我国政府反腐败的政治价值及其实现

季燕霞

（南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

我国政府反腐败的政治价值及其实现

季燕霞

（南通大学 管理学院，江苏 南通 226019）

评判政府反腐败行动的政治价值，其主要维度在于审察它是否充分体现了人民的期待和要求，是否真正促进了社会公平正义，是否切实推动了国家现代化的发展。当前我国的反腐败行动正处在由治标向治本转化的关键阶段，虽然党和政府的人民属性以及中国特色社会主义政治制度赋予反腐败斗争巨大的资源优势，但不应忽视当前反腐败工作在主体力量、途径手段、目标以及制度效能的发挥等方面所带有的局限和面临的挑战。增进和提升我国政府反腐败的政治价值，需要在实践中深化认识并正确处理好清廉政府与民主政治、政府与市场、晒权与治权、反腐败与推进国家治理现代化之间的辩证关系。

反腐败；政治价值；民主政治；廉洁政府；国家治理现代化

腐败是公共权力的私人滥用，是对社会公正的最大损害。近年来，我国政府坚定而有效的反腐败举措抑制了公权私用现象，弘扬了社会正义，赢得民众的高度赞赏。与此同时，我们也应当看到，腐败深植于复杂的社会经济、政治生态，与市场经济主体及多层级权力主体的利益息息相关，反腐败必然触及既有社会经济、政治运行方式和相关者的利益，反腐败的效应也必然是多层面的。反腐败的成功绝非以查处了多少案件以及什么级别的贪官被起诉和惩处为标志，而在于是否从根本上构建起有效的权力监督机制，促进国家治理现代化，形成优良的社会经济和政治生态。简言之，需要在更为深远的意义上审视我国政府的反腐败行动，增进和提升其政治价值。

一、反腐败政治价值评判的三个基本维度

反腐败是世界各国政治生活中面临的共同议题，而人们对不同国家政府的反腐败行动却常常有着不同的理解和评判。显然，这里触及到一个核心的问题，即何为政治？客观地说，政治作为人类至关重要的一种社会存在，其内涵是变化、发展着的，人们对政治的认识和理解也会不尽相同。尽管如此，我们仍可以从社会发展的历史中梳理出一条基本脉络，这就是政治是围绕国家权力展开的，表现为人们攫取、维护、建设、执行、制约国家权力的全部活动。政治现象产生以来，经历几千年的发展已高度成熟。在现代，政治是牵动社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量，是决定公共权力合法运行和社会稳定发展的根本和基础。评判一个国家政府反腐败行动的政治属性及其功能，应审察以下三个基本维度：

（一）反腐败是否履行着人民主权的原则，体现人民的愿望和要求

主权在民，人民无疑是国家一切行为的最终目的和最后决策者。[1]政府权力来源于人民，受托于人民，就必须遵循民意，在行使权力过程中以人民为中心，服务于人民的利益与要求。在实践中，用心倾听人民的心声，主动回应人民群众的期待和要求，是对人民主体地位的尊重，也是夯实执政党推进社会发展进程之政治智慧的最深厚根基。相反，倘若用政府的意志、某个领导的意志取代公意，违背、损害人民的利益，必将使权力丧失合法性。反腐败作为政府的重要的政治行为，其目的、功能和意义都应当是体现为顺应人民的愿望和要求，维护和增进人民的利益。如果是假借人民的意志，行个人或集团打击、清洗异己之目的，最终也必将受到人民的唾弃，丧失执政的基础。

（二）反腐败是否在真正意义上促进了社会的公平正义

在古今中外的政治实践中，“反腐败”是最具有影响力、号召力的政治口号，它反映人们对社会公平正义的期盼和追求，但反腐败的实际结果常常令人失望。例如，在一些施行竞选执政的新兴民主国家和地区，某些政党往往以信誓旦旦的反腐败口号和决心获得民心而取得执政资格，但不久却在民众或是在野党发动的轰轰烈烈的反腐浪潮中下台，或是在失去权力之后腐败丑闻被揭露而遭到应有的清算，使人们对政党或政府反腐败行动的公正性失去信心，也使国家陷入频繁的混乱与动荡之中。公共权力运行以及权力者只有秉承公平正义的原则，才能赢得民众的信任，国家才能长治久安。反腐败本质上就是反对超越于社会之上的特权，遏制利用特权满足私欲的行为倾向，让权力受到法律和制度的约束，受到社会的制衡和监督，使权力回归到服务公共利益的基点。引领和促进社会公平正义，应当是政府反腐败政治行动遵循的核心价值。

（三）反腐败是否优化了社会经济、政治生态，促进国家治理现代化

腐败作为一种非生产性活动，它是一些人利用职权把部分社会财富装入私人腰包，是社会资源的负和博弈。政府权力是以国家为后盾，对社会全体成员和国家各个领域具有特殊的强制力和普遍的约束力。当这种权力被用于配置社会资源，乃至成为社会资源配置的垄断性力量时，如果缺乏有效的制衡和监督，必然导致权力滥用，成为某些组织和个人谋取私利的工具。其直接影响是权力者无偿侵占社会公共财富，使民众的福利受到侵害。“个人从腐败行为中获益，……群体却陷入腐败的陷阱”，“最终导致所有人的平均收入低于无腐败的情况”[2]。当这种社会财富的不正当转移蔓延成风，必然造成更为广泛的社会悲剧：它会使人们的道德理念扭曲，对权力和权力者顶礼膜拜，诱使人们将更多的资源和努力追逐权力①中国青年报曾经的一项调查显示，87%的大学生认为公务员是最理想的职业。每年各层级的公务员考试仍然是最具吸引力、最激烈的国考。导致这一现象的因素是多元的，其中，对于权力的崇拜是我国几千年来的传统，更是现实利益之使然，甚至扭曲为一种社会生存的必然。；导致不同政府部门及官员争权夺利，干扰公共政策的制定和执行过程，社会资源配置中潜规则盛行，造成劣币驱逐良币的效应，从而使社会处于低效、停滞甚至动乱的状态——这正是拉美及亚洲等一些转型国家现代化发展停滞不前的重要根源。反腐败政治价值与功能的要义在于确定权力的边界与责任，引导社会资源公平、合理、公开配置，塑造良好道德观、价值观，形成优良的社会政治和经济生态，有效推动国家的现代化发展。

二、我国政府反腐败的资源优势及面临的挑战

反腐败的政治属性取决于国家政治制度和执政党的性质。人民性是我国政府的根本属性，也是政府行政的价值依归。我国政府在反腐败行动上所表现出的坚定性源自对人民利益的负责。“反腐败绝非一时兴起，也不是和谁过不去，而是要承担起历史和人民赋予的责任。”[3]十八大以来，新一届领导集体对腐败所造成的危害表现出强烈的危机感和紧迫感，强调从严治党，强化党内纪律和规章的约束，突出党政领导干部在廉洁政治建设中的关键作用，坚持自我警醒——“作为执政党，面临的最大威胁就是腐败”[4]，充分体现了执政党的责任担当和理性自觉。与此同时，中国特色的社会主义政治制度赋予政府有效反腐败的资源优势。我国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，既不是两党制或多党制，也不是简单的一党制。实践证明，这一政治制度契合我国国情，而且运行有序、高效。在反腐败方面，它同样展现了强大的政治优势：首先，能形成统一的反腐败政治意志，制订长远的反腐败战略，如惩治和预防腐败体系五年工作规划等，保持反腐败方针、政策的连续性和稳定性。其次，确保了中共中央纪律检查委员会在反腐败工作中的权威性，能高效动员和协调包括国家反腐败机构、各民主党派、社会公众在内的各种力量，对腐败进行有效打击和遏制。第三，可以通过强化各级党委和政府反腐败的政治责任，使执政党的政治意志自上而下得到有效贯彻和执行。

我国政府反腐败的这些资源优势在党的十八大之后充分显现，“不敢腐的震慑作用得到发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争的压倒性态势正在形成”[4]。但与此同时，我们也感觉到在现实中人们习惯于将党和政府领导的这场反腐败斗争视为一种运动，在赞赏和支持政府反腐败举措的同时，对其未来充满不确定感，其原因是多方面的。尤为值得关注和深思的是近年来我国反腐败实践中带有的某些局限性或面临的挑战：

（一）反腐败主体力量的局限性

从近年来我国各级纪检部门查处的大小案件来看，政府组织内部成员包括一些已退休老干部的举报揭发占很大比例。在一定时期和情形下，不可低估体制内力量在反腐败中的显著功能与作用，但从长远和根本来看，反腐败乃至改革发展的动力应当是体制内与体制外的合力。为此，需要处理好国家和社会、政府和人民在反腐败工作中的辩证关系。曾有一段时期，来自民间的网络反腐展现出巨大威力，一个曝光就带来大量人肉搜索，进而成为公共舆论的关注焦点，形成强大社会压力，使被曝光者迅速成为被查处的对象，网民成为反腐败的新锐。但网络传播的匿名性、虚拟性、去中心性、无限扩大性使民粹主义、技术操控、网络暴力等风险凸显，出于各种动机的网络曝光使我国的腐败案一度狼烟四起，也使政府的反腐败工作陷入了某种被倒逼的困境。但是，在战略上，不能因为网络反腐内含的种种弊端而因噎废食，更不能完全退却到只有政府才是反腐败主体的立场。政府对反腐败的领导力应当是充分吸纳社会力量反腐败、监督权力的热情和智慧，构建有效的制度渠道受理和回应体制外的举报，从而形成体制内与体制外反腐败的合力。

（二）反腐败告一段落的思想言论

十八大以来，我国政府治理腐败从八项规定端正党风、严肃党纪，到大力惩治大小贪腐案件，可谓轰轰烈烈、如火如荼，使整个社会的风气有了很大改观。但与此同时，我们也应当认识到惩治腐败必然触及多层面利益关系，对社会经济、政治运行的冲击性影响也逐渐显现，尤为突出的两大现象是招商引资在地方经济发展中的王牌效应下降和干部不作为倾向悄然蔓延。于是，主张反腐败“告一段落”的思想言论不断传播。其中，既有来自寡头垄断领域既得利益者的刻意阻扰，也有对经济下行压力增大、政府体制内缺乏物质利益激励而丧失活力的现实担忧。

反腐败本质上就是反特权、反权力垄断，需要治标与治本融会贯通。我国近年来所查处的腐败案件绝大多数是过去二十多年社会转型中所累积的，形式多种多样，成因复杂多元，在根本上则是不受控制的权力和半成熟的市场相互嫁接的后果。如果说治标是反腐败的前段，治本是后段，当前我国的反腐败正处在至关重要的中段，只有坚定不移深入推进，才能从赢得长远的廉洁政治和社会的风清气正。反腐败一定程度上的确会影响经济增长，公款消费被遏制了，通过对关键人疏通和行贿等不正当手段的投资项目减少了。但是，“这些只涉及短期的微小调整，长远来说可以营造可持续发展的理想环境。不管怎样，没有人希望中国经济增长是建立在腐败之上的，也没有人会相信腐败能使中国的经济增长实现可持续性”[5]。腐败或许是经济增长的润滑剂，但绝对是经济发展的陷阱。如果在思想和行动上让反腐败告一段落，那必将会前功尽弃，退回原点，甚至造成腐败行为更严重的卷土重来。

（三）反腐败制度的效能发挥

反腐败需要靠制度建设，不能用搞政治运动的方式进行，这一点已成社会共识，尤其是十八大以来我国在反腐败的制度建设方面取得了较为显著的效果。但是，有些制度在实施中仍然面临不少阻力，存在既得利益者的抵制，如在简政放权改革措施落实中较为普遍地存在着不想放、不愿放的情形，或者是很多显性的审批事项被清理了，但隐性的审批行为还依然存在，权力设租和寻租的企图还时隐时现。

制度效能的发挥需要有两个基本前提，一是制度改进的配套性，或者叫系统推进。因为腐败问题的发生不仅仅是经济体制或制度运行中的缺失所致，它与政治、行政、社会运行的权力及资源配置中的弊端密切相关。我国一些公共事业部门的关键人和地方政府官员的腐败案在很大程度上是由于公共财政的预算制度和审计制度执行不力，行政权力无限大的情形依然程度不等地存在。需要确立一套符合时代需要的、优化政治生态的反腐败和预防腐败的制度体系。二是社会和公众的知晓和参与。再精致的制度设计如果没有社会公众的知晓和监督执行，无异于一纸空文。“只有让人民来监督政府，政府才不会松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”“只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生。只有把每一个地方的事公之于每一个地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破周期律，怕是有效的。”正如毛泽东与黄炎培在延安的“窑洞对”所揭示的，只有确立起一套向社会开放的新制度，才能发挥反腐败的制度效能，走出历史的周期律。

三、提升反腐败政治价值有待深化认识的几大关系

反腐败的政治价值和意义应当是全面而深远的，这一目标的实现需要有配套的政治、经济、社会、文化等多层面体制机制的协调推进。增进和提升我国政府反腐败的政治价值，在实践中需要充分认识并把握好以下关系：

（一）清廉政府与民主政治

人们习惯于将清廉政府和民主政治联系起来。从国内外历史经验看，世界上大多数清廉政府都是民主政府，而专制政府则多为贪腐政府。民主政治可以促进政府清廉，其原因是多方面的：首先，民主政治强调政府内部权力的分散与制衡，从而在较大程度上得以抑制权力的任性。其次，民主政治提倡法治。一旦官员出现腐败现象，必然受到法律的制裁。当然，最重要的是在成熟的民主社会，司法的独立性可以保障法律的有效执行，包括对贪腐官员的查处。其三，民主政治是透明政治，权力运行在公开的程序之下，可以有效预防腐败。其四，民主政治蕴含着社会对政府的制约，社会力量尤其是媒体可以对官员形成较强的外部监督和约束。

民主政治和清廉政府密切相关，但前者不能单独决定后者。民主政治能否决定或造就清廉政府至少需要两大条件，即社会经济发展水平和基本国家制度建设。美国著名政治学家李普塞特曾经揭示：“一个国家越富裕，它准许民主的可能性就越多。……一个分化成大多数贫困民众和少数显贵的社会，要么导致寡头政治（少数上层分子的独裁统治），要么导致暴政（以民众为基础的独裁统治）。”[7]历年来透明国际发布的相关资料也充分证明，在经济发展水平低下的社会，政府成员的腐败更多。与此同时，更为重要的是基本国家制度建设，包括依法治国的制度体系、政府-市场-社会的权力边界制度体系、公民参与的决策制度、公共舆论的问责和监督制度等等。如果没有有效的国家制度，即便是社会经济最发达的地方，也同样会出现腐败。总之，民主政治如果要达到清廉政府，不仅需要民主的制度，更需要有能够支撑这套制度运作的大环境，即社会经济的有效发展和现代国家公共治理制度的不断健全与完善。

（二）政府与市场

在处理政府与市场关系的实践中，靠发挥国家及国有经济的“主导作用”和政府“驾驭”市场、“管控”社会来遏制腐败的思潮在我国一直备受推崇，而实际的效应值得反思。正如著名经济学家吴敬琏所揭示的，我国在20世纪末21世纪初建立的市场经济体制，实质上是一种“半市场、半统制”经济，其重要特征是包括政府机构和国有经济在内的政府部门仍然在资源配置中起着主导作用。这种过渡性的经济形态，包含新的、自由市场经济因素，也包含旧的、命令经济或称统制经济因素。当经济出现波动，特别是出现经济下滑态势的时候，统制经济因素会增加，宏观调控往往演变成行政调控，行政力量配置资源的能力和手段得以强化，寻租活动的制度基础扩大，行政权力腐败因此加剧扩散。

“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府和政府取代市场的程度。”[8]政府职能设置能否与市场发展相协调是现代化进程中最重要的因素和最明显的标志。我国从高度集中的计划经济向市场经济转变的过程带有强烈的政府主导色彩，这种主导型的职能模式要求政府具备较高的能力以弥补转型经济的内在体制缺陷。从一般经验来看，对转型国家来说，需要强有力的政府来建立和完善保证市场有序运行的基本制度体系。具体而言，转型期的政府职能主要体现为建立市场、监督市场、引导市场与参与市场四个依次由强变弱的功能。其中，建立市场的职能就是由政府界定和保护产权以及完善市场运行的基本规则和法律体系，这是市场机制发挥作用的前提；监督市场的职能则是建立行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，以维持良好的市场秩序。[9]随着治理现代化水平的提高以及市场体系的不断完善和成熟，政府与市场的关系主要集中在建立市场和监督市场上，参与市场的职能将会越来越多地交给企业或社会组织去履行。治理市场失灵和政府失灵是现代市场经济发展中的双重命题，而其中的核心任务是厘清政府权力及权力者行为的边界，克服权力与资本的暗中勾结，努力消除寻租的制度基础，促进社会资源有效配置。

（三）晒权与治权

长期以来，我国政府权力涉及社会生活的方方面面，其职责和边界不仅社会公众不甚了了，有些连行政机关自身也时常模糊不清。在建设法治政府的背景下，权力清单的价值和功能值得期待，但也应当认识到，权力清单的性质是权力的公示，而不是权力的确认。公布权力清单的首要目的是解决社会公众对政府权力的模糊不清问题，着力点在于政务公开，是行政权力公开、透明运行的基础性工作。通过权力清单对政府及其各个部门权力的种类、数量、适用条件和法律依据进行公示，但其本身并不是对政府权力的确认。权力清单制度的核心功能是向社会公众传递政府到底管什么的信号，便于公民确定履行职责的主体，监督行政机关依法行政，并且，公示权力清单也可以为社会提供讨论权力资源的信息平台，公共讨论和决定哪些权力应该取消，哪些权力应该下放，哪些权力应该转移，并在此过程中凝聚社会共识，促进政府行政管理体制改革和社会的转型发展。

显然，推行权力清单制度必定触及改革深层次问题，包括公共权力的合法性来源、权力边界勘定及规范政府权力运行的有效路径等诸多方面。在实践中，其显著功能在于公布“权力明细”，有利于制约权力，为反腐败创造条件，但并非意味着等同于权力制约。需要谨防政府部门自我制定权力清单，陷入权力自我认定、自我裁量的怪圈。为此，需要对权力规范运行及其程序、环节、责任乃至监督、制约等环节有更为具体的制度设计。在“晒权”的同时，更需要注重“治权”，引入外部监督机制，构建公众监督下的违规用权问责机制，这是有效反腐的关键，也是实践中的一大难点。

（四）反腐败与推进国家治理现代化

我国的现代化是政府推动型的现代化，其重要特征就是依靠政府的作为来推动市场经济的建设、推动政治民主化的建设、推动社会建设，特别是在现代化的早中期阶段更是如此。这就不可避免地出现了一个悖论：一方面，在法治社会、制度体系建成之前，还必须依靠政府的推动来实现现代化，另一方面，公共权力有着自我扩张的本能，需要予以制约和监督。这就使公共权力表现出双重效应：政府推动是现代化前行的基本保证，而缺少有效制约和监督的公共权力往往催生腐败。从我国社会转型的实践来看，腐败行为与政府对社会资源的控制范围和程度、公共权力自身的运作方式、社会治理模式始终紧密联系在一起。在现实中，当某一领域的改革不到位、监管缺乏时，往往会成为腐败的高发领域。如果不能从源头上解决好权力的监督和制约问题，反腐败就只能被动地追随腐败形式的变换而治标。

党的十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，这是我国经济社会发展的必然要求，是我国政治迈向民主和文明的理性自觉。治理的核心内涵在于协调社会生活的各种方法和途径解决社会问题，其中，治理的主体是多元的，政府、社会组织、公民在治理实践中尽管作用不同，但都是主体。治理的运行向度既有自上而下的管理，也有自下而上的参与。国家治理现代化包含权责对应的行政管理、透明的公共财政、优良的社会服务、广泛的公民参与、公正的司法运行，等等，这些正是反腐倡廉建设的基本要素和条件。在实践中，需要深入推进民主政治发展，健全反腐败的法律制度，特别是加强党内反腐倡廉制度建设，构建多元化、立体式的权力运行制约和监督体系，保持执政党的纯洁性，是巩固政府合法性的重要内涵，也是推进国治理现代化的前提和保障。

[1]（法）卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1996：125.

[2]姜树广，陈叶烽.腐败的困境：腐败本质的一项实验研究[J].经济研究，2016（1）：127-140.

[3]铁腕反腐凝聚党心民心[N].人民日报，2015-07-31（02）.

[4]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[EB/OL].（2016-07-01）[2017-01-05].http://news.xinhuanet.com/ politics/2016-07/01/c-1119150660.htm.

[5]郑永年.未来三十年改革新常态下的关键问题[M].北京：中信出版社，2016：95.

[6]（美）西摩·马丁·李普塞特.政治人——政治的社会基础[M].上海：上海人民出版社，1997：25.

[7]（美）查尔斯·林德布罗姆.政治与市场：世界的政治—经济制度[M].上海：上海三联书店、上海出版社，1994：1.

[8]薛澜，李宇环.走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向[J].政治学研究，2014（5）：61-70.

责任编校 王学青

Political Values of Anti-Corruption Efforts from Chinese Government and Their Realization

JI Yanxia
(School of Administration,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China)

Anti-corruption is a common issue in all countries around the world,but people have different opinions about the purpose and functionality of the campaign initiated by the government.Stereotypical notions and prejudices put aside,one should admit that politics is a great power nowadays involving the wellbeing of all citizens which also predominates their behaviors.Evaluations of government efforts in fighting against corruption should take such dimensions as follows:whether they have satisfied the anticipations and requirements of the common people,whether they have facilitated social fairness and justice,and, whether they have promoted the development of modernization.We are currently at a turning point of anti-corruption from putting on a“political performance”to effecting permanent cures.That the Party and the government belong to people and the political system with Chinese characteristics grant anti-corruption efforts with enormous resources.Restrictions and challenges found in our country in the main body to carry out the task,the means to realize the goal,and exertion of institution efficiency have to be paid attention to.It requires a deep understanding and a good solution to handle the dialectical relations between honest government and democratic politics,between government and market,between power exposure and power management, and between anti-corruption and national modernization in country administration if we want to enhance the political values of anti-corruption campaigns.

anti-corruption;political values;democratic politics;clean government;modernization in national administration

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0007-06

2017-01-20

季燕霞（1963-），女，江苏如东人，南通大学管理学院教授，南通廉政研究中心特聘研究员。

国家社科基金项目（16BZZ002）；南通廉政研究中心重点项目（2015ZD04）