国民政府时期的矿业劳工立法及其缺陷*

向明亮

(湖北理工学院 长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心，湖北 黄石 435003)

国民政府时期的矿业劳工立法及其缺陷*

向明亮

(湖北理工学院 长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心，湖北 黄石 435003)

1927年国民党执政以后，在扶助矿业发展、改良矿工生活的话语下，从立法上建立起一系列保障矿工权益的制度法规。这些制度法规在维持社会稳定、推动矿业发展等方面无疑起到了一定的积极作用。但是，作为工业化初始阶段的矿业劳工立法，其受制于当时的内外部环境，矿业劳工立法水平总体低下，内容不尽完善，尤其是在执行过程中存在诸多弊端，其实施效果与立法初衷相去甚远。

国民政府时期；矿业；劳工保障；立法

甲午战后，由于外资、官办与民族矿业的快速发展，矿业中的劳资冲突范围扩大。到了20世纪20年代，随着西方劳工社会保障制度和理念的传入，工人运动风起云涌，矿业劳资纠纷、罢工、怠工遍及全国，演化为严重的社会问题。国民政府时期，矿工已然成为产业工人队伍中人数最多的群体，但工人待遇低下、劳动条件恶劣、矿难事故不断，不仅严重影响了社会秩序的稳定，同时也制约了中国矿业的发展。国民党政权在扶助劳工发展、谋求工人解放的政治话语下，从劳动立法、劳资调节与仲裁、劳工团体、社会福利等方面构建矿业劳工保障制度，以寻求改善矿工生产、生活之道，消解令其烦扰不已的劳资冲突与阶级斗争。

自20世纪90年代起，国内外研究者将国民政府时期的劳资关系列为重点研究对象，取得了丰硕的研究成果。然而，劳工问题见诸于工厂、交通等具体行业，对于特种行业的矿业而言，相关理论和制度建设的研究尚未见著。矿工从传统社会开始一直被统治者视为“心腹之患”，常常“酿成事端”，对于这一异动的社会力量，国民政府如何以劳动保障制度的建设来限制劳资冲突，其效果如何？本文以矿业为例，对国民政府时期的矿业劳工立法加以梳理与分析，以就教于学界同仁。

一

国民政府将用劳力服务于矿业方面的一切工人统归于矿工之列，具体包括直接从事矿产采掘的工人(亦称地下工人)和辅助采掘工人工作的地上工人，以及完成矿产商品化的搬运工人。国民政府时期的矿工人数究竟有多少，从来没有确切的数字。据国民政府实业部地质调查所统计，20世纪30年代初，中国现代化矿场45个(煤矿40个，金属矿5个)，共计矿工20余万人，其中煤矿工人16.5万人，占全部工人的82%，金属矿工人3.5万人，占18%[1]102-109。不过，上述数字并不包括东北四省、一些民营小矿和偏僻区域内星罗棋布的土法开采矿场，以及季节性矿工，如果按照实际矿工来算(不论其是否终年劳动)，估计有百万人以上[2]74。

矿工在所有工人中，劳动报酬最低，工作最苦、最累、最危险，劳资矛盾也因此最为激烈。1914年3月，北京政府颁布《矿业条例》及实施细则，其中第五章专门设有保护矿工之规定，是为近代中国劳动保障立法之嚆矢。其后，北京政府农商部相继颁布了《矿业保安规则》《矿工待遇规则》《煤矿爆发预防规则》等条例，开创了近代中国矿业劳工保障立法的先河。

不过，上述法律条文多为应付工人运动的权宜之计，广大矿工的生存状况并没有得到多少改善。国民党早在1924年就以“制定劳工法，改良劳动者之生活状况，保障劳工团体，并扶助其发展”[3]21作为对内政纲，对包括矿工在内的广大工人做出了种种承诺，以动员他们参与国民革命。然而，1927年国民政府建立后，广大矿工在大革命时期所争得的政治上、经济上的权益被剥夺殆尽，矿工所遭受的苦难更为深重。“矿工生活本来是最痛苦的，加以十年来社会经济受了帝国主义过度剥削，长期国内战争和饥荒影响，达到空前的大破坏，全国矿工工友的生活更是一天一天的恶化了。”[4]246

基于各方压力，国民政府力图以立法形式赋予矿工劳动权利，首要的是要出台一部矿工法来保障矿工权益，以消弭此起彼伏的劳资争端。1928年10月，易培基出任国民政府农矿部部长，上任伊始即令虞和寅、范柏年两委员成立矿业法规起草委员会，制定矿业相关法。参与的专家“本《方略》(孙中山的《建国方略》——引者注》)之精神，览古今之成法，审外势，察内情”，历时三月，虞、范各完成一份《矿业法草案大纲》(以下简称《大纲》)。在虞和寅的《大纲》第13章《矿工》部分，虞和寅指出：“欲调和劳资冲突，应改善工人待遇，欲增进工作效率应提高工人生活，况【矿】工终日伏处坑底从事最危险最劳苦之业务，尤不可不讲求所以保护周济之道。”[5]36

范柏年持有相同的观点，认为：矿业的开发“不仅以生产效力之增加为准衡，亦当以利惠劳工为目的。故提高劳工生活，改良待遇，为亟要之事”。范柏年在草案开篇即提出：“矿工日处黑暗井下，危险时虞，工作最苦。吾国矿业全赖工人为生产工具，而矿工之生活及待遇，诚有不堪言者，如工作时间，土窑以二十四小时为一班者，更无论矣；其他各矿，每日约有十小时至十二小时之工作，工资所入，仅足一饱，尚有不按时发给者。居住之所，陋秽不堪，群栖一室，有同羊豕，业矿者坦然视之。……不幸发生意外，疾病死伤之抚恤，悉凭管理者恩惠，随意处置。”[6]146由此，范柏年明确表示，新的矿业法应把“提高矿工生活，改良待遇及辅助矿工之合法组织”放在重要位置。

由于矿工待遇法规“至其细目，非数条所能详尽”，且其一般与《工厂法》等劳动法相辅而行，故虞、范二人的《矿业法草案大纲》保护矿工权益的立法精神未能在1930年行政院公布的《矿业法》中得到充分体现，而是要待《工厂法》等劳动法颁布后，“另订矿工待遇规则以处理之”。

二

《矿业法草案大纲》最终虽未上升为法案，却也成为后来国民政府制定矿业劳工保障各项政策法规的出发点。以草案精神为指导，1929年3月，农矿部指令全国各大矿商：“工人应从优待遇，虐待工人早应严禁，值此劳动发达时期，允宜增加工资，减少工作，并施以相当之教育，……劳资合作裨益良多。”[7]41930年12月，实业部接手农矿部主管全国矿业，此时，《工厂法》和《工厂法施行条例》已经先后颁布，工厂工人获得法律保障。1931年，山东鲁大矿业公司呈请实业部，请求解释矿山工人是否适用《工厂法实施条例》。实业部以劳字803号文做出解释：“关于矿工待遇，其矿业合于《工厂法》第1条规定者除法令另有规定者外，应一体适用《工厂法》及《工厂法施行条例》之规定。”至此，凡雇用30人以上且使用机器动力的矿场工人被一体纳入到《工厂法》的保障范围。

不过，矿工面临的劳动风险远非普通工厂工人所能比，故制订专门的矿工保障法尤为必需。1932年实业部鉴于1923年的《矿工待遇规则》内容简陋，“不适于保护矿工之用，且矿工人数较工厂工人为多，矿工生活较工厂工人尤苦，亟应根据中国矿业情形及矿工生活状况起草矿工法，呈由国府公布”[8]286。此后，实业部计划起草一部专门的矿工法，准备于1932年底起草完毕，进行审议，但此法迟迟未能完成。

在1935年国民党召开的第五次全国代表大会上，行政院再次强调要将矿工法作为劳工立法的重点积极拟订，因为“矿工生活困苦万状，各矿场中安全卫生之设备，多不完善，时有发生灾变情事，实业部正在起草矿工待遇规则，以资保障，并经立法院劳工委员会函请该部草拟矿工法规”[9]369。但是，直至抗战以前，《矿工法》迟迟未能出台，在实践中国民政府袭用了北京政府时期的矿业劳工立法，如，《矿业保安规则》《矿工待遇规则》《矿场钩虫病预防规则》《煤矿爆发预防规则》等，通令各省暂准援用。

1936年6月，国民政府正式颁布了《矿场法》，这实际上是包含矿工待遇的一个综合性矿业法规，共35条，适用于“同时雇用在坑内工作之矿工五十人以上之矿场”，另外“关于矿工之工作待遇、矿场之安全及卫生，除本法外，适用《工厂法》及其施行条例之规定”[10]14。

总体来看，国民政府的矿业劳工立法除了袭用晚清和北京政府主要立法成果外，还采纳了国际矿工联合会和国际劳工大会的相关标准。虽然没有一部专门的《矿工法》出台，但从法规体系上看，还是形成了一个比较系统的矿业劳工保障体系，在劳动制度、劳资调节与仲裁、劳工团体、社会福利等方面构建了矿业劳工保障制度。从形式上看，这一体系以前期的《工厂法》《修正工厂法》《修正工厂法施行条例》和后期的《矿场法》为核心，并以一系列的配套法律作为辅助，如：1928年6月的《劳资争议处理法》、1929年10月的《工会法》、1931年2月的《工厂检查法》以及1936年12月的《劳动契约法》等。

从内容上看，这一体系具体包括以下几个方面：1)矿工劳动保障方面。①妇女、儿童的保护。《矿场法》第5条规定，女工、童工不得在坑内工作。②劳动时间及休假制度规定。③安全防护。《矿场法》第19条规定，矿业权者为防止水患、火灾、沼气或煤尘之爆发，土石、煤块之崩坠及其他灾变，应有各种安全设备并有其他适当处置。第26条规定，矿业权者须置备防止职业病发生的设备，并将预防方法指示矿工并限其遵行。④工伤待遇。⑤失业保障。2)矿业检查制度方面。3)劳动组织方面。《工会法》规定了矿工有组织工会的权利，罢工的权利，有与雇主缔结团体契约的权利。第33条规定，雇主或其代理人在劳资纠纷调解仲裁期间不得解雇工人。4)矿工福利制度方面，包括医疗设施、教育福利、娱乐和生活福利等。

三

1927年奠都南京以后，国民党不得不从其政权稳定与合法性的角度来重新调整其立场，使其各项政策尽可能地体现“全民”的利益。即，“只要没有违反整个社会国家公共利益，而且兼足以增进整个社会国家的福利，法律都该予以鼓励和保障。因此，社会之安定为立法之第一方针，经济事业之保障发展为第二方针，社会各种利益之调节平衡为第三方针”[11]51，以此争取包括矿工在内的民众的认可与支持。

北京政府虽然开创了中国矿业劳工保障立法的先河，但众多的法律条文只是停留在纸面上，成为具文。国民政府不仅用法律强行规定矿主对矿工生存所负有的义务，而且通过工厂检查制度来推动劳动保障立法的实施。1931年5月，国民政府颁布《矿业监察员规程》[12](以下简称《规程》)规定，矿业监察员监察的事项包括矿业保安、矿业工程设施事项等。虽然其大部分是关于矿业本身，但能保证矿业安全、矿业工程设施适当，无疑有利于矿业劳动者本身。同时，《规程》第六条规定，矿业监察员所监察之矿业区域或矿场内，得因实业部之委任，代行工厂检查职务。从中我们可以窥见，国民政府已经开始重视对矿场的检查。

《工厂检查法》颁布后，工厂劳动者的状况得以改善，但矿场并无专门机关办理。学者们强烈呼吁：“中国劳动者不仅属于工厂方面，工厂以外的劳动者为数不在少，这些劳动者与工厂劳动者同样牺牲其血汗而为社会生产，即同样有功于社会，他们的生活与生命，自然也要予以改善和保障，尤以矿场劳动者最为急需。”[13]33中央工厂检查处成立以后，认为根据现实发展，矿场也应由中央工厂检查处一并检查。1934年，该处呈请实业部饬令检查员检查工厂时，对该区域内合于《修正工厂法》第一条之矿场，一并检查。实业部核准后，以部令通饬各省市主管厅局遵办[14]655。据中央工厂检查处的统计，到1936年，各省符合《工厂法》第一条规定的矿场共有110矿，矿工总数137 643人，约占全国矿工总人数的1/5左右[14]662。

国民政府的矿业劳工立法，无论是从提高矿工福利、推动矿业发展，还是从稳定社会、减少劳资冲突来看，无疑具有一定的积极意义，这其中，取得的成绩最为突出的是劳动保障和劳工福利事业。1937年3—6月，吴至信受资源委员会派遣，赴冀、鲁、豫、晋、鄂5省，调查各地的重要矿场，其中煤矿8处，铁矿1处。调查发现，这9所矿场，工人的抚恤及丧葬费虽然大多低于《修正工厂法》的规定，但相比以前则有较大提高。1925年，50元加一口免费的棺材是许多公司采用的普遍丧葬费标准[15]260，对矿主来说，井下死一个矿工的损失甚至比死一头骡子还要少。1937年，多数较大的现代矿场往往支付几百元给死难矿工家属，比如：开滦煤矿无论里工或外工，均一次给丧葬费50元及抚恤金300元；大冶铁矿抚恤金与矿工服务年限相关，最多可达到400元[16]99-100。抚恤标准的提高，无疑略微改善了那些死亡矿工所赡养的家庭的经济状况，同时也表明政府在改变矿主的经营管理方式，让他们在生产中采用更多的安全保护设施。另外，在残废抚恤、工伤治疗、失业救济(解雇费)等方面，矿工待遇比1920年代均有较大提高，其中，在具有解雇费规定的厂矿中，矿场的待遇水平都高于《修正工厂法》的标准[16]99-100。

医疗和教育福利方面，吴至信调查的矿场，均设有医院或诊疗所、职工补习学校、工人子弟学校等。在劳工娱乐方面，9矿中有6矿设有工人俱乐部，俱乐部的娱乐项目种类很多，常见的有戏剧、弈棋、乒乓球、台球等。在开滦煤矿，俱乐部有皮影戏与魔术，工人自己表演，每周一二次不等[16]231；在江西萍乡，煤矿建有娱乐场所多处，如公园、俱乐部、网球场、篮球场等，“应有尽有，以备终日劳作之工友，于工暇后，得到相当的慰安”[17]39。生活福利方面，在国民政府的推动下，一些大矿努力举办劳工住宿设施。吴至信的调查中，每个矿场均有住宿设施，“其舒适程度，多较当地贫民水准线略高”。又据1933年《中国劳动年鉴》的调查，中福、保晋、烈山、六河沟等17个矿均建有宿舍，其中免费的有14个矿，占82.35%，收最低费的有1个矿[18]278。

四

毋庸讳言，作为国家法的矿业劳动法，体现了国民政府改善矿工生活待遇、协调劳资关系的立法精神，这些制度措施在维护社会稳定、推动矿业发展等方面无疑起到了一定的积极作用。但是，作为工业化初始阶段的矿业劳工立法，受制于当时的内外部环境以及国民政府的立法动机，无论是在政策本身还是在政策实施层面，都存在诸多缺陷，举其要者如下。

(一)立法水平总体低下

国民政府虽然颁布了一系列矿业劳工法规，但由于立法效率低下，始终没有出台一部专门保护矿工权益的法律——《矿工法》，因此，法律规定政出多门、标准不一。如关于矿工的死亡抚恤规定，《矿工待遇规则》规定，矿工因公死亡给予其遗族2年以上的工资及50元以上的丧葬费；《工厂法》则规定，矿工因公死亡给予遗族抚恤费300元及2年之平均工资，外加50元之丧葬费。此外，各级地方政府往往在此基础上又制定当地的标准，大大低于中央的规定，如1928年8月，河北省政府颁布的《暂行工厂规则》规定，因公死亡“按其在工厂工作年限，给予抚恤”[19]13。

现实中，一些现代化的大矿按法规支付的抚恤金较多；而一些小矿往往避重就轻，许多小矿仍支付接近原来的50元加一口棺材的抚恤金。比如，山东章丘的天源煤矿仅支付45元，萍乡附近的一个小矿支付42元，贾汪的一个小矿仅支付40元加一口棺材[20]237。即便是同一矿场，其死亡抚恤金也往往因人而异。比如，1933年，武昌土地堂永德煤矿发生淹水惨剧，死亡矿工17人，除1人为湖南人外，其余均为大冶人，其后给恤，除湖南人给抚恤金100元并给棺木、衣服20元外，余下的16名大冶人，每名仅抚恤铜元100串(合洋16元)，外加衣棺费10元而已[18]286。

另外，《工厂法》第27条有契约提前终止资方须提前告知的规定，并规定依工人工作时间长短给予10～30日之提前预告期限。但据吴至信的调查，制度设计中有关预告期的规定在大多数矿场并没有实行，吴分析原因，认为有以下两点：1)工人被预告解雇后，不能安心生产，矿方若依法允许工人外出寻找工作，就会影响生产。2)预告期间，工人可能请其他工人援助使矿方收回成命，导致工潮[16]161。从上述分析可以看出，有些制度规定过于理想化，也致使其在现实中无法实行。

(二)政策内容不尽完善

就矿业劳工立法的内容来说，虽然国民政府所颁布的诸多矿业劳工法规涉及到矿工经济、政治、文化生活的方方面面，但矿业劳动关系的核心内容，诸如最低工资制度、雇佣关系的调整等内容却缺乏相应的规定，而这往往是劳资争议的重点，如“开滦各矿区，工潮迭兴，每次工潮爆发，皆不外待遇、包工两问题”[21]193，而其中尤以雇佣制度至关重要。事实上，近代矿山一般采取包工制度，包工头往往克扣工人工资，进行超经济的剥削，残忍地虐待工人，工作环境恶劣，容易造成种种悲惨的黑幕，并直接导致工人罢工，如1933年4月的焦作李封煤矿罢工、1934年1月的开滦马家沟煤矿罢工。工人罢工的主要目标是争取废除包工制度[21]134-137。

关于雇佣劳动的立法，仅在《矿工待遇规则》第八条有规定：“矿业权者不得与包工头订立矿工200人以上之包工契约。”除此之外，矿工受虐待、工作状况险恶，以及拖欠工资等，法律只有允许矿工“得随时辞工”的许可。实际上，这相当于是让工人忍受，因为相比较而言，矿工更畏惧的是失业，而政府对失业毫不关心、不予救济，法律“如果不予劳动者以适当的对付权利，如诉愿罢工等，而仅仅只规定工人于此等情形下可以自动辞工，终止工作契约，就无异于把劳动力纯粹商品化了，实行市场上愿买愿卖的原则，使劳动者只有消极的回避，未免太蔑视了劳动者的人格”[22]。从中我们不难看出，在一些核心问题上，一些法律法规条文规定与国民政府所标榜的“利惠劳工”的立法精神相抵触。

(三)法令法规执行不力

法律的生命就在于它的实现。国民政府时期，由于政府行政管辖权不足、企业的经济承受力有限以及相关责任主体对制度认识不够，中央制定的政策往往很难得到不折不扣的执行，法令法规的执行情况与规定往往有很大的差别。以童工为例，如果让童工从事矿业工作，既妨碍童工身体的发育、影响国家的未来，又违背人道主义原则，历来为各国所禁止。因此《矿业保安规则》第8条规定，坑内不得雇用妇女及十七岁以下之幼年工。

然而，现实是很多矿厂为节约成本，大量雇用童工。如1931年，淄博煤矿雇用的5 219名矿工中，童工就有1 000人以上[23]235；1941年，在四川北碚区的二岩镇的煤矿里，雇用了300多名童工，工作分为打风、搬土与推煤三种，这些童工，平均年龄在16岁以下，5～15岁的有111个，他们进矿工作后，“除极少数自动设法逃走外，大部分因工作劳苦，睡眠不足，营养不良，环境恶劣，又无医药设备，最多两三年就死了。……如不立刻死亡，也不会长大成人，永远停止在进矿时的高度，因为终年不见阳光，赤身露体，被煤屑污水包裹着的身体，是不会生长的”[24]4；在湖南湘潭膏盐矿公司，童工就有300名，年龄从7～9岁不等，每日工作16小时，“在工头皮鞭抽打之下，轻病仍然工作，重病不给工资，且扣伙食，久病不愈，便被赶走”[25]34。由此看来，在立法上被纳入矿业保障制度的矿工(《工厂法》规定只限于30人以上且使用机器动力的矿场)只是其中一小部分，而能够真正享受到政策福利的矿工又是其中更小一部分。国民政府时期的矿业劳工保障立法的初衷与立法的执行效果之间存在着很大的差距则是不争的事实。

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[24] 臧琯亭.为凄惨的煤矿童工呼吁[J].妇女月刊,1944,3(5).

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(责任编辑 尹春霞)

Mining Labor Legislation and Its Defects in the Period of Nanjing National Government

XIANGMingliang

(Research Center of Mining and Metallurgy Culture & Socio-economic Development in the Middle Reaches of the Yangtze River,Hubei Polytechnic University,Huangshi Hubei 435003)

After the Kuomintang took office in 1927,for supporting the mining industry's development and improving the life of miners,a series of laws and regulations were enacted to protect the rights and interests of miners from the legislation.These laws and regulations played a positive role in maintaining social stability and promoting the development of mining industry.However,as a legislation at the initial stage of industrialization and subjected to the internal and external environment,the overall level of the mining labor legislation was low and the content was not perfect,especially there were many drawbacks in the process of the implementation and the effect was not satisfactory compared with the initial intention of the legislation.

Nanjing national government;mining industry;labor security;legislation

2016-12-29

国家社科基金一般项目“近代中国矿业劳工问题研究(1895—1949)”，项目编号：15BZS079；湖北省社科基金项目“民国时期中国矿业劳工问题研究”，项目编号：201417。

向明亮，副教授，博士；研究方向：中国近代社会史。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.03.001

K207

A

2095-4662(2017)03-0001-05