中国环境保护公众参与模式的深度反思

◎韩晶

中国环境保护公众参与模式的深度反思

◎韩晶

公众参与环境保护成为提升环保效率的重要方向，虽然中国环境保护公众参与制度化建设已经推行10年之久，但是由于中国公众参与环境保护模式的局限，导致环境保护公众参与制度细化、规范性严重不足，加之公众环境意识不足，所以公众参与环境保护仍然形式重于实质。本文分析了公众参与环境保护的两种主要模式，探讨了公众参与环境保护的特殊性，剖析了决定公众参与环境保护效果的主要因素，最后对中国公众参与环境保护的要旨进行了建构。

环境问题不但技术复杂，且面临多重利益分配冲突，不同利益主体之间缺乏相互信任。从发达国家环境保护的发展历程和环境政策演变的趋势来看，公众参与不仅是市场和政府进行环境治理的有益补充，而且对于平衡各方利益，提高环境治理效果具有重要作用，因此公众参与环境保护成为提升环保效率的重要方向。中国“公众参与”环境保护制度化开端于2006年，至今已经第11个年头，但是中国公众参与环境保护相当大的程度上仍停留在形式上，公众参与环境保护的效果尚未充分发挥，关键就在于目前中国公众参与环境保护的模式选择问题。

一、公众参与环境治理的两种主要模式

公众参与环境治理有两种主要模式：一是政府主导下的公众参与生态环境治理；二是以市场为基础的公众自发参与生态环境治理。前者是传统不可靠参与模式，而后者是现代可靠参与模式。

传统的政府主导的公众参与模式偏重于被动式参与，以会议形式为主。当政府及管理部门对环境污染和损害行为进行规制时，往往在规制即将制定完成才向公众公开，公众可以选择同意或者不同意，但是对于即将完成的环境规制而言，作用已经并不明显。由于公众处在环境管理系统最外层，几乎是被边缘化的状态，所以这种环境治理公众参与的积极性并不高。而且这种参与模式由于形式重于内容，所以往往在具体公众参与制度细化上存在较大的不足，公众较难真正获得参与环境保护的权利。因此传统的公众参与模式下，公众参与环境保护的效果较为有限。

现代公众参与环境治理模式偏重于自发性的特征，形式更为多样。由于环境问题与每个公众切身利益密切相关，当公众的环境权有可能被侵害时，即使没有政府的主动引导，公众也会自发的参与到环境治理中去。这种模式中，公众参与环境保护是自始至终的，公众与环境保护的距离很近，公众可以获得更充分的有关环境的信息，其在参与决策时可以提供更有价值的建议，同时可以减少纠错成本，相比于传统公众参与模式，现代公众参与环境治理的模式效率更明显。

当然，在现代公众参与模式下，无论是对环境管理者还是公众，都提出了更高的要求，管理者除了需具有必要的环境知识和原有的管理技能外，还需要具备沟通、协调方面的能力和包容性的特质，能更好的倾听公众的建议；而公众也必须具有一定的环境知识、环保意识及参政议政能力，才能真正发挥公众参与的作用。

从世界范围来看，经过近50年来的不断实践，公众参与环境管理正从传统模式向现代模式转型。但由于我国公众参与环境保护的时间比较短，目前我国公众参与环境保护仍以传统参与模式为主。

二、公众参与环境保护的特殊性

公众参与社会治理具有非正式性、自发性、分散性和不确定性的特征，公众参与环境保护也体现出了这些方面的特征。

公众参与环境治理具有非正式性和自发性的特征。传统公众参与环境治理模式是政府主导的，政府组织公众参与环境保护，具有一定的正式特征。而现代广为流传的公众参与方式是公众自发组织的，虽然政府需要为公众参与环境治理搭建各种桥梁，提供各种参与便利，但是公众参与从立意到推动环境规制的正式颁布，都具有非正式的特征。

公众参与环境治理具有分散性的特征。一方面，环境污染的监督者除了地方政府之外，公众的力量也是非常重要的。环境污染直接损害了公众的生存环境，伤害了公众的环境权，降低了公众生活质量。因此作为理性人的公众有动力对环境污染问题进行监督、或与政府合作促进环境保护规制的出台。但是，公众由不同的利益主体组成，分散性的、弱组织性的参与环境保护，与财大气粗的利益集团形成鲜明的对比，因此公众虽然众多，但分散性决定了其在利益集团面前往往仍处在弱势位置。

公众参与环境治理具有不确定性的特征。公众也是环境规制惩罚机制的承担者。一般来说污染是由企业排放的，但是企业本身也是由公众组成的。当环境规制带来的惩罚成本由企业转嫁到企业内部员工身上时，其作为企业员工的个人理性与整个公众社会的集体理性发生冲突。毕竟转嫁的环境成本由全社会承担，而得到的收益由企业内部员工获得。这时候，部分公众作为环境监督者的意识开始弱化，个人理性与集体理性并不一致。并且由于公众个体差异很大，公众之间的环境诉求可能并不一致，往往很难按照一个声音说话，公众参与环境治理效果的显现往往极为漫长、困难甚至不可能，参与者将意识到他们会不可避免地做出妥协并接受一个次理想化的方案。因此，公众参与环境保护的效果经常是不确定的。

由此可知，公众既有积极参与环境保护的动力，也有消极环境保护的激励，这就决定了他们参与环境保护的行为和对环境规制的影响是重要而复杂的。

三、决定公众参与环境保护效果的主要因素

当前，大多数国家都鼓励公民参与环境保护，许多国家更以立法的形式确定公众参与环境保护的合法性和必要性。但由于各国公众参与环境保护模式选择差异、制度设计不同，加之公民环境意识的差异，不同国家公众参与环境保护的效果存在较大的不同。

1.公民环境权的制度化

西方发达国家，有关环境保护立法体系较为完整。美国、德国等国家通过宪法和环境基本法来确立公民的环境权，这是保障公众参与或公众权利的最具决定性的方式。比如美国在 1969 年制定的《国家环境政策法》中就包括“环境影响评价制度”，这是人类第一次以法律的形式确立了“公众参与”环境保护的制度。在此之后，1970 年美国制定的《清洁空气法》（CAA）、1972年制定的《清洁水法》（CWA），直至后来的《资源保护与恢复法》（RCRA）和《综合环境应对、赔偿与责任法》（CERCLA）均在每一个环境决策、标准制定以及许可证管理制度之中细化了公众参与制度，并且授权公民可以就“公众参与”提起“公民诉讼”或者“司法审查”。

德国政府从上世纪70年代开始环境立法工作，伴随着环境保护政策的系统化，公众参与也同时兴起并逐步制度化、法律化。公众参与的条款首先出现在《联邦不利环境影响防治法 》、《原子能法 》、《垃圾法》、《水法》以及与较大型建设项目相关的一些法律规定中。德国的各种公众参与规定具体详细，有效减少和避免了法律上的漏洞以及执行中的随意性。

相比于发达国家，发展中国家公民环境权的制度化建设仍然差强人意。例如中国，中国在相当长一段时间探讨“公众参与”是否应当成为行政法或环境法的基本原则，而真正将“公众参与”环境保护制度化则是近10年来的成果。2006 年原国家环保总局公布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与的基本原则、一般要求和组织形式等做出了较为详尽的规定；2014 年中国新修订的《环境保护法》正式确立公众参与法律制度。与发达国家相比，中国公众参与明显起步较晚。即使中国的“公众参与”在极短的时间内走过了从单纯的“信息公开”到“环境公益诉讼”的跨越式发展道路，并且已颁布、实施的环境保护公众参与的相关制度、政策、规定等也为数众多，但在具体实践中遇到的问题在立法中仍存在一些空白，已生效的规定在实际执行中也存在操作困难，仍较为笼统，缺乏系统、细化、可行的制度规范。事实上，不但需要立法确定公众参与环境保护的权利，更重要的是公众能真正获得参与环境保护的权利。中国环保部在2015年出台了《环境保护公众参与办法》，但是直到目前，中国公众参与环境保护的效果显现仍然不明显。

2.公民的环境意识

发达国家在工业化过程中，普遍经历过环境危机，多数国家经过20-30年的环境治理，环境质量已经大为好转。曾经的环境危机警示着发达国家将环境保护放在与经济增长并行甚至优先的位置上。大多数发达国家的环保教育从幼儿园就已经开始，环境保护意识深入民众，公民有更大的热情积极参与环境保护。比如，在德国，一年级的小学生入学时，会领到一册环保记事本，用于孩子记述自己的环保活动。环保记事本每一页左上角都印有精美的风光照片，潜移默化的告诉孩子，要热爱大自然，自觉保护环境。从小接受环境教育，促进发达国家民众养成了爱护环境、注重环保、自觉维护公共卫生的良好习惯。

由于有着强烈的环境意识，公众参与环境保护成为内在的需要，而不是外在的形式，因此，公众自发进行环境保护。比如，大多数发达国家都实行了垃圾分类，而且分类投放方式比较复杂。日本的垃圾大致分为七类，而7大类中，每类还有细分小类1比如一个香烟盒，其间的纸盒、外包的塑料薄膜、封口处的那圈铝箔。这个香烟盒就要分三类：外包是塑料，盒子是纸，铝箔是金属，所以这件东西就要分三类丢弃。，日本几乎做到了垃圾百分之百回收。日本资源节约利用，环境保护走在全球的前列，依赖的是全民对环境的敬畏、真挚的感情和高度的民众的自觉性，而不仅仅是先进的技术和发达的科技。

北京从2001年开始实行垃圾分类，但是近二十年过去了，垃圾分类率不足30%。虽然与垃圾分类制度、设施有关，但是更与公众漠视自身的环境保护主体性，环境意识不强，环境参与度不够，关注自家小环境过多，关注外界大环境过少有关。

3.公众参与的主体

环境保护作为一项代际公共品，其供给难度远超一般公共品。需要全社会各种力量共同行动，更好的进行环境保护。

发达国家环境保护参与主体比较广泛，以环评为例，美国的环评参与主体覆盖范围极广，上至政府，下至百姓，只要对拟议的环评项目感兴趣，无论是个人、机构还是团体，均可参与环评过程。中国环评参与的主体主要为三类，即：受建设项目直接影响的单位和个人、项目所在地的人大代表和政协委员及有关专家。与美国相比，中国环境保护的参与主体范围还略显狭窄，特别是中国的公众参与是由建设单位或委托的环评机构组织进行，这样往往造成参与的人员或团体被有意筛选，“公众”并不具备代表性。

发达国家还充分发挥新闻媒体对环境保护的监督作用。德国的大众媒体拥有完全独立的权利，不受政府和其他组织的干扰，因而可以对对环保问题进行深度跟踪和采访。尽管政府可以向媒体提供有关的环保信息，但是媒体是否采用以及如何采用均由媒体决定，政府无权干涉。即使企业的广告投入是媒体日常运作经费重要来源，但是，作为中立的媒体仍然对于企业环境污染问题公开绝不手软，充分履行环境监督者的责任。比如，《西德意志汇报》对鲁尔河发生的PTF污染事件进行了连续报道，并对政府、企业、专家和读者各方的反应进行全方位跟踪报道，直到相关责任人受到处罚。

而且，上个世纪70年代以后，环保运动的盛行，发达国家的环保非政府组织数量众多且力量庞大。这些环保非政府组织具有代表居民意愿的法定权利，能在一定程度上弥补公众个体参与的分散性和弱势性的短板，用一个声音参与政府的环保政策制定和企业的环保规划。同时，这些非政府组织也积极通过写信提建议或抗议的方式提醒和督促政府采取更好的环境保护措施。德国的很多环保法律也正是在这些环保非政府组织的提醒和监督中问世的，大量政府的公共行为也正是在这些环保非政府组织的提醒监督中作出正确的调整。如，汉堡市在车辆不断增加的情况，为了提高汽车的出行效率，准备减少绿地，扩建公路。可当地经常有环保组织和个人上街抗议汽车数量的增加挤占和污染了他们的生活空间，影响了他们的环境权。公众的力量最后迫使政府改变思路，把公路建得越来越窄，绿化区域越来越大。狭窄的道路也促使人们逐步改变出行方式，公共交通和自行车等绿色出行方式在德国交通体系中的重要性日益突出。

4.公众参与的过程

前文提过，环保的公众参与包括传统的公众参与和现代的公众参与。多数发达国家的公众参与偏重于现代化的公众参与方式，公众参与贯穿于环境保护的始终。比如，编制环境影响报告书（EIS）是美国实施环评制度的核心内容，根据美国《国家环境政策法实施条例》（CEQ条例）的规定，在EIS编制的整个过程中（即从项目审查到确定评价范围，再到准备EIS草案，直至形成EIS最终文本），都要将充分征求和考量公众意见贯彻其中。在项目审查阶段，联邦主管机关一旦决定进行环评，就需要在范畴界定之前通过联邦公报刊登相关情况通告，并允许有兴趣的公众对该机构发表意见。在确定评价范围阶段，牵头机构还需举办一次或多次讨论会，以公开方式决定议题范围，发现和圈定重要问题。此外，作为范畴界定的一部分，CEQ条例还规定，在范围界定会议上，联邦主管机关还要邀请利益相关者参与以征询其意见。在EIS草案编制完毕后，负责机构要征求相关方面的意见，并向申请人发送EIS草案接受其评论，美国国家环保局还要就EIS的充分性发表意见，同时EIS草案复印本还要随后送交任何有需要之个人、团体和机构。而对于做出决定前的环境影响评价报告的参与，CEQ条例规定联邦机构应对外征询公众对最终环评报告的意见，而且在任何情况下，其他机构和个人都可以在90天内对最终的环评报告主动提出意见。“公开和评论”是美国公众参与环评过程的最大特点。基于这种法定的公开和评论程序，社会各方都可参与到对环境有影响的联邦行动重大决策中，也正是在环评的过程中充分收集和吸收了公众的意见建议，才使得EIS能够对拟议行动的环境影响予以充分报告和反映，从而为政府决策提供全面客观准确的科学依据。

中国的公众对建设项目环评的参与主要体现在两个阶段的信息公开及环评报告书的报送审批阶段，并非贯穿环评的整个过程。特别是两次信息公开，目前主要通过网站发布，也配合在项目所在地发布拟建项目公示，而公示内容往往过于简单，项目建设单位和评价机构往往避重就轻，对项目可能产生的污染和潜在影响不置两可，加之公众对于环境保护认知能力有限，漠视和从众居多，公众参与环境保护的效果可能大打折扣。☒☒☒☒☒☒☒☒

5.公众参与的方式

美国公众参与环境保护的方式多种多样，以公众参与环评为例，美国公众参与环评的方式包括：公告；一般公开说明会；非正式小型聚会；公众审查委员会；听证会；咨询委员会；发行手册简讯；邮寄名单；民意调查；小组研究；全民表决；设立公众通讯站；记者会邀请意见；发信邀请意见；回答公众提问；座谈会；社区工作组，等等。他们在选择公众参与方式的实践过程中，往往根据不同的环评个案，以及根据环评的不同阶段进行组合选择，通过丰富的参与方式实现有效参与的目的。

相比于美国，中国的公众参与方式较为有限，建设单位或环评机构通过报纸、网络、现场张贴完成信息公开后，在法定的时间范畴收集公众意见，随后将统计结果及形成的文字意见汇总，作为EIA 报告中的必要内容; 除此之外根据项目的差异与受影响公众范围的不同，问卷调查、座谈会、论证会、专家意见、听证会等，也是公众参与的备选方式。正如前文所言，这种传统的公众参与环境保护的方式以“会议为主。

中国《环境影响评价公众参与办法》对听证会、座谈会及论证会的组织情况进行了规定。但是对于本来就不多的公众参与方式——听证会、座谈会和论证会来说，该《办法》并未明确规定具体的前置条件2作为环评程序中一项非常正式的公众参与方式，什么情况下应发动听证会，美国对这一前置条件做了严格且明确的规定，即只要公众对拟议行为存在实质性争议，或者对听证感兴趣时，相关的主管机构或部门就应当主持召开听证会。，即哪种情形下应该举行听证会、座谈会，哪种情形下应该举行论证会，没有明确的界定和规定，公众参与制度的细化严重不足，建设单位或环评机构权利过于强大。环评实践中，建设单位或环评机构往往没有主动选择组织召开听证会、座谈会或论证会来听取公众意见的动力，公众通过听证会、座谈会和论证会参与环评的机制可能并不畅通。

当听证会、座谈会、论证会等公众参与环评的方式并未得到充分而有效的保障后，公众参与的其它途径就是问卷调查和咨询专家意见了。因为环评专家与上市公司的独立董事具备一定的相似性，虽然属于专业人士，也是公众，但是专家可能会被利益集团俘获，他们的声音未必能代表大多数公众的利益，因此专家意见有时候也不那么客观可信。

至于问卷调查这一参与方式，制度设计细化不够，问卷设计的科学性、问卷统计的严谨性、问卷调查的广泛性等方面都存在问题。而目前相关法律法规或规定对这些都没有相应的考量标准。“问卷调查”更多的时候是在完成法律法规对公众参与要求的一个规定动作，至于参与的效果如何，并无保障。

可见，由于上述原因，虽然中国环境保护公众参与已经开始跨越性前进，但是由于环境保护制度细化、规范性严重不足，加之公众环境意识不足，所以公众参与环境保护仍然形式重于实质。

四、未来中国公众参与环境保护制度建设的要旨☒

今年两会期间，环保部部长陈吉宁提出，环境保护需要我们大家共同参与，唯有共治才有共享。

环境问题非常复杂，不同的利益集团有着不同的利益诉求。在环境保护这种公共产品的供给方面，市场可能会失灵，而政府由于信息不完全对称，认知能力所限及可能的寻租行为也会导致失灵。所以环境保护公众参与是政府和市场治理的有益补充。以市场导向为基础的公众参与环境治理模式明显优越于政府主导的环境治理公众参与模式，所以，中国需要积极推动环境治理公众参与模式由政府主导向市场主导转型，在这过程中，一方面，不但需要立法确定公众参与环境保护的权利，更重要的是公众能真正获得参与环境保护的权利。政府需要做的是为公众参与培育良好的制度环境，提供顺畅的参与渠道，拓展公众参与环境保护的广度和深度，鼓励多层次、多渠道、多主体的公众参与，这是公众参与环境治理效果的重要保证。另一方面，需要着力培育公民的环境意识、提高公众的环境认知能力、唤起公众自发参与环境治理，这是保证公众参与效果的关键。未来中国环保效果的提升应该也必将体现出更多公众的贡献。

[1]巴里☒菲尔德,玛莎☒菲尔德著,环境经济学[M]中国财政经济出版社,2006年

[2]张辉. 美国环境公众参与理论及其对中国的启示[J]，现代法学，2015（7）

[3]赵喜凤、蔡仲.食品安全的“可信性”——基于“公众参与”的分析[J]，科学学研究，2012（8）

[4]郭秀丽.德国环境保护的生态民主[J].求知，2015（2）

[5]Todd Sandier. Intergenerational Public Goods: Transnational Considerations. Scottish Journal of Political Economy, Vol. 56, No. 3, July (2009).pp:353-370.

[6]Reyer Gerlagh, & Michiel A. Keyzer, "Sustainability and the intergenerational distribution of natural resource entitlements", Journal of Public Economics, Vol. 79,(2001), pp.315-341.Antonio Rangel, "Forward and Backward Intergenerational Goods:Good for the Environment?" The American Economic Review, Vo1.93Why Is Social Security No.3,( 2003), pp813-834.

[7]Thomas C． Beierle，Jerry Cayford．Democracy in Practice: Public Participation in Environmental Decisions［M］.R FF Press，2002: 6．

Mark Seidenfeld，Janna Satz Nugent．The Friendship of the People: Citizen Participation in Environmental Enforcement[J]．The George Washington Law R eview，2005，73: 269－316．

（责任编辑 张亮）

● 韩晶，北京师范大学经济与资源管理研究院教授、博士生导师

本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《可持续发展中的绿色设计研究》（16JZD014）阶段性成果；北京师范大学自主科研基金“中国工业绿色转型的测度与影响因素研究——基于空间面板数据的分析”阶段性成果。