日本国立航海院校法人化改革借鉴与反思

李晓蕙，文元全

(大连海事大学，辽宁 大连 16026)

日本国立航海院校法人化改革借鉴与反思

李晓蕙，文元全

(大连海事大学，辽宁 大连 16026)

通过综述日本国立航海教育法人化改革内容与做法，总结日本国立航海教育改革的成功经验，为中国航海教育发展提供改革思路。对于日本教育法人化改革带来的院校经费保障不足、校长权力过于集中和与政府关系不够清晰等问题进行分析，提示中国航海教育选择进行法人化改革可能面临的问题。

日本；国立航海院校；航海教育；法人化

日本航海教育拥有比较悠久的历史，为日本航运事业发展提供了优秀的航海专业人才支持。21世纪初，为改变航海教育完全由政府包办的现状，日本进行了“法人化”改革，扩大了学校自主权，减少了政府不必要的干预。航海教育与其他工程教育专业相比，实践环节的要求较高，受训者必须经过实践环节才能走上工作岗位，这要求航海类院校不仅具备高质量、高标准的教学人员，还要具备足够的教育训练设备和设施。与此同时，国际船员市场已经形成，各国船员之间竞争呈现国际化趋势，客观上使航海教育事业竞争呈现国际化趋势。航海教育的特点决定了航海教育法人化改革比一般工程教育法人化改革受到更多制约，实践中的问题更为突出。当前中国对于航海教育法人化的理论研究正在起步，日本航海教育“法人化”改革实践中取得的成绩和存在问题，对中国航海教育改革具有重要的参考借鉴价值。

一、日本国立航海院校法人化改革缘起

日本航海教育一直是由政府主办，虽然成绩斐然，但政府包办的积弊不容忽视。21世纪初，日本高等教育进行了大范围的“法人化”改革，在此背景下日本航海教育进行了类似改革。

1.日本国立航海院校设立情况

从整体来看，日本航海院校主要分为国立、公立、私立三种，中央政府设立的院校称为国立，地方政府设立的院校称为公立，私人部门设立的航海类院校为私立。日本的航海院校以国立和公立为主，本文主要研究国立航海院校的改革问题。

日本国立航海院校分布于日本各个地区，主要包括大学、短期大学、海上技术学校、商船高等专门学校等几种类型。日本设有航海类专业的学校情况如下：(1)大学类似于我国的本科航海类院校，主要有东京海洋大学(海洋工学部)、神户大学(海事科学部)等，其中，东京海洋大学和神户大学隶属于日本文部科学省；(2)短期大学类似我国的大专学历教育机构，主要包括清水海上技术短期大学、宫古海上技术短期大学、波方海上技术短期大学等，隶属于日本交通运输省；(3)商船高等专门学校类似于我国的专科，招收初中毕业的学生，主要包括大岛商船高等专门学校、鸟羽商船高等专门学校、广岛商船高等专门学校、富山商船高等专门学校、弓削商船高等专门学校5所，隶属于日本文部科学省；(4)海上技术学校类似于中国中等教育层次的航海类院校，招收初中毕业的学生，学制一般为3年，海上技术学校主要有4所，包括小樽海上技术学校、馆山海上技术学校、唐津海上技术学校、口之津海上技术学校，隶属于日本交通运输省。

2.日本国立航海院校法人化改革的背景

日本国立航海教育法人化改革是伴随着近年来日本独立行政法人化改革而进行的一项重要改革举措。20世纪末，日本泡沫经济崩溃，经济发展停滞，投资乏力，赤字严重，国际竞争力不断下降，国家无力负担沉重的财政开支，于是对教育、科技、文化、卫生等领域内的公共组织机构进行了一系列改革。日本在改革过程中采取的“独立行政法人制度实质上是将市场原理和竞争原理引入行政机构，在一定程度上通过市场原理的运作，实现行政机构向新的组织形态转换，重组、合并、缩小或取消中央部、厅等国家行政组织，将政府的计划立案职能与实施职能分离，将行政实施职能委托给独立行政法人”[1]。在独立行政法人制度改革之前，日本国立大学由政府一手包办，国立大学是国家行政部门的分支机构，教师身份是国家公务员。政府直接管理带来了机构臃肿、体制僵化、缺乏竞争力等问题，难以适应国家社会、经济各方面的变化和发展需求。

日本推行的独立行政法人制度，就是政府对于那些已无必要由行政部门直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和公益事业，在以立法方式将其目的、任务和业务范围做出明确界定之后，授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权[2]。日本国立大学于21世纪初开始了法人化改革，出台了《国立大学法人法》《独立行政法人法》等一系列法律，包括国立航海院校在内的日本国立大学开始向独立法人转变，国立航海院校独立行政法人化改革拉开序幕。

二、日本国立航海院校法人化改革内容

日本航海教育法人化改革实质上是航海教育发展脱离政府主办的过程，国立航海院校的性质、权力以及与政府的关系都发生了根本性改变。

1.国立航海院校社会角色发生变更

国立航海院校法人化改革最主要的变化是学校的主办机构不再是政府部门，学校也不再是政府的组成部分，而是变成了具有法人资格的市场主体。改革前，日本国立航海院校的设置者主要是文部科学省和交通运输省，变更后则是拥有法人资格的独立行政法人机构，脱离了原来政府部门的直接管理。具体转变如下：(1)原国立大学神户大学、东京海洋大学的设置者是文部科学省，国立大学法人化改革后，分别转变为国立大学法人神户大学和国立大学法人东京海洋大学；(2)原隶属于文部科学省的商船高等专门学校的设置者变为国立高等专门学校机构；(3)原隶属于交通运输省的清水、宫古、波方等海上技术短期大学以及小樽、馆山、唐津、口之津等海上技术学校的设置者转变为独立行政法人海技教育机构。从某种角度上看，这样的转变弱化了原来国立航海院校和其主管政府部门的行政管理隶属关系，学校不再是完全的政府附属物，在一定程度上使得国立航海院校的办学活动更为独立、自主、灵活。

2.航海院校内部管理权力扩大

根据《国立大学法人法》《独立行政法人通则法》等法律规定，文部科学省和交通运输省逐渐把原来由其行使的航海院校经营管理权力下放给院校，航海院校作为行政法人具有了更大的自主性权力，主要包括人事管理权、财政权、内部组织运营管理权等。

首先，国立航海院校人事管理职能的转变主要体现在教职员身份及人员招聘、任用、奖惩等方面：(1)教职员身份发生转变。原来国立航海学校教职员的身份大多属于公务员身份，实施法人化改革后，不再享有公务员身份。(2)教职员招聘由学校自主安排。教职员的雇佣事项由航海院校自主决定，学校法人组织进行教职员招聘前，将空缺岗位必须具备的相关资格条件和遴选程序提前公布，根据平等竞争原则，采取考试与考核相结合的方式，校长根据招聘委员会的考评结果，择优确定录用人选，并及时向社会公示。(3)人员任用、薪酬奖惩更灵活适用。相比改革之前，航海院校校长可根据有关法规以及学校自身需要自主决定教职员任用，对教职员的工资分配可根据情况不同采用年薪制、职级制、浮动工资制等多种形式。

其次，国立航海院校财务管理职能的转变主要体现在财务情况上报、资金筹措、经费使用等方面：一是上报年度财务相关报表。国立航海学校必须将每年度的收支情况、贷借情况、盈亏情况及时编制财务明细表上报主管部门，并将年度事业报告书、决算报告书等一并上交。二是资金筹措方式多元。法人机构业务经营所需流动资金，可通过向金融机构申请短期贷款的方式解决，由政府提供担保，但其数量不得超过中期计划中的限额，并需在事业年度内偿还，另外学校也可通过与民间企业合作获得收入作为航海教育经费。三是教育经费的使用。在学校教育经费使用方面有两种情况，如法人因改善经营管理而节余的资金，可在法律规定的范围内自主使用，如果是中期计划完成后的结余资金，则由主管部门处置。

再次，航海院校校长权力发生变化。法人化改革以前，日本国立航海院校校长的权力非常有限，学校事务一般由教授会和文部科学省及交通运输部做出决定。而法人化改革以后，包括日本航海院校在内的国立大学校长的权力得到了加强，如根据《国立大学法人法》的相关规定，校长是国立航海院校的法人代表，并且掌握着学校教职员的雇佣、解聘等人事管理权力。

3.政府对国立航海院校管理权发生变化

法人化改革赋予国立航海院校更多自主性管理职能，但政府对国立航海院校并不是放任不管，比如文部科学省和交通运输省仍负责学校的部分经费，从这个角度上看，日本国立航海院校并未完全脱离上级政府部门的管理。日本宪法中明确写道“国立大学属于归公支配的教育事业”，也不允许大学发展完全脱离国家监督。国立航海教育法人化改革以来政府对于航海教育的监督评估职能并没有弱化，甚至得到一定的加强，形成了一定特色。

当前日本政府对于国立航海院校的监督采取两种方式：一是在学校内部设2名专门监督人员，称为监事，由政府主管部门派遣，负责对学校运营管理进行监督，例如航海院校的年度事业报告书、决算报告书等一般要由监事审议才能上交；二是引入第三方评价制度，使用第三方评价组织来对国立航海学校的办学成效进行评价，上级主管部门根据评估机构的评估结果和意见来对学校下一年度的经费、设备设施等进行合理分配。根据《国立大学法人法》《独立行政法人通则法》《独立行政法人高等专门学校组织法》等相关法律规定，日本国立航海院校法人的经营成果由第三方评价机构进行评估，第三方评价机构有较强的独立性，一般不直接隶属政府主管部门和航海院校，能够确保评价结果更公平、透明，有助于政府更富成效地实施监督。

三、日本国立航海院校法人化改革的经验总结

作为一个岛国，日本现代航海教育发展较为成熟。中国与日本同属亚洲文化国家，地理位置相近，存在诸多相似之处，特别是在类似航海教育的公共事业领域中，问题的共性更为明显。近年来我国教育部门正在进行教育改革，日本国立航海院校法人化改革的经验对我国航海教育发展具有重要借鉴意义。

1.航海教育改革有法可依

从日本国立航海院校的法人化改革过程来看，日本政府出台了相应的法律法规明确规定其法人化改革内容，如《国立大学法人法》《独立行政法人通则法》等，规定了航海院校自身管理权限和管理职能。一系列法律的出台使得航海教育法人化改革无论从内容还是形式上，都有相关法律依据，改革更具规范性和稳定性。

我国已经进行的航海教育改革主要靠行政手段推进，相关政策和改革措施具有明显的行政倾向。航海教育是一个影响广、成本高、国际化水平很高的独特教育领域，涉及一国社会、经济等诸多方面，需要诸多规定性来实现人才培养目标。缺乏法律保障的改革权威性不够，从不同部门出台的行政规定是从各自管辖范围提出改革方案内容，不利于从全局角度规范航海教育运行。因此，我国航海教育改革需要政府出台相应的法律法规，对改革内容做出明确规定，如国立航海院校与政府主管部门的权限划分、职能内容、经费来源等。改革实施程序也需要法律条文明确规定，避免改革过程偏离改革目标。

2.扩大学校执行性职能

日本国立航海院校法人化改革的最大特征是院校承担了更多的执行性职能，如学校内部人事管理、财务管理职能以及中期计划等，很多具体事务的执行性职能都是由学校法人自身负责。改革弱化了航海院校与政府主管部门之间的行政隶属关系，使学校脱离政府的直接管理，增强了学校谋求自身发展的主动性。

相比较而言，我国航海类院校运行经过多年改革已经扩大了办学自主权，但政府部门的控制和干预仍在多方面起主导作用，学校没有更多的自主能力去实现富有特色的发展战略。随着国家社会经济环境变化，谋求自我发展的外部环境激励机制逐步形成，我国航海院校发展面临着学校管理去行政化的问题。从日本国立航海院校的法人化改革经验来看，教育机构实现自我发展需要两个条件：一是要政校分离。政府部门要从实质上下放并落实国立航海院校的自主管理权力。二是要强化航海院校发展的自主性。航海院校的具体经营管理事务应由其自身来负责，尤其是拓展学校融资渠道，强化航海院校自身财务管理职能，使学校在经营经费方面不再完全依赖政府部门，在一定程度上能够更好地实现航海教育的自主性发展。

3.政府监督引入第三方评价机构

日本国立航海院校自主权力在法人化改革中得到了不断的提升，但政府部门没有放松对其进行监督管理。通过引入第三方组织机构评价国立航海院校经营管理成效，使政府部门能够更为客观地掌握国立航海教育发展状况，更为科学有效地实施管理，保证航海教育的质量。

在我国，政府部门通过制定相关标准和行政检查方式对航海院校运行情况进行监管，属于自我评价、自我监督。引入和举办者、监督者均无利益关系的第三方评价机构介入航海教育，有助于从实质上促进我国航海教育监督评价体系的公平化、公正化和透明化。我国航海教育改革过程中，在政府监管方面应做到以下几点：一是政府部门对航海院校的监管不能松懈，要从更宏观的角度进行监督管理，并致力于促进航海院校的自主性发展；二是在我国航海教育没有进行法人化改革的背景下，也可以考虑引入第三方评价机构，以促进监督评价职能的专业性和公平性；三是考虑到航海院校的特殊性和专业性，应建立具有航海专业特色的专门评价体系，区别于一般性高等教育，确保航海教育评价的科学性。

四、对日本国立航海教育法人化改革的思考

任何改革都存在两面性，在借鉴成功经验的同时，还要对可能产生的负面因素有所思考和防范。日本国立航海教育法人化改革初步完成，由于改革进行时间短，改革带来的问题表现不明显，相关研究较少。日本国内学者对于日本普通高等教育法人化改革后出现的问题进行了深入研究，结合这些研究结果和航海教育的特征，我国航海教育改革需要注意以下几个问题。

1. 经费保障问题

自2004年国立大学实行法人化运营，日本文部科学省对国立大学运营经费的预算开始逐年递减，直接导致国立大学用于支持教育和科研基本经费减少，出现了国立大学对于年轻教师的引进减少、科研多样性和基础研究能力下降的问题。由于航海教育对于实践操作环节的要求较高，需要具备足够的教育训练设备和设施才能满足学生专业实习需求，如远洋实习船、水上训练站、各类船舶、海上安全、货物装箱模拟器等。训练设备本身需要高额投入，日常维护及更新换代费用也十分昂贵，因而航海教育对于经费需求更为突出。经测算，中国培养一名高等航海院校航海类专业学生的费用是普通高等工科专业学生培养成本费的2.5倍，和一个航空飞行员的培养成本相差无几。高昂的培训成本是航海教育进行法人化改革需要重点考虑的问题，虽然提高学费、增加社会捐助等方式能够增加航海院校的经费收入，但能否稳定满足航海人才培养经费需求，保障航海人才培养质量是一个需要慎重考虑的问题。

2.大学校长权力过于集中的问题

日本国立大学实行法人化运营后，校长是法人代表，全面管理学校各项事务，大学内部的行政管理逐步形成以校长为中心、自上而下的政策决定形式，其他形式的管理权力被缩小。由此大学管理更像是企业管理，校长可以用命令取代其他形式的管理决策，决策一元化倾向明显。一元化管理的好处是以校长为领导的专业管理团队可以根据人才市场变化迅速做出决策，以高效率适应市场需求，但同时也带来两个无法回避的问题：一是法人化改革后校长决策可能会更多考虑经费问题，而不是教育的需求；二是校长可以通过控制人事权和财权对学术活动进行指导干预，危害大学学术自由。

与普通国立大学法人化运营问题相比，航海教育法人化运营也会遇到类似的问题，比如，出于成本要求推出更多的远程课程，减少必要的实践环节和相应的训练设备投资等。虽然目前航海教育发展是置于国际公约法规框架之下，航海教育主体和教育资源、航海学生交流、航海师资队伍建设以及航海人才培养模式和规范都具有国际化标准，但航海类人才培养的具体环节设计与操作，是由各个海事院校独立做出的，宏观的管理规定能否落到实处，更多取决于航海院校校长的价值取向和学校文化。如果不能有效约束航海院校校长的行事权力，有可能给航海教育事业发展带来不确定性。

3.政府监督更为困难

国立航海教育法人化之后，为确保公立教育活动有序进行，政府仍然需要对于公立学校的运行情况具有一定监管。第三方评价可以为国家监管教育提供参考依据，但政府与公立学校关系却很难具体把握：比如政府资金监管尺度的问题，投入大学教育中的资金监管过松不能有效控制资金滥用问题，但监管过细，就会管得过死，会限制教学活动和学术研究工作的活动过程，产生不利于教育发展的负面影响；再比如，作为学术组织，大学与政府组织结构不同，在作为法人独立运行期间，政府对大学只有软性约束，如果出现学术组织不听从政府命令的情况，政府如何确保管理措施有效；再者，法人化运行的高校校长、教授和其他研究人员的人事任命如何进行，尤其是大学校长的选择等问题，都是航海教育法人化改革不可回避的问题。

中国航海教育发展未来必然要走自主发展的道路，如果采取法人化改革模式，要注意防范日本国立航海教育法人化改革中出现的问题，在制度设计中注重航海教育经费保障，合理设计航海教育机构内部行政权力赋予与运行模式，并细化政府与航海院校关系的规范。

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2017-03-09 基金项目：2016年大连海事大学发展战略与高等教育研究课题阶段性成果(3132016368)

李晓蕙(1973-)，女，副教授，主要从事公共管理相关研究。

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1006-8724(2017)02-0029-05