“委托—代理”视角下建立军民融合管理机构的思考

曾立　胡宇萱

[摘要] 基于“委托—代理”视角，分析了当前推进军民融合深度发展过程中面临的管理机构数量多、关系复杂，整合难度大，职能不清，管理范围不明确等问题，追寻出问题的主要原因是“委托—代理”链杂长且缺乏有效监督管理、关系指向模糊、信息不对称情况严重。解决问题的主要思路是建立“中央—地方”的两级军民融合领导机构，明确军民融合领导机构中相关主体及其职责权限，并完善相关约束与监督机制。

[关键词] 军民融合；委托—代理关系；管理机构

[中图分类号] F426[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2017）01—0082—04

Abstract：From the perspective of “entrustagent”， the study concentrates on the key issues in the process of deepening the integration of the military and civil sectors. For instance， the administrative organizations are redundant， their relationships are complex， their duties and authorities are ambiguous， and arduous effort should be made to integrate those organizations. The underlying reasons are： the chain of “entrustagent” is long and miscellaneous， which lacks effective supervision and management the relationships are fuzzy； and there is a serious imbalance of information acquisition， etc. In the future，“the centrallocal” administrative organizations of civilmilitary integration should be established， leading institutions and their responsibilities should be identified， and a sound mechanism of restriction and supervison should be built.

Key words： civilmilitary integration； commissionedagent relationship；management organization

落實十八大以来实施军民融合国家战略的号召，促进形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，需要尽快建立两级军民融合领导机构。[1]目前，中央与地方尚未形成统一的军民融合领导机构，部分省市组建的军民融合领导小组很大程度上具有应急性、临时性、非专一性的特点。[2]军民融合深度发展过程涉及到中央与地方、军委与部队，政府与军队，政府与企业等种种关系之间，实质上形成了一种“委托-代理”联系。

因此，我们将从委托-代理理论角度出发，研究建立适应当前军民融合深度发展、符合军地实际的领导机构。

一军民融合中的多层委托代理关系

18世纪以来，随着科学技术与市场经济在西方国家的不断发展，企业间交易范围不断扩大、资本累计不断增加，企业的规模也随之增大。于是，在企业由于精力、时间、专业知识的局限下，企业经营活动的发展扩大受到限制。当企业所有者不能亲自经营管理企业或者亲自经营管理企业不能达到理想预期，而由此将企业交给他人代为经营管理时就产生了委托代理理论[3]。在法律上，当A授予B代表A从事某种活动时，委托代理关系就发生。此时A称为委托人，B称为代理人。在经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及对称信息的交易，在交易过程中拥有信息优势的一方称为代理人，而另一方称为委托人。委托代理关系主要是指委托人授权代理人在一定范围以自己的名义从事相应活动、处理有关事务而形成的基于契约的权责与利益关系。在股份制企业中，董事会代表作为资本所有人的股东，从经济市场中选择具有经营才能的经理人员并授权他们管理企业，达到资本升值的目的，于是股东与经理人员形成委托代理关系[4]。迈克尔 （Micheal）和威廉·梅克林（Willam·Meekling）把这种情形定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。在当今社会分工日益专门化的形势下，委托代理关系不仅仅局限于经济领域，公共管理领域也同样涉及委托代理关系[5]。

军民融合的管理涉及资源利益分配、授权、分权等方面，其管理过程中同样存在激励不恰当、信息不对称、权责不明确的现象。因此，将军民融合管理中各方关系放到委托代理的框架中进行分析研究具有一定的可能性和可行性[6]。

中央与地方政府、军委与驻地部队之间构成依托行政职能与公共权利的委托代理关系。中央与地方政府、军委与驻地部队实质上构成的是“自上而下”的委托代理关系，中央与军委作为“委托人”赋予“代理人”相关权利，而地方政府与驻地部队作为“代理人”来代表委托人的利益行使部分决策权，促进军民融合工作的落实。

地方政府与驻地部队之间构成委托代理关系。地方政府与驻地部队实质上构成的是互为代理、委托的关系，在军民融合的发展过程中，地方政府与驻地部队会互相委托彼此，来代理行使相关决策权利，促使在军民融合项目中实现双方目标最优化。

政府与民企、部队与军工企业之间构成的委托代理关系。无论是国企、民企以及军工企业，他们很大程度上都是军民融合过程中的最后一环，被委托以落实军民融合发展的重任。

综合以上对三个层次的委托代理关系的简要分析，我们可以看到，在当前军民融合相关管理机构的关系中，确实存在委托代理关系。因此下文将以此为基础，从“委托—代理”视角下分析当前军民融合管理过程中军地双方存在的现实问题，探讨建立军民融合的领导机构并提出相关具体建议[7]。

二从“委托—代理”透视军民融合

管理机构问题

当前军民融合管理机构数量多、关系复杂。在总体事项管理方面，最新成立的国防动员部将与国防动员委员会，国务院中央军委军队保障社会化工作领导小组，国务院中央军委军民结合寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组等军地协调机构，共同地促进军民融合这一国家战略的落实。从具体职能来看，我国的国防科技工业、人民防空、国防交通、国防教育等与国防和军队建设有关的管理职能，大多分散在工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、教育部，以及军委机关的相关职能部门，而各省、各行业也相应成立所谓的军民融合产业技术联盟，军民融合领导小组、军民融合管理办公室等等[8]。多头重叠的机构，引起了下面一系列问题：

一是军民融合管理机构归口不统一，整合难度大[9]。当前，由于各级军民融合管理机构分属于党政军各部门，其职能、权利及其运作方式存在较大差异，且这些机构并属于国家机关序列，从严格意义上来说不存在隶属关系，地位平等，皆代表不同方面利益，由于重新确定军民融合管理机构将影响到部分人利益的藩篱，整合力量统一推进军民融合发展的难度极大。

二是军民融合管理机构职能不清，管理范围不明确[10]。由于当前军民融合管理机构较多，不时出现“九龙治水”的情况，例如对于涉及跨地区、跨领域、跨行业方面的政策问题无法找到准确的管理机构与负责人，不知道应该是找政府还是军队，不清楚该找政府和军队何部门，上级管理机构在受理这样的问题时往往也不清楚权限所在，不敢也不能够在相关事物上承擔责任做出具体决定。

三是军民融合管理干部总体素质偏低，难以适应形势的发展[11]。在推进军民融合深度发展的过程中，既需要能了解军民融合政策，又需要合理协调各方关系，也需要熟悉掌握部队实际以及准确判断具备技术水平的人才，而在面对如此多军民融合管理机构的前提下，各单位选人用人标准难以统一，负责处理单独任务的人员往往由于临时抽调而缺乏专业性。

用“委托—代理”理论透视分析以上军民融合管理机构存在的问题，可以发现：

一是“委托—代理”链条杂长且缺乏有效监管。我国目前的军民融合式发展管理体制，实行的是军队和地方两条线各自运行的机制。细分下来，在军队要经过军委、国防动员部、省军区、驻大中城市军以上机关和相关非作战部队至少四级，而在地方更是要经过国务院、各部委、省政府、市政府、军民融合领导小组、企业至少六级，在如此长的委托—代理链以及层级高、管理机构多的现实情况下，委托—代理关系较难协调，代理过程中付出的成本只会更多[12]。而且伴随着委托—代理链的增长，起始委托人对其以下的代理人以及中间委托人的监督管理力度会逐渐减弱，相关问题发生的概率也会逐步增大[13]。特别是在当前军地两条线各自运行的机制下，军队与政府的起始委托人难以对对方代理人起到监督管理作用，这一方面更是削弱了监督约束机制，军民融合的实际推进得不到有效落实。

二是“委托—代理”关系不甚明确且指向模糊。从当前军民融合式发展管理体制来看军地双方多部门对军民融合的推进落实都负有领导管理责任，军民融合推进过程中既将涉及政府也将涉及军队，其融合成果将有益于双方，但是军队与政府双方作为法律地位平等的组织，其不存在任何隶属关系，在进行具体融合方案计划的落实过程中，尤其涉及跨地区、跨领域、跨行业时，无法确定其最终委托担责方，委托代理关系不明确[14]。

三是“委托—代理”双方信息不对称且情况严重。在政府与军队这一层级的互为委托代理关系内，军民融合过程军队作为委托人时能否有效地激励代理人政府的行为，反之政府作为委托人时又能否对代理人军队起到有效激励[15]。以军地基础设施建设为例，军队担心各项设施建设质量是否可靠、建设内容是否会泄密、战时基础设施的保障是否稳定，地方政府则担心国防需求挤占经济利益、基础设施建设的主导权是否会被剥夺，在此情况下其激励行为依赖于委托人所能获取的有关代理人行为和结果的信息[16]。但代理人很多行为是难以直接观测到的， 而委托人又受到专业知识的限制，这就造成了委托人不可能得到有关代理人行为的完全信息，代理人具有信息的相对优势[17]。

三“委托—代理”视角下军民融合

管理机构的建立

基于“委托—代理”关系，建立“中央—地方”的两级军民融合领导机构是现实和发展的需要。建议联合军地将现有的中央与地方层面的军民融合管理机构分别进行融合改组，共同建立一个统一的且目标明确的，即推进军民融合的深度发展的军民融合领导机构。仅两级长的委托代理链将可以有效解决当前监督管理体制削弱、管理机构杂乱繁多的问题。同时在军民融合领导机构组织构成上建议建立以坚持党对军队的绝对领导为指导思想，以国防动员系统组织结构为基础，主要从军委总部、省军区中抽离出相应部门人员，从国务院部委、省委省政府相关业务部门选调相应人员，单独建立中央、地方军民融合领导机构。

明确军民融合领导机构中相关主体及其职责权限，必须在法律地位上给予其更大范围与更高级别授权，必须以准则规定来明确军队、政府与企业间的各项关系。这是解决推进军民融合深度发展过程中存在问题的关键一步，重点要解决管什么、怎么管、谁来管的问题。尤其是在涉及解决跨地区、跨领域、跨行业的军民融合难题时，要明确各部门职能，确认实际负责人。以军民融合在通信领域内的发展融合为例，实现军地通信的融合联动效应，既要协调地方长线局、美联通与通知办间关系，又要明确所属权责范围，确定发生特殊事件时地方绝对配合军方工作的要求，以及在通信设施建设过程中的职责分工问题。因此，只有领导机构自己“不乱”，权责分明，管理体制清晰，才能有效解决各类难题[18]。

建立健全相关约束与监督机制，以“党要管党、从严治党”的原则有效设计各项约束机构。在推进军民融合项目的具体落实过程中，要建立有效的激励机制来调整军地代理人偏离委托人目标函数的活动，使军地双方的利益能够得到高度趋同一致；同时要建立有效的绩效考核机制，将军民融合的推进成果与落实岗位责任制结合起来，与单位、部门和个人的利益挂钩；同时要有力采取责任追究制度与审查审计制度，将责任落实到具体的委托人、代理人头上，加强对相关负责人的约束[19]。

加强干部队伍建设，有效提高管理干部在对军队实际与地方业务等多方面的深入学习，切实加强干部队伍的自我要求。加强干部队伍建设要从加强管理干部对权力来源的认识，提高职业道德等方面提升其观念认识，同时作为对多方面能力有较高要求的军民融合工作，也需要加强对干部队伍在专业与业务方面的培训，健全干部交流锻炼制度，要加强干部在企业、政府以及多种机构的认知培训学习，为军民融合深度发展的推进培养“掌舵人”。

综上所述，军民融合作为十八大以来被确立的国家战略，其发展速度以及当前所属水平尚处于融合初期，尤其在军民融合的具体管理机构上存在机构重复、职能模糊等问题，在军民融合管理人员上还存在能力素质不够等问题[20]。为强有力的推进军民融合的深度发展，有效查找当前军民融合深度发展过程中存在的具体问题，从“委托—代理”理论角度出发审视当前军民融合管理机构存在的现实问题，且为解决管理机构复杂、监管风险大等问题，查找问题根源且结合“委托—代理”理论后，建议建立覆盖中央地方且涉及党政军三家的军民融合领导机构，明确主体权限，健全约束监督制度且大力加强干部队伍建设，为落实军民融合国家战略，促进形成“全要素、多领域、高效益”的军民融合深度发展格局，助力国防军队力量的提高做出建设性贡献。

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