构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制

◎贺震

构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制

◎贺震

2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。自此，我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。8月29日下午，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》。下一步，生态环境损害赔偿制度将在全国推开。加之此前已经明确的社会组织提起公益诉讼制度，在涉及公共生态环境损害诉讼方面，有了三类适格主体，同一生态环境损害案件将可能出现多种索赔主体与赔偿途径。为此，亟须构建科学合理的生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼衔接机制，本文对此提出了解决思路与途径。

随着江苏等7省市《生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》的陆续出台实施及试点进入案例实践阶段，构建科学合理的生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼衔接机制就成为生态文明体制改革的一项当务之急。

一、同一生态环境损害案件出现多种可能的赔偿途径

目前，我国的生态环境损害赔偿分为磋商赔偿与提起诉讼后经由法院审理判决赔偿两种。其中，提起诉讼后经由法院判决的赔偿又分为三种情形：一种是由社会组织提起的环境民事公益诉讼；第二种是由检察机关提起的环境民事公益诉讼；第三种是磋商赔偿不成，由试点地区政府作为赔偿权利人提起的诉讼。

由社会组织提起环境公益诉讼的制度已由新《环保法》第五十八条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）作出明确规定，并在全国实施。

由检察机关提起环境公益诉讼的制度，已由十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院开展试点。2015年7月2日和2016年1月6日，最高人民检察院先后发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，明确试点在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省（自治区、直辖市）的部分检察机关展开。

作为生态文明体制改革“1+6”方案之一的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》于2015年11月由中办、国办印发实施。2016年8月30日，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》，同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。由省级政府对造成生态环境损害的责任者提出赔偿磋商，磋商不成以政府作为生态环境损害赔偿权利人提起的环境赔偿诉讼，已经在江苏等地展开。

由此可以看出，在江苏等13个开展检察机关提起环境公益诉讼试点的省（自治区、直辖市），可能会出现对同一起生态环境损害事件由社会组织与检察机关两方提起公益诉讼的情形；在江苏等7个开展生态环境损害赔偿制度改革试点的省市，可能会出现对同一起生态环境损害事件，政府在开展损害赔偿磋商的同时由社会组织提起公益诉讼；而在既开展检察机关提起环境公益诉讼试点，又开展生态环境损害赔偿制度改革试点的江苏、吉林、山东、云南等4省，则可能出现对同一起生态环境损害事件社会组织、检察机关、政府三方不约而同提起诉讼或赔偿磋商的情形。

二、构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制具有现实紧迫性

党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，把生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行最严格的损害赔偿制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步提出，建立独立公正的生态环境损害评估制度，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系。建立健全生态环境损害赔偿制度，使污染环境、破坏生态的责任人承担应有的赔偿责任，使受损的生态环境得到及时的修复，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面，是当下生态文明建设与改革的一项重要任务。

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》对“十三五”时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出了系统部署，确定先行部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点，“从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”。

无论是由社会组织还是由检察机关提起的环境民事公益诉讼，或者由政府开展磋商，磋商不成政府提起的环境损害赔偿诉讼，都是贯彻环境保护法确定的“损害担责”原则，达成污染环境、破坏生态的赔偿义务人赔偿的实现途径。从贯彻环保法“损害担责”的原则与国家生态文明改革的走向看，与社会组织提起环境公益诉讼一样，两项试点结束后，检察机关提起环境公益诉讼和政府机关开展环境损害赔偿磋商与诉讼将趋于常态。因此，当环保社会组织、检察机关和代表政府的赔偿权利人（即政府有关部门）三方同时关注一起生态环境损害事件，并启动相关赔偿磋商或公益诉讼时，如何处理，则需要构建一种既节约行政成本、司法成本、诉讼成本，又能达成生态环境损害赔偿目的的，科学、合理、可行、有效的生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制，以避免多方无序参与打乱仗，保障磋商或诉讼的有序进行。

三、构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制应遵循的原则

当达成生态环境损害赔偿的目的有多重路径可供选择时，如何采用最科学、最合理的途径？笔者认为，从两个原则出发可找到。这两个原则即是效率原则和效益原则。花最少的时间，达成赔偿的目的，是应遵循的效率原则；在效率原则的基础上，花最小的成本，包括资金成本和行政成本、司法成本等，在达成赔偿目的的同时，让赔偿义务人吸取教训，让更多的公众得到环境教育，唤起公众参与生态环境保护的积极性，是应遵循的效益原则。

在效率原则和效益原则的指导下，应确立如下顺位。

一是磋商优先。磋商与诉讼相比，诉讼的程序相对复杂，需要参与的部门、花费的时间和精力较多。中办、国办《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（简称《方案》）规定，生态环境损害发生后，赔偿权利人主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。《方案》创设了磋商赔偿机制，防止损害发生后单一采用诉讼途径而产生的费时耗力问题，同时为试点地区提供了两个选项，即先磋商，若磋商未达成一致，再提起民事诉讼；也可以不经磋商程序，直接提起诉讼。虽然可以二选一，但从效率原则和效益原则出发，应确立磋商优先。生态环境损害事实发生后，赔偿权利人应主动与赔偿义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商，并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议，实现损害赔偿。如达不成赔偿协议，再行提起诉讼。可见，《方案》虽未规定磋商是必经程序，但也不宜不经磋商，而直接提起诉讼。

二是社会组织优先。良好的生态环境是全社会的公共产品，公众参与生态环境保护既是义务也是权利。党和国家十分重视公众参与制度的建设，十八大报告明确提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。新环保法确立了“公众参与”原则，并做了专章规定。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，都明确提出要鼓励公众积极参与，完善公众参与制度。为切实保障公众参与和监督环境保护的权利，保持参与渠道畅通，引导公众依法、有序、理性参与生态环境保护工作，环保部先后出台了一系列文件。符合法律规定的环保社会组织提起环境公益诉讼，是公众参与环境保护的一种重要形式，应予以充分的保障。因此，当社会组织与检察机关对同一起生态环境损害案件提起公益诉讼时，应由社会组织作原告，检察机关可以以支持起诉的形式参与其中。

三是检察机关优先。相较于环保、国土、农业、水利、住建、林业、渔业等政府部门委托的生态环境损害赔偿权利人，检察机关作为司法机关和宪法规定的国家法律监督职能部门，对司法诉讼可谓是轻车熟路，优势十分明显。与检察机关相比，打官司绝非政府相关部门的强项。因此，当作为生态环境损害赔偿权利人（政府委托的部门）与赔偿责任人磋商不成，需提起损害赔偿诉讼，恰遇检察机关拟对同一环境损害案件提起诉讼时，应确立检察机关优先，由检察机关提起诉讼，政府相关部门予以支持。生态环境损害赔偿制度改革试点地区之一的重庆市制定的试点实施方案提出，提出磋商未达成一致的，由区级检察院审查起诉，同级法院集中受理。

四、建立生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接的配套制度

一是信息沟通制度。建立环保、国土、农业、水利、住建、林业、渔业等具有生态环境保护监督管理职能的政府部门，与检察机关的生态环境保护信息交流、共享、沟通制度。环保等具有生态环境监管职能的政府有关部门在履职过程中，发现污染环境、破坏生态，损害公共环境权益的案件线索，应及时通报并配合公安部门侦破案件；如确定启动磋商赔偿，应通报检察机关，以方便检察机关进行监督。检察机关在履职过程中，如果发现生态环境保护与监管中的问题，应适时向有关部门发出检察建议，并督促整改问题，启动赔偿程序。

二是诉前程序制度。根据最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的规定，检察机关在履行职责中发现污染环境等损害社会公共利益的行为，向人民法院提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况书面回复检察机关。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织确定不提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，人民检察院才提起民事公益诉讼。参照检察机关提起公益诉讼的诉前程序制度，政府赔偿权利人与赔偿义务人磋商不成拟提起诉讼前，应通报检察机关及适格社会组织，并建议适格社会组织提起公益诉讼。适格社会组织不提起诉讼时，政府有关部门再代表政府向赔偿义务人提起诉讼。

三是支持诉讼制度。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（法[2014]352号）规定：“人民法院因审理案件需要，向负有监督管理职责的环境保护主管部门调取涉及被告的环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料的，相关部门应及时向人民法院提交。”这两个文件规定了检察机关和负有环境保护监督管理职责的部门，支持环境公益诉讼的制度。从环境公益诉讼近几年的实践看，检察机关支持主动、得力，而一些行政机关则显示出不配合、不支持的态度。从长远看，应更加细致地对行政机关如何支持公益诉讼、如果不支持应如何处理作出制度规范。

四是联合诉讼制度。对于同一起造成环境污染、生态破坏，损害公共利益的行为，存在多个社会组织提起环境公益诉讼的可能。对此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告。”这即是联合诉讼制度。当发生不同的社会组织对同一环境损害事件分别提出环境公益诉讼时，若分别立案审理，必然会过度损耗人民法院相对有限的审判资源，因而应并案审理。从近年来环境公益诉讼的实践看，曾有过不同社会组织联合诉讼的案例，但尚未出现过检察机关与社会组织作为共同原告进行诉讼的案例。如果考虑检察机关与社会组织联合诉讼有所不便，而对于开展生态环境损害赔偿试点的地区，则应探索政府行政机关与检察机关联合诉讼的路子，以节约国家诉讼资源。

● 贺震，江苏省环保厅。

（责任编辑 陈莹）