缩小贫富差距之经济法路径

张 星

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)

·经济管理研究·

缩小贫富差距之经济法路径

张 星

(南京财经大学 法学院，江苏 南京 210046)

经济法作为国家协调经济运行之法，在实现社会整体利益最大化方面作用显著。我国当前基尼系数一度超过国际警戒线，贫富差距有进一步拉大之趋势，从财税立法的完善、土地制度的转型、教育制度的改革等方面探索如何缩小贫富差距，实现社会资源的公平有效分配，是经济法的应有之义。

财税立法；遗产税；土地产权；土地出让金；教育公平

一、我国居民收入差距现状

国家统计局数据显示，2014年全国居民收入基尼系数为0.469，2013年基尼系数0.473，反应国内居民贫富差距有缩小趋势。但是我国居民收入基尼系数仍然高于国际警戒线，且城镇居民收入基尼系数高于农村居民收入基尼系数，这是由农业生产的特殊性决定的。同时，城镇居民收入基尼系数的走势相对于农村居民收入基尼系数波动性大。原因在于自上世纪八十年代起，我国的改革重点一直集中在城镇，而农村则是改革的薄弱环节，尤其是经济体制的改革与经济结构调整主要集中在城镇。[1]近年来，我国居民收入基尼系数稍有降低，笔者认为，应归功于农村合作医疗的逐步落实以及反腐倡廉的全面推进。

二、贫富差距的成因分析

(一)市场经济体制改革

市场经济体制改革，允许一部分人先富起来，打破了计划经济体制下的无市场状态，平均分配方式被摒弃，个人、企业开始参与市场竞争，社会生产效率有所提高。但是由于先天禀赋以及个体能力之间的差异，也造成了收入分配不均的局面，这种不均衡体现在不同的区域之间，不同的行业之间，城乡之间。[2]

(二)税收失调

个人所得税的存在意义是为了对财富进行二次分配以达到缩小贫富差距的目的，但是在实际操作中，由于灰色收入的存在，课税对象不精确，这样就出现了初始目标和结果相悖的局面。[3]同时，由于中央与地方税收比例失调和国家政策倾斜等原因，会进一步加大地区之间与城乡之间的贫富差距。

(三)社会保障制度不完善

我国GDP呈增长趋势，虽有所放缓，但总体稳定，而我国社会保障事业却明显滞后于经济增长速度，[4]不言而喻，农民、失业人员、无业人员等弱势群体就无法充分享受经济增长所带来的成果，从而拉大贫富差距。目前，我国仍然是城乡居民社会保障二元体制，城乡居民在社会保障方面存在着较大差异，加之贫困偏远地区财政收入有限以及中央财政转移支付不足导致社会贫富差距。

(四)教育资源分布不均衡

东部与中西部之间、城乡之间的教育水平存在较大差距，而受教育程度又与收入呈正比关系，所以教育不公平也是导致贫富差距的因素之一。

(五)初次分配中劳动报酬所占比例较低

我国是人口大国，劳动力密集型产业依然是主导产业，资本与技术密集型产业相对短缺。因此，劳动者报酬低是一个长期存在的问题。

(六)工薪福利保障不均衡

医疗、养老、失业和住房公积金保障等各项福利比较齐全的部门集中在国有企事业单位及政府部门，非国有部门或者单位比较缺乏完善的福利待遇。

(七)拆迁制度不完善

城镇化建设如火如荼，但是拆迁制度并不完善，例如中东西部拆迁补偿标准不统一，城乡补偿标准存在很大差距，这些都加剧了贫富差距。

(八)市场经济发展不成熟

由于体制、政策和监管方面的原因，致使大量非法收入、灰色收入长期普遍存在，特别是一些国家公共权力资本化、期权化、货币化和私有化，部门利益小集团化，行业利益垄断化，以及大量非法经营等问题使得社会成员之间财富分配差异明显，加剧了贫富分化。

三、缩小贫富差距对策

(一)完善财税立法

1.财政税收分段

东部、西部、中部之间的经济水平差距较大，创造财富的能力差距明显，东部西部中部根据经济发展水平和GDP设置不同的税率，[5]完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方债、清理规范税收优惠政策等方面进行突破和创新。这是建设阳光型政府、责任型政府的要求，也是实现资源优化配置的必然途径。

2．开征遗产税

由于个人先天禀赋的差异，财产代际继承无可厚非，但是这在一定程度上不利于社会成员创造力的激发，有碍社会公平正义。遗产税立法的时间选择和制度设计要充分考虑到政府收入、居民收入分布情况、居民利益等方面的影响。

要使遗产税课税依据具有法律正当性，就必须以法律形式将遗产税确定下来。遗产税作为财产税课税体系的内容，具有以下职能：增加财政收入、对社会财富进行二次分配、优化资源配置。

(二)推进土地出让金制度的改革

构建合理土地制度，实现社会整体利益的最大化，而不是单位或者部门利益最大化。

土地财政所诱发的社会问题如房价上涨过快，拆迁补偿所带来的社会不公平等问题突出，这些都严重影响城乡居民的生活质量和水平，可以考虑将政府所收取的土地出让金改成房产税，采取逐年征收的方式，[6]这样就能够缓冲政府卖地的热情。

(三)改革农民土地产权与征用补偿制度

明确农民对土地所拥有的土地财产权，确保农民所得利益与土地经济价值的同向同步增长。对农民土地使用权的流转进行法律保护，[7]让农民真正实现有地可依，有地能依，有地得益。加大政府对农村各项建设的财政支出，对农民征地的补偿拨款要和土地本身经济价值相一致。[8]加快新农村建设，实现精准扶贫，保障对“三农”事业和农民弱势群体的支出落实到实处。

(四)完善农村社会保障制度

社会保障是一种社会制度，由经济基础决定，同时，也受制于政治制度。我国现在的社会保障制度呈城乡二元状态，这是由特殊的历史环境决定的。农民，占据了我国人口的半数之多，农业，是我国的立国之本，农民在中国历史上曾发挥着重要的作用，政府应注重对农民利益的保护。但是，我国的社会保障是一条城乡分立的道路，城乡之间存在着巨大差距，这样的失衡状态有悖于社会公平，我国社会保障制度的改革势在必行。

首先，应当完善农村最低生活保障制度，鳏寡孤独残疾者应有所依。其次，建立和完善农村社会养老保险制度。加大中央财政对社会保障制度的转移支付力度, 应特别照顾贫困农村。仅仅依靠农村集体的薄弱力量, 是不公平的，不利于和谐社会的建设。最后，推进城乡医疗报销系统的统一，让贫困农民必要时在城区看得起病，报销无碍，也是对农民生命权的尊重。

(五)保障教育资源平等

1.建立全方位的责任机制

首先，要保障教育公平就要明确政府的责任，以法律形式明晰政府所必须承担的责任，对权利侵害进行司法救济。其次，非政府组织对弱势群体的帮助不具有强制性，因而作为一种援助，需要政府的扶持和鼓励。以政府为主、非政府组织为补充建立起来的责任机制能够从根本上保障弱势群体的受教育权利。

2.以师资为突破口，建立教师流动制度

日本所实行的教师流动制度缓解了日本择校难的问题，我国可以借鉴日本的这一做法，实行教师流动制度。城市教育水平明显高于农村教育水平，国家的支教援助活动无法从根本上解决这一难题。师资作为实现教育公平的重点、难点和关键，如何提高师资队伍素质显得尤为重要。但是这是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，也不能为了实现教师资源流动而损害了教师群体的利益，这样会阻碍教师的积极性。教师在不同地域，不同学校之间的有效地充分流动，对于实现教育资源的优化配置意义重大，可以在一定程度上缓解弱势地区师资不足和师资素质较低问题，同时对于高考移民等问题也能起到一定的抑制作用。

3.完善农民工子女就学制度

农民工子女的受教育权利应该依法得到国家保障。农民工子女也应该与农村孩子一样受到国家倾斜政策的照顾，在农村实施的“两免一补”政策也应该惠及农民工子女。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》颁布，建立了农村义务教育经费投入保障新机制，“新机制”规定，2007年，农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。农民工子女的学杂费也应该按照农民子女政策予以免除。鉴于义务教育的明显公益性和外溢性特征以及农民工子女的流动性特征，免除学杂费所造成的教育经费缺额部分(按农村标准计算)应由中央财政负担。同时，农民工在为输入地服务，为输入地的经济社会发展贡献力量，因此，输入地政府也应成为农民工子女教育责任的承担主体之一。笔者认为，农民工子女就学免除的学杂费与城市差额部分应由输入地政府承担，生均公用经费和农民工子女的困难补助费用也应由输入地政府负责。在具体操作上，考虑到农民工子女的流动性特征，中央和输入地政府对农民工子女承担的学杂费和其他公用经费可以采取“教育券”的形式划拨，这样能够减少划拨的中间流程，实现高效率精准化的利用教育经费和教育资源。[9]33此外，中央政府和输入地政府还应协调划拨出专项经费解决农民工子女就学问题——现有的教育资源不足以满足农民工子女的就学需求，新建校舍、扩充教育资源的费用应划拨专项经费予以解决。在公共教育资源不足的情况下，对于社会力量办学应予以积极扶持，农民工子女进入社会力量办学学校也应享有政府的“教育券”补贴。

4.以均衡和增值为导向，完善教育督导评估制度

公平的教育制度的建立需要一系列相应的配套改革。其中，最为重要的一环是教育督导评估制度的改革。教育督导评估结果是进行教育资源配置的一个重要依凭。目前，我国的教育督导评估制度对教育资源配置的非均衡性起了一定程度的强化作用。现在的教育督导评估体系十分重视结果，忽视了起点和过程，出现了对学校进行评级、片面追求升学率等急功近利的现象。我们发现，很多地区把建设“实验学校”“五星级学校”“示范学校”等“窗口学校”作为评估地区政府教育绩效的重要指标，因此，政府集中人力、财力建设好一所或几所典型的“示范学校”作为工作重心。笔者发现有的地区，包括国家贫困县，即使教育经费再紧张，他们也会不遗余力地办好一所或几所重点校，从而使贫困地区为数极少的豪华重点校与众多难以为继的薄弱校形成强烈反差。结果一方面拉大了本地区内部各个学校之间的教育发展水平差距，催生了“择校”风潮；另一方面这也是对教育资源的浪费，使得教育资源配置效率低下。改变现在的教育督导评估之导向，完善教育督导评估机制是均衡配置教育资源的关键突破点。在具体实践时，可依从以下两个方向进行重点调整：第一，将对结果进行评估转化为对本地区各个学校之间教育资源均衡配置的评估，这一方面有助于地区间、学校间教育资源的均衡配置，另一方面也有助于地区间、学校间教育资源的整合，打破原来相互封闭孤立的格局，使得教育资源在更广泛的意义上实现流通和共享。第二，把“增量”作为评定学校和本级政府绩效的一项重要指标。在对学校教育质量进行考核时，把学生入学时的学业水平纳入考核范围。增值评价是一种发展性、形成性评价，它注重的不是最终的教育成果，而是教育过程中的改善情况；评价的目的不是为了鉴定、选拔，而是为了测定每个学生的进步情况。引进“增值”理念，对教育督导评估机制进行改革是教育发展的要求，也是建立公平的教育制度的需要。[9]34

5.以多元监控为手段，完善教育监督制度

在教育资源配置过程中，经常发生由于权力失范而导致的教育经费挤占、挪用等现象，从而使得教育经费不能足额到位。对弱势群体的教育补偿也必须防止这种现象发生。监督制度不健全是导致权力滥用的重要因素。权力没有监督，则会产生腐败，对滥用权力的人员不加以制裁，就会使法律失去权威性。要实现教育公平，就要完善监督机制，加大监督力度，民众参与监督，拓宽民众信息反馈渠道，确保阳光下的公平。

四、结语

公平正义是社会进步的重要衡量标准，经济法作为国家协调经济运行之法，在寻求社会主体之间利益平衡时，发挥着不可替代的作用。贫富分化是我国实现“十三五”宏伟目标的阻碍因素。变革关系国计民生的社会保障制度、土地制度、教育制度，是缩小贫富差距的重要路径。

[1] 朱光磊.中国的贫富差距与政府控制[M].上海:上海三联书店,2002:23-73.

[2] 孙立平.转型与断裂改革以来中国社会结构的变迁[M].北京:清华大学出版社,2004:47-65.

[3] 孙立平.失衡一断裂社会的运作逻辑[M].北京:社会科学文献出版社,2004:87-99.

[4] 刘祖云.社会转型解读[M].武汉:武汉大学出版社,2005:21-63.

[5] 白晓峰.遗产税立法的困境与路径选择[J].法学论坛,2014(5):99-100.

[6] 陈利根,龙开胜.我国土地资源高效配置的政策阻碍及改革建议[J].南京农业大学学报(社会科学版),2012(3):60-65.

[7] 郭艳茹.中央与地方财政竞争下的土地问题:基于经济学文献的分析[J].经济社会体制比较,2008(2):59-64.

[8] 陈国富，卿志琼.财政幻觉下的中国土地财政:法经济学视角[J].南开学报,2010(1):69-78.

[9] 蒋文树.增值评价:教育评价的新视角：兼及小语教学质量的评价[J].江苏教育,2000(5).

责任编辑：寸 心

2016-11-30

张星(1990—)，女，安徽宿州人，经济法专业2015级硕士研究生，研究方向：金融法。

D912.29

A

1671-8275(2017)02-0105-03