论精准扶贫背景下贫困农村地区人力资源开发内容与途径

陈波涌　唐智彬

[摘要] 扶贫先扶智，面向贫困农村地区的精准扶贫需要相应的农村人力资源开发行动。当前我国贫困农村地区人力资源存在规模大、数量多，科技与文化素质低、思想观念较落后，人力资源开发滞后，农村教育资源与城市差距较大等多方面问题。适应精准扶贫的农村人力资源开发包括面向贫困农村人口的智能开发、技能训练、现代职业精神与劳动态度培养、身心健康教育、现代生活方式与现代文明引导等。精准扶贫应注重形成全面布局与总体规划机制、内容与实施统筹推进机制以及组织与投入机制。推进农村人力资源开发的途径包括强化基础教育发展、构建职业教育与培训体系、提高社会保障水平和健全开发配套机制。

[关键词] 精准扶贫；贫困农村地区；人力资源开发

[中图分类号] F327[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2017）01—0086—05

Abstract：Currently， several problems exist in human resources development in the poor rural areas of our country， such as large scale and quantity，low quality in science and education，outdated views and values，lagged human resources development， huge gap in the ruralurban educational resources and so on. The high precise rural povertyalleviation in human resources development should contain the followings ：to help the rural poor people to develop intelligence， to help skills training， to cultivate modern vocational spirit and workattitude， to build healthy body and mind， to guide them to modern lifestyle and modern civilization.Meanwhile， we should form acomprehensive mechanism of layout and planning， a comprehensive mechanism of promoting the content and implementation and a mechanism of organization and input. Overall， the way to improve the human resources development in poor rural areas includes the reinforcement of the basic education development， the construction of a system of vocational education and training， the advancement of social insurance and the supplement of supporting development mechanism.

Key words： the precise rural povertyalleviation；the poor rural areas；human resources development

当前我国已经进入全面建设小康社会的新时期，但农村贫困问题一直是困扰我国经济社会发展整体水平的“短板”。通过推进农村扶贫开发工作，尤其是连片特困地区的扶贫工作是我国近年来的重点工作之一。2015 年，我国发布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》， 全面部署实施“精准扶贫”战略，目标鲜明地提出要通过精准扶贫，全方位解决农村贫困问题。随着“十三五”规划的推进，“精准扶贫”由宏观战略逐步转换为具体微观扶贫行动。在这一过程中，政府主导的精准扶贫战略如何对接农村发展的现实需求，如何将政府项目转变为本地的发展动力，如何将外来帮扶转化为自身动力，提高农村地区的自我发展能力，回答这些问题，是精准扶贫工作的重要基础，同时更是农村贫困地区实现可持续的重要前提。

在以往的扶贫行动中，一个最为常见的现象就是“返贫率”畸高，也是一个世界性难题。以我国西部地区为例，相关研究显示，西部的部分地区在完成多轮扶贫工作之后，贫困人口返贫现象依然比较严重，返贫率高，平均返贫率在15%～25%，个别地方高达30%～50%，甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。这些现象说明了扶贫工作之难，贫困地区自我发展能力培养之不足。“返贫率”畸高也导致了政府扶贫资金利用效率低下，影响民众脱贫信心，同时也影响扶贫项目的形象。[1]对于贫困地区而言，“经济穷”是现象，原因是多方面的，既有资源匮乏、居住环境落后、交通不畅、环境恶劣等，也有分配不均、制度不健全、基础设施不足和信息不对称等问题。在这些因素的共同作用下，使得我国部分农村地区的贫困问题变得复杂而深重。因此，“扶贫”成为我国近年来的战略重点，中央出台了多项相关的政策与文件，尤其是“精准扶贫”的提出和“扶贫先扶志、扶贫先扶智”思路的确定，树立了贫困农村地区扶贫与发展的新思路，将有力改变以往扶贫工程中返贫率畸高的状况。在这一思路之下，具体如何将扶贫行动变成农村自身的发展行动，形成农村自我建设能力和可持续发展能力，是“精准扶贫”的核心与关键。无论是从哪一个层面来说，“人”的因素是第一位的。因此，“坚持群众主体、激发内生动力”，通过加大贫困农村地区人力资源開发，把“人”进行最大程度的激发，才可能从根本上解决贫困地区的发展问题，从根子上脱贫。

在农村人力资源开发这一问题上，许多研究者已经从各自角度开展了相应的研究。众所周知，人力资本投资理论就明确提出了教育、健康、人口流动等同样是投资行为，将有效提高人的能力，延长生命周期，这一理论影响深远。[2]阿马蒂亚·森的基于能力开发的反贫困理论进一步拓展了反贫困中人的发展问题。[3]Leonard Nadler 也在这一问题上开展过较为深入的研究，并明确提出了“human resource developing”概念，即“有组织的学习经历。通过在特定时间内的学习产生组织绩效与个人发展”[4]国内的研究者也通过研究教育与培训讨论农村人力资源开发与反贫困问题。钱雪亚等人通过分析基础教育、职业技术培训与农民收入之间的关系，认为农民的文化程度与其工作技能和收入之间存在明显正相关性。[5] 刘纯阳通过对湖南贫困农村的调研发现，教育和劳动力迁移对贫困地区农民收入产生了同等重要的作用。通过技术培训，农户经营性收入有显著增长； [6]潘思思认为劳动力寿命的延长、力量强度、耐力、精力的维系与改善能有效提高劳动力的劳动供给和个人劳动生产率，获得更多的就业机会，并延长工作时间；[7]李鲁等人的研究也发现健康人力资本存量对提升个人收入和促进经济增长均有显著的促进作用。[8]上述成果为本文的研究奠定了坚实的基础，本文将从精准扶贫战略下农村人力资源开发的需求分析出发，描述贫困农村地区人力资源开发的目标，分析其内容，并针对有效提高人力资源开发水平提出相应的对策。

“精准扶贫”是我国当前及今后一段时期内扶贫工作的重要思路。2013年，中央办公厅出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制；与此同时，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，精准扶贫工作得以全方位实施。在精准扶贫战略下，扶贫政策和措施均针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的因素和障碍，达到可持续脱贫的目标[9]。根据贫困地区的贫困对象与贫困类型，确定扶贫方案。在此战略之下，面向贫困农村地区的人力资源开发战略也应该积极围绕精准扶贫的有关工作要求和特点实施。

农村人力资源开发行动应充分考虑农村人力资源的现实特征。从现状看，我国农村人力资源整体有以下几个特点：一是数量大。从2014年的统计数据看，我国农村人口为6.19 亿，占全国总人口数量的45.23%。此外，统计显示，2015年全国农民工总量27747万人，比上年增长1.3%。其中，外出农民工16884万人；本地农民工10863万人，增长2.7%。[10]从规模上来说，农村人力资源丰富。二是农村人口无论是从科技与文化素质还是思想观念方面，都存在较大的问题。2015年的统计数据显示，农民工中，未上过学的占1.1%，小学文化程度占14%，初中文化程度占59.7%，高中文化程度占16.9%，大专及以上占8.3%。高中及以上文化程度农民工所占比重比上年提高1.4个百分点。其中，外出农民工中高中及以上文化程度的占27.9%，比上年提高1.9个百分点；本地农民工中高中及以上文化程度的占22.6%，提高1.2个百分点。[11]研究者认为，留守农民在文化程度与科学素养方面比外出农民工在各方面的表现均低于上述数据。此外，从总体上看，农村人口思想观念虽有所更新，但适应社会发展能力整体落后于城市居民。[12]三是农村人力资源开发滞后。农村教育资源与城市差距较大，以湖南武陵山片区为例，该地区人均GDP16471元，仅为全国、全省平均水平的39%和45%，人均财政收入仅为13%和25%，教育水平则更为落后，中小学校教学实验设施严重不足，平均每万名中小学生拥有教师数比全省平均水平少13.8人，贫困学生、留守儿童比例大。据2010年湖南省第六次人口普查数据显示，大湘西地区6岁及以上人口平均受教育年限（年）为8.49年。职业教育与培训的资源也极为短缺，如张家界市共有人口170多万，但仅有1所高职学院，5所中职。从职能角度看，政府所实施的职业培训工作在形式和内容上均有待提高，投入不足，产出不理想，开发效果不明显[13]。上述问题的存在，严重制约了农村人力资源的有效释放，造成农村虽然人力资源存量大，但人力资本积累极为有限，进而影响农村经济社会发展。

二精准扶贫战略下农村人力

资源开发的内容与机制

根据“精准扶贫”的反贫困战略定位，推动农村人力资源开发，激活我国广大贫困农村地区丰富的人力资源，将为贫困农村地区的发展提供有力的智力支持与人力支撑。顾名思义，精准扶贫战略下的农村人力资源开发的对象就是农村人力资源本身，面向贫困地区农村人口，提供增进人力资本的培训、改进健康状况和知识水平的服务。从人力资本角度分析，一方面，人力资源开发包括了贝克尔所认为的“知识、技能和体能”，涵盖知识、技术、信息、能力等；另一方面，与人力资源开发相关的还包括人力资源的健康、体能、智能、态度与价值观等内容。从农村人口所拥有的人力资本水平、农村人力资源开发的基础能力与现有水平以及精准扶贫战略的需求这三方面来看，我国农村人力资源开发应重在以下几个方面。

第一，面向贫困农村人口的智能开发。这里主要指的是要通过加大贫困农村地区的基础教育的投入，提高基础教育质量与水平，为培养贫困农村地区发展的生力军奠定坚实的基础。同时，这一工作也是农村人力资源开发的基础性工作，决定了后续的人力资源可持续开发的效果与水平。

第二，面向贫困农村劳动力的技能训练。精准扶贫战略下的技能培训主要包括两个方面，一是面向贫困地区转移劳动力，为其提供由农业职业转换为二、三产业职业工作的必要的技能培训；二是为贫困农村地区农业现代化发展提供相应的农业技术推广和农业技术人才，开展相应的技能训练服务。

第三，面向贫困农村劳动力的现代职业精神与劳动态度培养。传统的农业劳动与现代农业以及现代工业对人的素质与能力的要求都存在极大差异，因此，贫困地区人力资源开发应注重培養农村人口具备现代职业精神和劳动态度，适应不同经济社会条件下对劳动者素质的要求。

第四，面向贫困农村人口的身心健康教育。人口的身心健康状况是人力资源水平的重要指标，精准扶贫既要让贫困地区民众具备良好的工作与生活条件，又要使民众在健康水平上不断提高，促进民众树立科学的健康观念，以健康的身心状态累积高水平的人力资源。

第五，面向贫困农村人口现代生活方式与现代文明引导。精准扶贫的根本目标在于促使贫困地区民众彻底摆脱贫困处境，形成可持续发展能力，在工作与生活方面尽早步入小康水平。与此相应的是，经济能力与发展水平的提高，应该伴随现代生活方式与现代文明的接纳，因此人力资源开发应该积极引导贫困地区民众摆脱以往与现代文明不相适应的生活方式与思想观念，通过多种途径，普及现代知识等内容。

基于上述内容，我们认为，精准扶贫战略下的贫困农村地区人力资源开发的目标可以表述为以下内容：人力资源开发应与贫困地区经济社会发展的总体目标相一致，与地区精准扶贫总体策略相配套。具体来说可以分为三个基本的层次，即直接目标、具体目标和最终目标[14]。其中，直接目标是面向贫困农村地区民众的短期发展与直接需求出发，着重通过提高民众的教育程度、技能水平与科学态度，养成良好的学习与生活习惯，改善健康状况与体质，并形成与现代生活相适应的职业精神、劳动态度以及价值观。具体目标包括工作与收入状况稳定、健康水平提高与寿命延长、生活品质改善、工作满意度提高、就业竞争力与灵活性提高、农业现代化水平提高、农村生态环境改善等等，达到精准扶贫的各项发展指标。最终目标是通过人力资源开发，实现贫困地区精准扶贫发展目标的全面达成，实现贫困地区经济社会发展水平的全面提升，实现贫困地区人的全面发展。

基于人力资源开发的主要内容，面向“精准扶贫”战略的农村人力资源开发主要应遵循以下几个方面的原则与机制：

一是全面布局与总体规划机制。这主要包括两个方面的内容：第一，贫困农村地区的人力资源开发工作应该进入区域内经济社会规划（如省域范围）的重要内容，且应该在省级层面形成全面布局、统筹规划的安排，从城乡对接、区域对接、部门对接等方面，构建面向精准扶贫战略的区域贫困农村人力资源开发方案。第二，贫困农村地区人力资源开发工作不是一个独立的工作内容，应该与贫困地区经济社会发展全局工作相适应，将人力资源开发的相关工作纳入贫困地区经济社会发展的总体规划。同时应该尽可能与精准扶贫的相关政策、行动方案与工作内容相衔接，形成与精准扶贫方案全方位对接的人力资源开发方案。

二是内容与实施统筹推进机制。一方面，在内容上，要充分考虑精准扶贫的战略需要与发展需求，在开发对象、具体内容、开发重点方面形成全方位结合。另一方面，开发的内容与实施方案应统筹推进，应根据开发内容层次性、阶段性，既要全面覆盖，又要突出重点；既要突出短期突破，从精准扶贫过程中的实际困难与突出问题出发，有针对性的解决问题，又要重视长期关注贫困农村地区人力资源开发的长期性与艰巨性，实现二者的有机结合，最终实现内容与实施统筹推进。

三是组织与投入机制。贫困农村地区人力资源开发是一项典型的政府基本公共服务，因此应突出政府在其中的责任与职能，一方面由上级政府负责全面安排区域内贫困农村人力资源开发的总体规划，形成省、地、县三级培训管理机构，并重点由省一级设立农村人力资源开发管理协调组织，形成统一协调的组织机构与运行机制，保障人力资源开发工作的顺畅运转。另一方面，各級政府要对贫困农村地区人力资源开发在投资主体、对象、方式、资金渠道等方面形成明确方案，确保与精准扶贫方案相配套的人力资源开发方案的资金投入。

三精准扶贫战略下贫困农村地区

人力资源开发的主要途径

在精准扶贫的战略之下，贫困农村地区人力资源开发首先应该转变政府认识问题，应从战略层面意识到“人”的问题，认识到人力资源开发的重要性，这才是精准扶贫的“重中之重”，只有彻底解决人的素质问题，才能从根本上解决贫困问题。政府要不断加大对农村人力资源开发工作的支持，同时强化经费投入，才能形成农村人力资源开发的根本保障。

具体说来，农村贫困地区人力资源开发主要有两个层次：一是现有人力资源的有效利用，二是通过大幅度地提高农村人群的素质，实现潜在人力资源的开发[15]。在开发途径上，应充分考虑这两个层次在开发途径上的差异性。因此，从根本任务上来说，农村人力资源开发既要充分发掘农村潜在的人力资源，提高贫困地区人口的总体素质；另一方面要将适应精准扶贫与农村现代化的发展需求这一目标作为提高现有人力资源水平的重要契机。基于这些基本考虑，精准扶贫战略下的农村人力资源开发主要有以下几个途径。

（一）强化贫困农村地区基础教育发展

在贫困农村地区，精准扶贫是总体政策，而强化教育，补齐贫困地区的教育短板，缩小城乡之间的教育水平差距，是农村地区人力资源开发的重要途径。基础教育是作为个体的人发展的基础性阶段，也是人力资源开发的基础条件，因此，贫困农村地区基础教育发展是人力资源开发的重中之重。基于当前贫困地区基础教育发展的基本条件与精准扶贫的相关政策优势，贫困农村地区首先要通过强化多元投入，建设义务教育标准化学校，改变贫困地区基础教育投入“以县为主”的单一模式，合理划分各级政府的职责，适当上移贫困农村地区基础教育发展的政府投入责任主体，为贫困地区基础教育发展提供公平保障。同时，推动区域教育均衡发展，建立基础教育教师定期交流制度，通过城市支教与城乡交流的方式，优化贫困地区农村基础教育教师结构，整体提升教师队伍素质与水平[16]。在投入与师资队伍双重保证的条件下，不断改善农村贫困地区基础教育发展水平，提高基础教育水平，为人力资源开发奠定坚实基础。

（二）构建贫困农村地区职业教育与培训体系

构建贫困农村地区职业教育培训体系，首先要将发展农村职业教育与培训作为提高贫困地区现存人力资源有效利用水平的重要途径，完善以乡镇农校与县职业教育中专为主体的农村职业教育机构，以两类机构为龙头，带动区域内职业教育与培训资源建设。由县级政府统筹县域内各类培训机构与培训资源，根据县域精准扶贫战略的总体要求，调研培训需求，设计培训方案，组织培训实施等工作，开发扶贫项目，形成与精准扶贫相对应的职业教育与培训方案，突出农村劳动力转移培训、现代农业技能、健康教育与生活教育等方面培训内容的中心地位。加大贫困地区农村职业学校的投入，在基础能力建设与师资队伍建设等方面形成重点突出、全面提升的发展格局，改善贫困地区农村职业学校的办学水平。与此同时，加大城乡对接帮扶行动，由城市示范性高职院校对口帮扶贫困地区农村职业学校，形成专业对接、产业对接的基本格局，实现师资交流、学生交流、培养活动交流等多种对接帮扶行动，促进优质高职教育资源通向农村贫困地区，带动贫困地区农村职业教育发展。

（三）提高贫困农村地区社会保障水平

农村社会保障制度的建设是从外围保障的角度，保证人力资源投资的效率与效果，这也是人力资源开发的主要内容之一。当前农村贫困地区社会保障制度不够健全，保障水平较低，且存在城乡之间在保障制度上不衔接的问题，导致农村人口在面对重大自身困难与外部风险时，抵御能力较弱，这也是贫困地区民众脱贫后容易返贫的重要原因。在当前的基础条件之上，一方面，政府要通过建立“政府-个人”共同筹资的机制，形成贫困农村地区社会保障事业财政支持制度，从根本上提高农民的社会保障水平，在医疗保险、失业保险等方面兜底保障制度。另一方面，要积极打破城乡壁垒，突破行政区域为标准的社会保障制度管理模式，实现城乡社会保障制度对接。强化政府在社会保障体系建设过程中的责任主体地位，不断健全农村社会保障管理体制[17]。同时，不断健全各项社会保障制度，宣传社会保障制度相关的法律法规，面向贫困地区，普及相关知识，全方面提高贫困农村地区社会保障体系建设水平，为人力资源开发提供有力保障。

（四）健全贫困农村地区人力资源开发配套机制

贫困农村地区人力资源开发需要一系列配套政策制度确保其效果。第一，要通过建立健全贫困地区农村剩余劳动力转移制度，形成城乡统一劳动力市场，拉动劳动力合理流动，既有效缓解贫困地区农村劳动力剩余状况，优化人力资源结构，同时促进农村地区民众通过流动与城市文明互动，更进一步提升自身的人力资本积累水平。第二，建立与贫困农村地区人力资源开发的制度建设，明确各方人力资源开发的责任，形成人力资源开发责任督导制度与监管机制，对相关部门的工作绩效进行监督考核，保障各项措施得以落地实施。第三，建立农村人力资源开发的信息发布机制与就业服务机制。通过建立信息发布系统，突破信息不对称的状况，劳务需求信息与供给信息充分对接；与此同时，建立就业服务机制，提高贫困地区人群的就业质量，实现人力资源开发与就业一体化，全方位提高人力资源开发的效率与水平。

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