环境保护领域检察建议权的完善

2017-03-09 20:11樊张
湖北文理学院学报 2017年12期
关键词:人民检察院检察检察机关

张 樊张 晶

(1.湖北文理学院 孔明学院,湖北 襄阳 441053;2.襄阳市襄城区人民检察院,湖北 襄阳 441021)

环境保护领域检察建议权的完善

张 樊1,张 晶2

(1.湖北文理学院 孔明学院,湖北 襄阳 441053;2.襄阳市襄城区人民检察院,湖北 襄阳 441021)

环境检察建议是检察机关在环境保护领域切实履行宪法和民事诉讼法所赋予的法律监督职能的方式之一,具有预防环境损害和优化社会治理等价值。针对目前在具体检察实践中所表现出缺乏应有法律保障、质量不高、流于形式、法律效果有限以及文书制作不规范等问题,建议从落实环境检察建议法律保障、创新环境检察建议工作机制、实施环境检察建议跟踪反馈制度、优化环境检察业务人员配置和构建检察建议责任追究机制等方面加以完善。

环境检察建议;环境保护;检察监督

D922.68;D926.3

A

2095 -4476(2017)12 -0035 -04

2017-11-13;

2017-12-06

张 樊(1976—),男,湖北黄梅人,湖北文理学院孔明学院教授;

张 晶(1977—),女,湖北襄阳人,襄阳市襄城区人民检察院检察长。

党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”作为治国理政十四条基本方略之一,提出建设“美丽中国”目标,实行最严格的生态环境保护制度,改革生态环境监管体制。人民检察院在生态环境保护中如何履行好检察监督权,检察建议权的行使是一条重要途径。2012年修正的《民事诉讼法》对检察监督原则做出最大的完善即是立法确立检察建议权,增加了检察机关行使法律监督职能的法定方式,让检察机关履行职能更具可操作性,实现了宪法与民事诉讼法的深度链接。近年来,全国检察机关在积极承担起环境公益诉讼原告职责的同时,亦将检察建议不断深入引进环境监管领域,对环境监管权的监督力度呈现逐步强化的趋势。可见,环境检察建议在今后的绿色发展中必将成为促进检察实务发展的重要手段,对其进行理论的研究和实践层面的重新审视势在必行。

一、研究缘起

2017年3月17日,在襄阳市集中开展的公益诉讼专项工作推进会上,襄城区人民检察院从市领导就襄城六化建厂区内建养猪场,污水废物直接排入襄水河造成污染环境的讲话中敏锐意识到这其中可能存在环境污染、有关部门履职不到位等问题。会议结束后,该院组织深入六化建厂区实地调查核实,发现朱某在该厂区后山洞口占地400平方米修建养猪场,产生的废物未经无害化处理即无序排放,形成大约3公里范围的污染区,山林水源遭到严重破坏。2016年9月18日,襄城区环保局虽对其环境污染情况进行了立案调查,并于同年10月1日作出“责令养殖场停止使用,罚款3万元”的行政处罚决定。但朱某既未停止使用养殖场,也未按期缴纳罚款,区环保局对其不执行处罚的行为未采取任何督促纠正措施,导致生猪养殖行为一直持续存在,污染状况没有得到全面有效的治理。

襄城区人民检察院发现该问题后,多次与环保部门联系了解案件处理情况,同时深入六化建厂区通过走访群众、拍照、录像等方式收集了大量证据材料。在调查走访后,通过专案分析,认为该养猪场污染问题长期得不到解决的主要原因在于环保执法部门履职不力,整治监管不到位。遂向其发出检察建议,要求规范执法、依法全面履行环境保护监管职能,对朱某非法从事养猪污染环境的行为迅速依法作出处理。在该院的有力监督下,目前该养猪场已经依法关停。

环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理,依法全面履行监管职责,对保护生态环境、建设生态文明具有重大责任。襄城区襄水河横贯襄城东西,沿岸人口密集,是该区一条重要防洪、景观水道。但随着经济社会的快速发展,襄水河遭到人为破坏的现象日趋严重。襄城区环保局作为环境保护主管部门,对污染该河道的非法养殖行为作出行政处罚后,未就整改、处罚落实情况进行追踪监督,导致相关处罚决定成为一纸空文,严重影响了行政处罚的严肃性、权威性和执行力。襄城区人民检察院敏于发现,善于监督,督促区环保局有效履职,纠正违法行为,收到了较好的法律效果和社会效果。

因而,本文以环境检察建议为切入点,集中论述检察权、行政权与环境权之间内在关系,厘清环境检察建议权的历史发展脉络,从理论分析和实践经验方面为检察权促进生态环境建设完善可操作路径。

二、环境检察建议的价值

十九大报告指出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,因此环境保护成为我国致力于建设社会主义现代化的今天不可回避的重要主题。检察机关作为我国的法律监督机关,在环境检察领域应当发挥应有的价值和功能。

(一)环境检察建议具有预防环境损害价值

环境检察建议是检察机关在环境保护领域切实履行宪法和民事诉讼法所赋予的法律监督职能的方式之一,是检察机关履行打击环境领域违法犯罪、保护公共利益、保障公民基本权利职责的新型手段,体现了立法者对环境保护机制与手段的综合性认识。环境检察建议具有法律的严肃性,通过“诉讼前置警告”的方式震慑行为人,可以使环境侵害行为人认识到问题的严重性,停止环境侵害行为,实现预防和减少环境破坏、环境污染行为。

(二)环境检察建议具有优化社会治理价值

检察建议是检察机关“在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理和服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式”(见2009年11月最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第一条)。检察建议是检察机关作为法律监督机关所专属行使的法律监督权力的一种形式,具有新型的社会治理功能,可将检察建议引入到环境保护法律监督过程中。检察机关履职过程中,如果发现有污染或破坏生态环境的问题、行为或威胁时,可以通过口头或书面形式制发检察建议书,建议制止或消除污染、完善规章制度,消除污染环境的隐患,铲除环境犯罪土壤。检察建议是一种柔性监督手段,可作为检察机关在履行法律监督职能的重要方法。针对环境保护执法办案中发现的重点和特殊领域、行业中存在的问题,通过编制各种检察建议,督促相关部门加强整改并完善相关制度,创新社会治理方式,增强环境问题治理效果。

三、环境检察建议运用中存在的问题

虽然各地人民检察院在开展环境检察监督中使用检察建议工作方面取得了一些不错的成绩,但同时也发现了隐藏其中的一些隐忧。

(一)环境检察建议权缺乏应有法律保障

2012年修订后的《民事诉讼法》第二百零八条第三款、第二百一十条、第二百三十五条虽然都涉及了民事检察建议,但仅仅是一种概念上的宣示,并未为其构建具体的运用规则。正是由于缺乏这种应有的法律保障,导致了检察建议在具体运用中缺乏程序性、约束性等法律属性,检察人员对民事检察建议权的行使无从下手,收到检察建议的单位将其置之不理,致使环境检察建议权的行使举步维艰,其所应发挥的监督检查作用也大打折扣。例如,环境检察建议发出后,被建议主体的回复时限、回复形式、回复与否的法律后果等均无明确规定,环境检察建议制度就此被束之高阁。

(二)环境检察建议质量不高

首先,部分人民检察院在关于检察建议权的法律依据的引述上差异较大,不同检察院在不同程度上援引了《宪法》《民事诉讼法》及《人民检察院组织法》等一部或者几部法律中关于检察建议的规则,甚至即使引用同一法律条文,其所侧重的款项亦有不同。其次,有些环境检察建议书存在内容较为空泛,问题认识模糊、定位不准,致使检察建议真正有建设性、针对性、可操作性的意见少,严重影响了环境检察建议权的法律权威。最后,同一环境监管事项需要多个行政主管部门协调,检察机关对环保、城建、林业、渔业等多个部门重复发出环境检察建议,建议相互之间存在冲突,致使被建议机关不知所以。可见,现行某些环境检察建议的论证有失严谨、分析不够深入、措施不尽合理,严重降低了检察建议的整体质量以及环境监管机关对环境检察建议的认同度。

(三)环境检察建议流于形式,法律效果有限

在检察实务中,由于检察业务水平考核要与民事检察建议的制发和采纳数量挂钩,得到被建议对象回复或采纳均可加分,致使民事检察建议在实践中执行“走形”。[1]179例如部分检察人员为完成目标考核的任务,与有关单位联合虚造检察建议,进而采纳并回复,滥竽充数,人为提高民事检察建议回复率。同时,由于检察机关尚无强大的制裁措施敦促被建议主体履行职责,被建议主体对检察建议置之不理,让检察建议流于形式,逐步削弱了检察建议的作用,损害了检察建议形式的完整性和庄重性,直接导致检察机关的形象受损。

(四)环境检察建议跟进不到位导致效果难以延伸

检察建议发出后还存在着反馈、落实、跟踪、督促等环节。这些环节的实施效果直接决定着检察建议的实效性。目前这些环节缺乏一套严格的程序规则,导致很多后续工作变得可有可无。加之检察机关受制于人事、财政等方面的限制,缺少具备环境专业知识的人员,办案经费短缺等导致无法对环境检察建议持续、深入跟进,致使有些办案部门一发了事、不作深入的了解、分析与总结,而受建议单位在收到检察建议后也不重视、不反馈甚至置之不理,加上有些办案部门不进行后续跟踪和督促,导致检察建议的实际效用很难发挥出来,其效果也难以推广延伸。[2]

(五)环境检察建议书制作不规范

环境检察建议书制作不规范的现象集中体现在制发程序、审批程序、文书格式等方面。第一,检察建议制发不规范。检察实务中,环境检察建议的制发部门不统一,以检察院或内设部门名义发出的皆有之。[3]环境检察建议制发审批程序也参差不齐,至今未能在检察院层面形成统一的管理体制机制。第二,文书格式不规范。主要体现在文书名称和文书编号上的不统一。在文书名称方面,“检察建议书”“检察意见书”“纠正通知书”都曾被实践采用过。在文书编号方面,“检建”“民建”“民行建”等诸多文号亦均被使用过。这些不统一的文书形式严重影响了检察监督的严肃性,一定程度上限制了环境检察建议的落实。第三,建议对象不合理。现行检察法律监督理论要求环境检察建议对象必须是那些有失职、渎职行为并对环境资源负有监管职责的行政管理部门,因而其建议对象应当是法律授权的、负有环境监管权的法定主体。但在实践中,部分检察院却以环境监管机关的内设部门为建议对象,显然有失准确。

四、环境检察建议的完善路径

加强对环境监管权的监督已成为保障我国生态文明建设问题的关键,发挥好检察权对行政违法行为监督职能,亟待创新和完善环境检察监督的途径、机制。[4]检察建议作为一种柔性的、程序性的权力,一方面更容易在检察机关的行政违法检察监督权与有关部门环境行政权之间寻找到平衡,另一方面更容易为被监督者所接受执行,效率更高。[5]93基于前文对环境检察建议在实践中所存在的问题,提出改进措施和对策,以期发挥检察建议的作用,促进国家生态文明建设。

(一)健全环境检察建议法律保障

检察建议权立法不够完善,直接导致其在环境保护领域实践中缺乏足够法律保障,客观上也导致了强制力不足。要提升环境检察建议的强制力必须在国家立法层面补强检察建议权,在法律层面立法细化检察建议权。首先,在《中华人民共和国人民检察院组织法》人民检察院职权范围中增加检察建议权,进而明确履行检察建议权的对象范围、运用程序、文书内容和补救措施等内容,以彰显其作为法律监督权下属权能的性质和地位。其次,在《中华人民共和国环境保护法》纳入人民检察院的环境检察建议权,规定环境检察建议权的有关时限、程序、责任等问题,为环境检察建议的规范、有序运行提供制度保障。[6]

(二)优化环境检察建议工作机制

检察建议的质量和水平高低,即是否有针对性、可操作性和建设性,在一定程度上决定了检察建议是否被有关被建议单位重视并采纳。[7]环境检察建议工作机制可以考虑从文书格式、文书内容和审批流程三个方面进行优化:首先,规范环境检察建议书文书格式。最高人民检察院的《人民检察院法律文书格式(样本)》中有《检察建议书》格式样本,在此基础上,围绕环境检察工作的特点和职责范围,统一环境检察建议书的格式规范,明确环境检察建议书的逻辑结构、内容要素和表述方式。其次,细化环境检察建议书的内容。环境检察建议书提出和反映的问题应当准确,逻辑结构要严谨、应具有鲜明的观点理由,做到观点有理有据有节,保证环境检察建议具有强大的说服力。最后,严格规范制发程序。在案件审查过程中,人民检察院承办检察官认为应当发出《民事检察建议书》的,应结合办案情况拟定《民事检察建议书》,由检察长(分管副检察长)签发,以人民检察院名义制发。必要时,可以提交检委会讨论决定。[1]181

(三)构建环境检察建议跟踪反馈制度

环境保护领域专业性和技术性要求高,检察机关的工作人员一般缺少这一领域专业背景,使得环境检察建议的强制力又更弱于其他建议类型。[5]96为此,为把检察建议落到实处,收到较好的法律效果,有必要构建环境检察建议的跟踪和反馈制度。具体而言是检察建议发出之前,检察机关应主动与被建议单位有关人员一起沟通协调,就关键问题达成共识;检察建议发出后,被建议单位应加强与检察院的协调与配合,积极反馈相关信息,以便检察机关了解、掌握被建议单位的落实、整改情况。通过发出前后的沟通协调,可以预防被建议单位收到检察建议后,束之高阁、置之不理;同时可以及时了解反馈情况,对检察建议的针对性、被建议单位重视程度等方面评估检察建议的质量。

(四)优化环境检察业务人员配置

进一步提高环境检查建议质量的关键在于优化专业性环境检察业务人员的配置。要偏重于适当吸收有环境法律知识或者环境科学背景的人员进入检察院,从事环境监察监督工作。因此,人民检察院须加强对环境检察监督的重视程度,科学整合优化检察院的各项资源,优化环境检察部门的人员配置,抛弃以往老旧观念,有力量的行使法律监督权。

(五)构建环境检察建议责任追究机制

检察建议权作为国家法定权力一种,尽管强制性较弱,被建议单位仍然需要接受监督与落实。无正当理由,任何机关、企业或个人不得拒不履行检察建议要求。[8]需要建立完备的环境监察建议责任追究机制来保障检察建议的落实。一方面对拒不履行环境检察建议监督的单位或个人,赋予检察机关提请予以行政处分或者构成刑事犯罪依法追究其刑事责任的权力;另一方面也应该建立对检察机关自身的救济机制和责任追究机制,避免环境检查建议权滥用。例如环境监管机关对检察建议有异议的,可以向检察机关提出书面复议;对检察机关复议决定仍然不服的,可以提请上一级检察机关复核等。通过这些权力救济程序的设置以尽最大的可能保证环境检察建议合法、合理,督促检察机关自觉提高建议质量。

[1]傅贤国,陈筑郡.民事检察建议实证研究——基于GY市各区县检察实践(2011—2014年)的分析[J].河南财经政法大学学报,2015(4):175-182.

[2]陶建平.检察实务前沿问题研究:第3册下[M].上海:上海交通大学出版社,2014:362.

[3]孙加瑞.民事检察制度新论[M].北京:中国检察出版社,2013:504.

[4]王刘章.简论环境治理中的检察建议[J].福建法学,2012(3):79 -81.

[5]郭林将.论检察建议对环境监管权的监督——基于浙江省环境检察建议的梳理与研究[J].云南大学学报:法学版,2013(3):93-99.

[6]肖景涛.如何发挥检察建议作用[EB/OL].(2012 - 08 -14)[2017 -10 - 28].http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201208 /t20120814_926580.html.

[7]韩成军.检察建议的本质属性与法律规制[J].河南大学学报:社会科学版,2014:46-52.

[8]郑晓灿.行政检察建议研究[D].上海:上海师范大学,2014.

徐 杰)

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