深化我国房产税改革问题研究——基于沪渝两市试点及国际经验的比较*

□ 胡绍雨

（1．武汉学院财会系，湖北 武汉 430212；2．中山大学岭南学院，广东 广州 510275）

深化我国房产税改革问题研究
——基于沪渝两市试点及国际经验的比较*

□ 胡绍雨1，2

（1．武汉学院财会系，湖北 武汉 430212；2．中山大学岭南学院，广东 广州 510275）

对上海和重庆房产税实施状况中的困难和缺陷进行描述，并结合两城市不同的房产税实施制度相应的经济效应进行分析。同时将对我国房产税改革的实施与效果进行一定的分析，结合我国现在的房产税实施现状给出一定的建议。

房产税改革；房产税制度；经济效应；上海和重庆房产税

改革前房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。房产税属于财产税中的个别财产税，其征税对象只是房屋；征收范围限于城镇的经营性房屋；区别房屋的经营使用方式规定征税办法，对于自用的按房产计税余值征收，对于出租房屋按租金收入征税。我国现行的房产税是第二步利改税以后开征的。其征税对象是自住住房。2010年7月22日，在财政部举行的地方税改革研讨会上宣布房产税试点将于2012年开始推行。

财产税具有三大功能：组织地方财政收入、调节收入分配、稳定房地产市场预期。首先，房产税最基本和最原始的功能就是组织地方财政收入。从计税依据看，政府提供公共服务需要成本补偿。所以，按照房产价格或者面积来分摊公共服务成本也就成为了各国普遍选择的筹资方式了。其次，房产税是财产税，是对不动产收税。税源就是纳税人的收入，这就是对收入的再次分配。最后，房产税能够稳定房地产市场预期。征收房产税能够有效的减少投机行为，使房屋真正的需求者能够买得起房，使得房地产市场稳定发展。

一、我国房产税沪、渝试点改革情况

房产税的存在由来已久，甚至早在新中国建国之初便已经存在这样的税种。然而在我国早期的计划经济阶段里，绝大多数的土地房屋收归国家所有，私人占有的土地面积和房屋数量微乎其微，土地交易被明令禁止，一切的土地所有权均归属国家，即使是房屋出租也受到了极其严格的管理，故而房产税在我国的计划经济时代里，是一个名存实亡的概念。

房产税登上舞台，还是得追溯到改革开放以后，我国逐渐开始进入市场经济，计划经济逐步被取代，房屋土地开始出现租赁和私人占有使用，经济结构的改变促进了房产税的再度复苏。1984年，国务院针对现有土地使用情况，批准了国营企业关于“利改税”的第二次改革方案，明确提出“恢复征收土地使用税和对国内企事业单位恢复征收房产税”。与此同时，国务院发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，明确了房产税税种的设置和征收办法，其中还特别规定了私人所占有的非营利性的房产税。

随着经济的不断发展和进步，原有的房产税已经无法满足市场需求，在市场调控方面已经无法提供有效的保障。在此基础上，我国首次提出对不动产展开登记，征收统一的物业管理税，并提出对城镇建设税费的改革。这是我国房产税改革的一次巨大进步，然而成熟的条件和时机却一直无法具备。随着房价的不断升高，尤其在美国次贷危机后，我国房地产经济泡沫日益明显，各阶层人士对此表现出深深的担忧。在这样的背景下，房产税的调控作用逐渐被摆上台面，利用房产税来遏制高房价成为了舆论的主导声音。

针对这样的现状，民众对于房产税的期待也开始逐渐升温。2011年，重庆和上海已经开始了房产税征收试点工作，而根据2008年12月国务院颁布的第546号条令，本次房产税改革主要针对的将是城市居民的非营利性房产，即对非营利性房产征收房产税。

（一）沪、渝房产税试点改革内容

1．重庆房产税试点改革内容

第一，对于独栋别墅，不管存量房还是增量房均要征税，即无论是“一手房”还是“二手房”，但凡涉及别墅等奢侈房屋，均需要征收房产税。

第二，对于房价达到当地均价两倍以上的高档公寓也将征税，以重庆市为例，如果重庆市当地均价为1万，那么将会对2万以上的高档公寓进行征税。

第三，对于在重庆无户口、无工作、无投资的三无人员在重庆所购房产，购买两套以上住房的从第二套开始征收房产税。房产税率根据房价达到当地均价倍数所划分的等级依次递增。

2．上海房产税试点改革内容

上海实行的房产税征收范围包括上海居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海居民家庭在当地新购的住房。上海居民家庭人均不超过60平方米的，其新购的住房暂免征收房产税，税基暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳，适用税率暂定为0．6%。对住房每平方米市场交易价格低于当地上年度新建商品住房平均销售价格两倍的，税率暂减为0．4%。

两地均为2010年国务院特别批准开展房产税试点的城市，然而两地的房产税征收却有着不同的特点。重庆房产税征收主要的基调是限富，主要针对豪宅、别墅进行征收；而上海市则主要针对二次购买以及爆发性购房，两者存在一定的区别。

然而随着国家一系列政策的出台，房地产行业的泡沫化却依然没有得到实质性解决，房价依然居高不下。2014年，随着限购令的出台，全国很多二线城市房价开始呈现下降趋势，只是刚性的政策调控最终带来的并不是我们需要的结果，各地政府又纷纷取消限购令，以救援房地产行业。如此搬起石头砸自己的脚的做法实在是有些武断，在市场经济格局下，政府的强行干预并不一定会让情况变得更好，市场里总会有一只看不见的手来维持市场的平衡。

我国房产税的征收才刚刚起步，相对于我国而言国际上其他国家的房产税征收制度就显得相对完善很多。

（二）沪、渝房产税试点改革的模式

作为我国房产税改革的试点城市，上海和重庆的一举一动牵动着所有关注房产税改革的人们的心，前文已经分别介绍过重庆模式和上海模式各自的不同点，这里不加赘述，直接进行分析。

1．重庆房产税试点改革模式

在重庆模式中，我们清楚地看到，重庆市政府所征收的房产税主要针对的是居住在高级住宅区和别墅区的富人们，相当于变相向富人征收奢侈税，对于普通民众则没有什么影响，具有再分配的性质，重庆市政府可将这笔税收投入到公共事业建设之中，完善社会福利。对于高档住宅区居住的富人阶层而言，高额的税收并不会过多影响他们的消费行为，相反能够彰显他们的荣耀感和身份感，故而重庆所征收的房产税也被称为“豪宅税”，它没有干扰到普通民众的日常生活，相反由于对富人的征收，增加了社会福利，政府的转移支付将会提高，对于重庆市的整体福利水平有着积极而深远的作用。

2．上海房产税试点改革模式

在上海模式中，上海市所推出的房产税征收政策并没有因为阶级层次而有所区别，均是一视同仁，主要针对的是新增加的住房面积，对于已经存在的存量房（二手房）没有什么影响，其目的在于通过限制住房面积的进一步增加，控制房地产对于土地的不断无序的开发，限制房地产企业在上海的进一步扩张，故而上海所推出的房产税又被称为是“增量税”。

那么由于上海是开放性商业城市，而重庆虽然也是直辖市之一，但是地处四川盆地的重庆在消费水平上显然低于上海，而且偏向安逸的川民在生活节奏上也远远低于上海市平均水平。作为国际化大都市的上海，住房面积的进一步增加意味着更加拥挤的城市、更加密集的人口、和更大的管理压力，故而针对这一点，有针对性的展开房产税相关调控也在情理之中。

（三）沪、渝房产税试点改革的效果

在上海和重庆所推出的房产税征收试行办法中，我们可以清晰的看到，所征收的对象是非营利性质的住宅，而且都将交易的实际价格作为税基，并且锁定为新购买住房，故而原本应该充当财产税的房产税，此时摇身一变成了具有商品税性质的税种，这就和原本的初衷背道而驰。

商品税性质的房产税在宏观调控中所起到的作用不仅无法有效控制房价，反而会促进房价的不断的攀升。作为商品税性质的房产税，和其他的商品税一样，是很容易发生转移，那么房产税将无法取得应有的效果，最终只能是火上浇油，愈演愈烈。接下来将从财政收入效应和住房价格效应两方面对上海、重庆房产税实施情况进行分析。

1．房产税改革的财政收入效应

研究房产税改革的财政收入效应就是从量的方面进行分析，所以我们只能够从房产税能够实现的相对和绝对收入的水平进行评价。

重庆试点模式的财政收入效应：计算结果表明房产税收入占市辖区财政一般预算收入最高的是上海为8．79%，最低的深圳为1．84%。从数量上来说，地级市意义上、“中口径”标准下的房产税的改革不具备作为主体税的要求。当进一步考虑到土地出让金收入，则此时的房产税就可以满足作为地方主体税种的需要了。

上海试点模式的财政收入效应：与对重庆的分析一样用房产税收入占当地市辖区财政的一般财政收入的比重来判断他是否能够成为主体税。结果发现：最大的是重庆为24．67%，最小的贵阳为0．08%，平均为6．99%。这说明尽管在上海的税收制度下，房产税要作为地方的主体税种还不具备普遍性。

2．房产税的住房价格效应

从现有的数据来看，不管是新建住房价格还是新建商品房价格、二手房价格、分类价格指数，在2011年1月上海、重庆两地的房产税都没有出现明显下降的趋势。不管是试点城市还是其他城市，各类价格指数都表现为一个相似的变化趋势，基本都稳定在前期的价格水平上。也就是说，房产税并没有给重庆和上海的住房价格变化带来不同表现，也就是说当下的房产税试点并没有起到调节房产价格的效果；各城市房产价格类似的变化规律印证了影响价格变化的是更宏观层面的政策并不是一项房产税所致。如今，国务院对住房调控所作出的限购、提高首付、提高利率、收紧贷款等政策也迎合了住房价格的这种变化规律。总的来说试点的房产税政策并不能对住房价格形成重大影响。

（四）沪、渝房产税试点改革存在的问题

每一个制度的实施都有一个逐步完善的过程，所以上海、重庆两个试点在房产税的实施上同样也存在着一定的问题。下面将对试点改革出现的问题进行分析。

1．如何确定征税范围和对象

就像我们所知道的那样，征收房产税的一个重要的目的就是限制投机性购房，而不是增加普通购房者的购房负担。那么这就需要一个比较合理的征税范围。其中包括税收主体应该是家庭还是个人；不同年限住房的税率和税基应该怎么样制定；是应该仅仅对增量住房征收房产税还是“一刀切”；应该从第几套房开始征收房产税等等。

2．如何确定房产税的税率和用途

央行货币委员会的李稻葵提出，试点地区房产税的税率征收得有点高，例如重庆按1%来征收房产税。这是有一定的道理的。参照其他国家在房产税税率制定上的做法，房产税税率应该在5%～8%，并且国外的房产税类似于超级物业费。因为政府在征收了房产税以后会提供相关的公共服务，例如清扫街道、修剪树枝等等。但是在我国征收房产税之后的使用方向规定并不明确。

3．如何完善和建立统一的房产信息的登记

对于我国现在试行的不同的房产税征收制度，不管是对第几套房开始征收房产税，是以家庭还是个人为房产税的计算对象，这些都需要银行、房产税管理部门、税务等部门的相互沟通才能够建立起统一的数据信息系统。这样才能使房产税不流于形式，达到其应有的效果。近些年来，我国的房地产市场发展迅速，但是相关的房产市场的信息化建设却滞后，所以我们要建立全国共享的房地产信息系统。

4．如何完善房地产征管体系和评估体系

以我国的个人所得税为例，我国规定年收入12万以上的个人应该主动申报纳税。但是从实际情况来看，依靠个人申报征收所得税并不理想。当然同样的问题房产税也要面对。若缺乏有效的惩罚制度，而只是采取主动申报纳税，这样效果肯定不理想。如果参照个人所得税的征收办法由单位的财务处代扣代缴，虽说比主动申报要好些，但是对那些不在编和自由职业者就没有约束能力了。所以，房产税的征收方式问题是值得探讨的。还有就是目前来说，我国还没有建立房产价格评估体系，这也是房产税征收过程中的技术难题。

（五）沪、渝房产税试点改革存在的问题的原因

正处于市场经济高速发展时期的我国，提出房产税改革是势在必行的措施，其高瞻远瞩地看到了房地产行业的金融泡沫，对非营利性住房开始实施房产税征收工作。然而4年一晃而过，房产税征收却没有取得预期的效果，与初衷发生了偏移，房价依然居高不下。倒是因为限购令强制性，险些导致楼市崩盘，那么究竟是什么原因促使房产税改革与征收如此举步维艰呢？本文将对原因做出思考和分析。

1．民众的抵触作用

自古以来，房屋一直是百姓安居乐业的基础，自古房屋的所有权都是受到律法保护的，百姓潜意识中总是认为房子是自己的私人物品，是不允许外人染指的，那么国家征收房产税，首先触动的便是民众的传统观念。在我国1986年颁布的《房产税暂行条例》和近年来颁布的房产税改革措施在条文上存在明显出入，早年颁布的《房产税暂行条例》规定不向非营利性房产征收税金，而向经营性房产征收房产税；而在重庆模式和上海模式以及国家出台的相关政策条款中，均将征税对象指向了非经营的自住房，这一点上引起了广大自住房主和有购买需求的消费者的反抗，其合法合理性一度受到民众的质疑和批评。

2．房产税的商品税化

在重庆和上海进行试点的过程中，房产税的征收均是以房屋实际成交价格作为税基，这样的计算方式，在目前房价居高不下甚至仍然保持上升势头的基础上，无异于鼓动消费者尽早进行房产购置，因为房产税将会随着时间的推迟而上升，那么也就意味着未来房产的价格还会上升，因为这部分房产税变相的增加了房屋的购买成本。综合上述原因，采取成交价格作为税基，使得房产税在一定程度上被商品税化。在被商品税化后，由于消费者对于房屋的需求往往是缺乏弹性的，那么房产税将更容易被房产开发商转移到购买者身上，那么房产税的宏观调控作用便成为空谈，不但无法遏制房价，还会增加房价高涨的气焰。

3．需求量的短期增加

在房产税无法行使宏观调控作用的同时，它的出现将会刺激消费者的购房欲望。在理性人看来，由于房产税的出现，房屋购买成本将会在未来呈现上升趋势。那么对于非试点城市而言，未来所谓的试点必然会得到推广，既然目前不存在房产税的征收，那么对于这一部分消费者而言，尽早买房无疑是最佳的选择，这样可以免除在未来缴纳房产税的可能。而对于试点城市而言，房产税的出现并没有带来房价的降低，消费者预测房价依然会有一定的涨幅，那么随之而来的交易价格将会继续增加，而以交易价格为税基的房产税也将增加，那么购买成本依然在上升，目前买房所需要的成本将会小于未来房价出现涨幅后再购房的成本。正如上面分析的，试点城市和非试点城市均会出现需求量的短期增加，那么对于供求曲线而言，当供给量小于需求量时，价格将会上升，达到新的平衡状态。短时间里如果供给量增加到一定的数量，那么房价在不受干预的情况下，将会瞬间激增，这将会加剧买房者的恐惧心理，促使他们尽早做出购买决策，以防止房价的进一步上涨。

4．中央调控与地方财政的矛盾

房价居高不下对于消费者而言是一种巨大的负担，它所带来的社会影响是巨大的。买房难的问题一度成为舆论关注的焦点，也是民生问题之中的核心问题之一，对于维持社会稳定和长治久安，意义重大。然而房地产作为近年来我国经济的爆发点之一，他已经捆绑了我国经济发展的速度，对于地方而言，房产税的开征，意味着房价将会得到抑制，这将会导致开发商的利润下降，所带来的直接后果便是开发商对于土地开发的兴趣开始降温。一旦开发商的热情降低，意味着绝大多数依赖土地交易的地方财政将会出现较大的缩水，尤其在短期内极有可能产生地方上的财政赤字。故而地方上在推行房产税的过程中，和中央的调控作用是存在矛盾的，这种矛盾制约了房产税改革的深化推进和实施。

二、房产税改革的国际经验借鉴

（一）部分国家房产税的经验

美国是对土地和房屋直接征收房产税的。税基是房地产评估值的一定比例，这个比例在不同的州的比例也不一样，一般分布在10%～20%之间。征税的对象主要是居民的住宅。税款中的95%以上是由地方政府征收的。由于税法是由各个州制定的，所以各州和地方政府对不动产税率是不同的。但平均都在1%～3%。并且对于房地产的减免主要是针对自助房的，是通过减少税基或者低估财产价值来实现的。

日本的房产是主要是以固定资产的名义来征收的。而固定资产税是一个综合性的税种，是由地方税务机关来征收和管理的，主要就是针对土地和房屋来征收税款的。对于房屋的课税依据是按照房屋的市场价值为基础的，并且每三个基准年度进行一次交替评估。

英国的房产税主要是地方政府税。由地方政府对居民住宅按照房产价值征税，征税的对象是居民住宅，其中包括租用的住宅也包括自己所拥有的住宅。

法国的房产税涉及到了房地产不动产税、营业税、土地年度税、所有权转移税、增值税和基础设施税等税种。其中，政府规定由未建成区的地产税、建成区土地税和住宅税共同构成不动产的价值，每年对不动产的所有者或者占有者课征。

加拿大的房产税是根据业主不同的情况，以土地和房屋的评估价值的0．5%～15%来征收房产税。并且课征对象几乎涵盖了所有类型的房产和地产，甚至对一些设备和设施也征收了房产税。

（二）国外房产税的启示

国外的房产税规定，计税依据一般为房产的市场评估价格，并且征税的范围广，除了对公共、宗教、慈善等机构的房产实行免税以外，其余的房产所有者或者占有者均为纳税对象。税基宽广的结果就是，依据市场价值评估以后的应税房产价值总额增大，在房产税收总额既定的情况下，房产税的税率就相应降低。

1．从促进经济社会发展的角度保持房产税的公平性

房产税的公平性主要是通过横向公平和纵向公平体现。横向公平是指有相近支付能力的人应该缴纳相近金额的房产税，纵向公平就是指有较高支付能力的人缴纳较高金额的税。当我们按照房产初始取得价格或者市场交易价格为计税依据的时候就会出现横向不公平的现象。但是从理论上面来说，税务机关是可以用科学的评估使得课税评估价格与市场价值保持一个固定的比例关系。

与此同时，为纳税人提供申请重估和上诉的权利也是保证公平性的一种方式。还可以为税务机关提供改善与纳税人之间关系的机会。在国际上大多数的国家在房产税的制度中赋予了纳税人在不满意课税评估结果时申请重估或者复审的权利。

2．提高税收效率，降低征税成本

根据房产经济理论可以知道，物业税开征以后，会减少居民家庭的可支配收入。这样就会引起购房者的购买欲望下降，从而对房屋的需求也会相应地下降。但征收房产税的效率原则要求在开征房产税以后对经济造成的社会福利损失最小，尤其是不能够过度地影响居民家庭拥有住房的愿望。否则就会加大政府的住房保障责任，加大政府公共支出需求。

此外，税收效率还要求慎重设置减免税范围。因为如果减免税的范围过大，不仅会影响税收的充分性，还会导致征管成本支出的增加，使得税收与成本不匹配和效率下降。

3．加速推动全国性房产税改革，统一改革方案降低改革成本

从国际上其他国家的房产税改革经验来看，缺乏全国统一的房产税制度框架会导致混乱从而降低改革效率。因此我国要适当控制试点城市的数量，尽快研究制定全国统一的房产税制度和改革方案。这样才能在同一的政策和规范下推动各地的房产税改革，从而达到降低改革成本的目的。

三、进一步推进我国房产税改革的设想

在大的经济格局下，房产税的全面征收将会是未来的趋势；而针对目前房产税试行过程中出现的问题，本文在做出分析的同时给出一些自己的建议和理解。

（一）全面推进我国房产税改革的方案设计

1．扩大课税对象，将存量房纳入征税范围

对我国的现状来说，收入比较高的居民普遍较早购房，也就是说他们没有必要再购房。因此增量房难以体现居民的财富或者收入。所以我们在征税的过程中必须考虑存量房。最好能够对存量房和增量房同时征收房产税。同时，对存量房征税可以加大住房的持有成本，促进存量房的使用以减少空置率。还可以增加二手房市场的供给量，进一步来抑制房价的增长，另一方面，课税对象范围的扩大也使得房产税的作用增强。

2．不同地区实行不同的房产税税率

针对不同的地区实行不同的税率。目前来说，上海市房产税税率是0．4%至0．6%，重庆市房产税的税率是0．5%至1．2%。鉴于我国区域经济发展的不平衡，商品房的交易具有一房一价的特点，因此如果像增值税那样使用全国统一的税率，那么就不能体现出房产税的征收目的。所以针对不同的地区实行不同的税率，才能够更好地发挥征收房产税所带来的经济效应。

3．以市场评估价格作为计税依据

根据国际上其他国家的房产税改革经验，他们一般都是以市场的评估价格作为计税依据的。以市场评估值作为计税依据可以反映出房产在市场上的真实价值。这样就更能够体现出税收的公平性原则，并且使经济与税收的发展统一步调。同时，以市场评估价值作为计税依据对房地产市场的发展也能够起到一定的调节作用。例如，当房价上涨时，房屋的市场评估值就会升高，税收相应地增高，这样会导致经济状况的下降购买力下降房地产的需求下降，最后导致房价的下降。这可以看作是房产市场的自动稳定机制，能够有效地调整房屋市场的稳定性。

4．听取民意，多层次设立房产税

中国是一个地大物博的国家，各个省市发展不平衡是当前我国经济发展中的一大特征，各地的经济水平呈现出区域性的波动，纵使是同一个省市内，也因为区域的划分而有些不同，如此我们便需要根据实际情况，多层次划分房产税，依据实际情况设定税率和税金计算办法，不可以一刀切地武断专断，努力减少有购房需求者的负担和压力，并且调节社会收入分配，对部分购房困难者提供一定的帮助。在各省市设立自身房产税基准和具体方式时，必须切实认真听取广大民众的意见和建议，努力做到最大化的群众认可，禁止官方自行核定，切实维护百姓利益，减少百姓生活压力。目前我国房产税改革仍然举步维艰，但是大势所趋，我们必须推进房产税的深入改革，切实落实房产税的征收问题，努力做到公平、公正、透明。

（二）完善我国房产税改革的配套措施

1．加大力度培养高素质的房地产评估行业的人才

正如文章所描述的那样，以市场评估值为计税依据是最为合理的。然而，在征收范围适当扩大后，待评估的房产量就会相应的增多，这样就导致评估的工作量加大。房地产行业的综合性比较强，评估房屋的价值需要考虑多方面的因素，这样就对估价师的专业素质要求提出了很高的要求。所以教育部门就应当加大力度培养出房地产行业的人才，并实行定期的考核筛选制度。与此同时，政府也应当注重房地产行业工作人员的思想道德教育工作，培养良好的职业操守。

2．建立财产的登记制度

建立财产的登记制度也就是推行财产实名登记制度。这样一来就可以增强房产税课征的有效性和严肃性。建立完善的财产登记制度，首先要做的就是查清土地的具体位置、权属、面积。然后，要尽快实行房屋和土地产权证书的合一制度，这样可以避免房产的私下交易增强房产税课征的有效性。最后，派遣人员进行定期的调查，登记信息是否属实，以确保房产税征收的有效进行。

3．加强和相关部门的配合

房产税如果想要足额、及时入库，仅仅依靠税务部门单枪匹马是不行的，必须和工商部门、金融部门以及公安部门的配合。也就是说，税务部门是征税的唯一部门，工商、金融、公安等部门是征税辅助部门。这些辅助部门有义务给税务部门提供相关的资料以确保税收工作的顺利进行。同时也要发展计算机在税收征管中的作用，开发相应的计算机软件以实现税务部门与相关部门联网工作。资源信息资源共享可以加强协作和监督。

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F810．424

A

1008－4614－（2017）02－0027－06

国家社会科学2010重大招标项目10＆ZD038、博士后科学基金面上资助项目2013M542231和湖北省教育厅2012人文社科项目2012G419的阶段性成果。

2017－3－24

胡绍雨（1980—），男，湖北武汉人，经济学博士后，武汉学院财会系副教授，研究方向：公共经济、社会保障与财税理论。