚相当的原则，经过调查核实后，对于不履行或不正确履行责任的领导班子及其成员，应当追究责任；对于有充分证据表明领导班子和领导干部履行了应尽的责任，案件当事人仍发生违纪违法问题的，不应当追究责任。各级党组织和纪检监察机关既要把“一案双查”工作纳入党风廉政建设责任制考核体系，加强检查考核，也要建立“一案双查”案件报告和通报曝光制度，增强其约束性、惩戒性，从而敦促领导干部做到“守土有责，守土尽责”。上级纪检监察机关应加强对下级纪检监察机关落实“一案双查”制度的监督和指导，一旦发现应当追责而不追责，或者存在畸轻畸重等情形，要倒查纪检监察机关的责任。此外，为进一步推动“一案双查”工作的深入开展，还应当注重加强程序的公开透明，可适时引入人大或媒体等外部监督力量，以增强推行“一案双查”的权威性、合法性。

[1]全国政协原副主席苏荣严重违纪违法被开除党籍和公职 [EB/OL].（2015-02-16）[2016-09-15].http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201502/t20150216_51531.html.

[2]聚焦中心任务 创新体制机制 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[EB/OL].（2014-01-13）[2016-09-15].http：//www. gov.cn/ldhd/2014-01/27/content_2577038.htm.

[3]福建实施“一案双查”推动责任追究[EB/OL].（2015-09-10）[2016-09-15].http：//www.fjjc.gov.cn/html/xxgkajcc.

[4]《党风廉政建设“一案双查”实施办法（试行）》出台[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15].http：//www.dz.newssc.org/system/20141022/001518176.html.

[5]盐池县出台《落实党风廉政建设责任制“一案双查”暂行办法》[EB/OL].（2015-04-29）[2016-09-15].http：//www.3g. yanchi.gov.cn/info/1145/6247.htm.

[6]自贡市纪检监察机关“一案双查”暂行办法[EB/OL].（2014-12-04）[2016-09-15].http：//www.sczgdx.com/chnews/news_view.aspnewsid=3721.

[7]中央纪委通报8起履行党风廉政建设主体责任和监督责任不力的责任追究典型案件 [EB/OL].（2015-02-15）[2016-09-15].http：//www.fanfu.people.com.cn/n/2015/0215/c64371-26572136.html.

[8]高志宏.反思与厘定：行政问责制概念再探讨[J].天津行政学院学报，2010（6）：62-68.

[9]周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006：302.

责任编校 陈 瑶

Practical Dilemmas and Outlets of“Double Investigations for Each Case”

WANG Jiangbo1,CAI Yunze2
(1.Thearetical Research Office,Party School of Quanzhou CPC Committee,Quanzhou 362000, Fujian,China;2.Quanzhou Commission for Discipline Inspection Stationed in Quanzhou Intermediate People’s Court, Quanzhou 362000,Fujian,China)

“Double Investigations for Each Case”is an implementation mechanism of accountability,whose work efficiency and quality directly affects the accuracy,the scientific attributes and authoritativeness of accountability,reversely effecting the implementation of“double responsibilities”and the“two responsibilities.”Fruitful explorations into“Double Investigations for Each Case”have been made in different areas,but such predicaments as variations in actual applications,difficulties in setting the boundaries between different responsibilities,lack of delivering means,and not being sufficiently motivated are compromising the seriousness of accountability.Highly practical regulatory documents have to be made to set out clearly the subjects,objects and procedures for“Double Investigations for Each Case”to provide a system support for Accountability Act.

“Double Investigations for Each Case”;dilemmas in practice;accountability

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0028-05

2016-10-14

王江波（1971-），男，福建泉州人，中共泉州市委党校理论研究室主任，副教授；蔡鋆泽（1986-），男，福建泉州人，中共泉州市纪委驻泉州市中级人民法院纪检组副科级纪检员。