对警务辅助人员在接处警活动中有关法律问题的廓清和辨析——兼论街面调解员工作机制理论与实践

俞 亮

（南京市公安局，江苏 南京 211100）

【公安工作研究】

对警务辅助人员在接处警活动中有关法律问题的廓清和辨析
——兼论街面调解员工作机制理论与实践

俞 亮

（南京市公安局，江苏 南京 211100）

警务辅助人员是辅助人民警察维护社会治安的一支重要力量，发挥着不可替代的作用。面对社会治安形势日益严峻复杂，警情量急剧上升的治安形势，如何充分发挥警务辅助人员在接处警中的作用，对于缓解警力紧张矛盾，提高群众安全感和满意度，具有十分重要的理论和现实意义。

执法行为；接处警；委托

当前，我国正处于社会转型加速期和社会矛盾凸显期，维护社会稳定的任务艰巨繁重，日益复杂多变的社会治安形势与相对紧张短缺的警务资源之间的矛盾将长期存在。据统计，目前我国警力与人口比仅为万分之十一，远远低于万分之三十的国际水平。警力的严重不足成为制约公安机关充分发挥职能作用的重大障碍。

为了缓解警力不足的矛盾，公安机关招聘了大量辅助人员。据不完全统计，我国目前有各类警务辅助人员400万人左右。有资料表明，“我国警察配备辅警的比例最低为1∶2，部分地区甚至高达1∶11”。实际工作中，辅警作为警力的有力补充，有效缓解了警力不足的突出矛盾，节约了行政成本，成为辅助人民警察维护社会治安的一支不可或缺的重要力量。但由于警务辅助人员法律定位不明确、职责权限不清晰、组织管理不规范等原因，导致警务辅助人员职能的发挥受到种种制约。如此庞大的一支队伍，事实上承担了大量的行政管理、巡逻防范、辅助执法等警务工作，却长期没有一部全国性的法律法规对其权利义务、任务责任、待遇保障等进行规范和明确。2004年9月3日，公安部甚至发出通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理。通知从即日起，各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员，现有的治安员将在3年内全部清退。对于现有治安员，要按照“只出不进，逐年减少，彻底取消”原则，用3年时间陆续从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。然而，实际情况却是，警务辅助人员不仅从未消失，只是换了一个名称，而且随着社会治安形势日益复杂和警力不足矛盾的加剧，规模不断增长。虽然如江苏省的苏州、无锡等地以人大立法的形式，零星出台了本地的警务辅助人员管理办法，对警务辅助人员的管理积累了宝贵经验，但认识上的误区、理解上的混乱、行动上的疑惑却普遍存在。以接处警为例，由于警力的紧张，警务辅助人员配合民警参与警情处置的情况较为普遍，但是由于法律规定的空白缺失、语焉不详，导致实务工作中的畏首畏尾、遮遮掩掩。笔者认为，有必要作一概念之廓清及关系之辨明，进而提出具有可行性的解决路径。

一、警务辅助人员法律属性之分析

（一）警务辅助人员应当属于国家机关工作人员

根据全国人大常委会的立法解释，国家机关工作人员包括虽未列入国家机关工作人员编制但在国家机关中从事公务的人员。从工作实际看，警务辅助人员由公安机关统一招录、培训、管理、使用并签订劳动合同，承担了大量巡逻防控、维稳处突、协助执法等任务，与人民警察的工作内容具有高度的同一性。其所履行的各项职责无疑具有公务的特征。与此同时，相关司法判例也从法律实务的角度对此做出了肯定的回答。如据报道，2011年至今，苏州市行政辅助人员职务犯罪共12件24人，罪名涉及徇私枉法、玩忽职守、滥用职权、贪污、受贿等，而玩忽职守、徇私枉法等罪的主体均为国家机关工作人员。因此，警务辅助人员具有国家机关工作人员的属性。

（二）警务辅助人员不具有执法主体资格，不能单独从事行政执法活动

根据国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）第四条规定：“警务辅助人员不具有执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。”换而言之，只有人民警察才具有执法主体资格，可以从事执法活动。这里就涉及对执法行为概念和范畴的理解。执法行为是一种行政行为，并且是具体行政行为，根据最高院《关于贯彻执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见 (试行)》第一条的规定，具体行政行为是指“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的行政事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。其具有处分性、单方性、特定性、外部性的特征。所以，执法行为应理解为根据法律明确授权，对行政相对人实施的能够引起权利义务关系产生、变更和消灭的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制等，这类行为也属于法律的绝对保留事项，只能由人民警察行使，警务辅助人员无权实施。

（三）警务辅助人员可以在人民警察指挥和监督下从事非执法活动

根据《意见》第八条、第九条的规定，辅警人员在公安机关及其人民警察的指挥和监督下，可以协助从事技术保障、辅助行政、辅助管理、治安巡逻、秩序维护、信息采集、治安检查、盘查堵控、制止违法、保护安全及公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务。对警务辅助人员工作权限、内容等作出了较为明确具体的规定。笔者认为，首先应当准确理解“指挥和监督”的含义。根据百度解释，指挥，是发令调度的意思。实际工作中，警务辅助人员根据民警的指令到场开展工作，向民警报告现场情况并根据指示及时调整、变更、终止相关职务行为，就是民警指挥权的具体体现，跟民警是否在场并实时发出指令没有必然联系，不能机械的将指挥理解为警务辅助人员从事上述活动时必须要有民警现场指挥；监督，根据百度解释，是指察看并加以管理的意思。其形式多种多样，包括事前监督、事中监督和事后监督等，也不可机械的理解为现场的监看督促。总而言之，笔者认为，此处的指挥和监督均应作广义理解，不应仅仅局限于现场的指挥和监督。

二、对接处警行为的法律认识

接处警工作是公安机关的日常性、源头性、基础性工作，也是公安机关特别是派出所的第一要务和最大压力所在。以南京市公安局江宁分局为例，日均接处警3000余起，有效接处警在千起以上，东山、开发区、高新园等城区派出所日均接处警均在百起以上，民警不堪重负。因此，为派出所降压减负，首要之务就是要减轻接处警工作压力，提高接处警工作效率。

（一）接处警行为不是一个独立的法律概念，应根据其处警内容的不同具体分析

接处警是一个笼统的概念，其内容纷繁复杂、五花八门，应根据具体的处警内容作具体辨析。从实际工作看，接处警主要有以下几项内容：1.现行违法犯罪行为及刑事、治安（行政）案件线索；2.自然灾害、治安灾害事故；3.民事纠纷；4.群众求助；5.咨询服务等。其中现行违法犯罪行为的处置和刑事、治安案件的办理需要行使相关强制权、处罚权、调查权，涉及到当事人权利义务的处分，是一种执法行为，属于法律的绝对保留事项，无疑应当由人民警察行使。而纠纷调处、困难救助、咨询服务等事项，一般不涉及对当事人权利义务的处分，不具有单方意志性，不属于具体行政行为，并且从某种意义上说，对于当事人属于纯获利益的行为，从法律属性而言更似一种民事行为。

（二）公安机关可以委托警务辅助人员单独从事某些接处警活动

警情处置，其权力基础来源于公安机关承担的维护社会和谐稳定、保障人民群众生命财产安全的法定职责，其一般程序是通过民众向公安机关的报警启动。警情处置的总括权力应当属于人民警察。民警基于警力严重不足的客观实际，通过对警情的分析梳理，将其中部分因果关系简单明确，不需要动用执法权的警情通过法定程序，委托警务辅助人员行使，缓解了警力矛盾，实现了警务资源优化配置，是适应当前治安形势的客观需要。如有学者认为警察行政任务“在不丧失对该任务的担保责任前提下，可以选择将该任务交由私人来执行。不过，应该注意的是，虽然警察机关可以将维护国家内部安全的任务交由私人执行，但是仍应承担对其执行该任务的担保责任，并且进行完整且有效的指挥和监督。”[1]

（三）警务辅助人员处警权能相对受限，因处警引起的法律后果由公安机关承担

根据《意见》规定，警务辅助人员处警需要接受人民警察的指挥和监督。笔者认为其原因在于：一是警务辅助人员群体在法律素质、职业技能等方面与警察存在较为明显的差距，面对复杂多变的警情，需要人民警察的指挥和监督才能确保有效完成处警任务；二是由于警情的高度不确定性，处置过程中其规模、性质、内容等随时可能发生变化。如原本系一简单的民事纠纷，有可能迅速演变成一起殴打的治安（刑事）案件。此时，由于警务辅助人员权能受限，就需要民警及时介入或替换。警务辅助人员警情处置的法律后果，由于其受公安机关委托，以公安机关名义进行，参照人民警察依法行使职务的规定，其法律后果应当由公安机关承担。如果其有故意或重大过失的，可由公安机关向其进行追偿。

三、需要加强和完善的几个方面

尽管笔者在上文中论述了警务辅助人员单独处置某些简易警情的依据、必要性和可行性，但由于制度规定的缺失、法律理解的混乱、民众观念的局限等原因，导致对警务辅助人员单独处警仍然存在着一定的争议，或者是“只做不说”的境地。这种法律性质的不确定，使得警务辅助人员处警行为在法律关系上长期处于一种不确定状态，降低了警务工作质效。笔者认为，在寄希望于法律制度规定的明确完善的基础上，通过工作机制层面的运作，为警务辅助人员处警提供合理性依据和操作性便利，具有十分重要的理论和现实意义。

（一）明确委托关系

如前文所述，接处警总括性的应当由公安机关和人民警察统一行使，要将这种职权让渡给警务辅助人员，除了法律制度规定的支撑外，在具体操作层面上，考虑通过书面委托的方式，由派出所与警务辅助人员签订警情处置委托书，进一步明确警务辅助人员警情处置范围、权利义务、工作流程、争议解决方式等，做到有据可依、有章可循。

（二）统一外观标识

统一规范的标识，既能使相对人产生高度的心理信赖，又能增强警务辅助人员的职业荣誉感和工作认同感。考虑为处警的警务辅助人员除发放工作制服外，专门制作统一马甲，印刻××分局××派出所接处警专业队字样，并配发相应安保器材和通讯设备，确保其有效完成警情处置任务。

（三）规范处置流程

接到报警后，派出所值班民警迅速了解警情内容，判明警情性质，对可以由警务辅助人员单独处置的警情，报经值班所领导批准后，向警务辅助人员下达处警指令。同时，在处警过程中保持通讯畅通，随时了解警情处置状况，并根据警情发展变化及时下达新的指令或者做好增援。警情处置完毕后，及时做好记载录入备查。

（四）强化专业力量

要加强警务辅助人员接处警专业力量建设，在警务辅助人员中挑选年纪较轻、法律素质较高，群众工作能力强、身体心理素质过硬的同志，强化教育培训演练，为承担处警任务奠定坚实基础。

（五）完善法制保障

法制部门牵头，加强请示协调，做好可行性研究，从法制层面对工作机制流程、法律后果、争议途径等进行深入研究，为工作推进提供有效法律支撑，切实降低法律风险。

（六）做好社会宣传

丰富宣传形式载体，加大宣传告知力度，让广大民众从心理上接受和认同警务辅助人员处警行为及其效力，缓解其排斥心理和抵抗情绪，提高警情处置效率。

四、街面调解员工作机制的理论和实践

2016年以来，南京市公安局江宁分局针对警力相对不足与警情快速增长之间的矛盾，且矛盾纠纷、救助服务类警情占警情总量超过50%的实际，从进一步深化“公调对接”入手，积极探索实践街面调解员工作机制，将“公调对接”工作向街头路面拓展、向接处警环节延伸，在有效提升矛盾纠纷调处效能的同时，较好缓解了基层民警的接处警工作负担。截至2017年8月底，城区7个派出所的158名街面调解员共参与处置警情10.2万余起，占所在派出所警情总量的39.3%，其中自行处置数占处警总量86.1%，超过95%的殴打他人治安类纠纷实现调解结案，全局“民转刑”案件同比下降38.5%。主要做法是：

（一）厘清职责权限

根据国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》和公安部、省厅有关减轻基层公安机关110接处警工作负担的政策规定，分局经过深入调研和先期试点，在现有“公调对接”机制的框架下，探索建立街面调解员工作运行机制，将街面调解员纳入司法行政部门驻派出所人民调解员队伍序列，由司法行政部门统一核发调解资格证，赋予其直接参与民事纠纷调处的权限，并明确规定街面调解员可以处置未构成刑事、治安案件的矛盾纠纷、噪音扰民、移车警情、捡拾物品和群众生活求助，以及其他简易类可以现场处置的纠纷等五类非执法性警情。

（二）配齐力量装备

一方面，组建专门力量。在社区警务室警务辅助人员队伍中，按照每个社区警务室1-2名的标准，遴选工作能力强、综合素质高的警务辅助人员担任街面调解员，在协助社区民警做好巡逻防范等基础工作的同时，承担起警务室周边街面调解任务；在派出所巡防接处警专业队的特勤队伍中，采取公开遴选或竞争上岗等方式，选拔一批具有一定法律基础知识、协调沟通能力较强的特勤队员作为街面调解员，负责街面调解、路面巡逻工作。另一方面，统一装备配备。按照“七个一”的标准配齐街面调解工作所需装备，即一件印有“人民调解员”字样和所属派出所名称标识的反光背心、一部手持电台、一部工作随时录、一部警务通、一辆警用摩托车、一个工作包及《现场调解协议书》，保证街面调解员能够依法、规范、高效履行工作职责。

（三）规范运行机制

按照划分网格，街面调解员以两人为一组，驾驶摩托车巡逻于街头巷尾，遇到矛盾纠纷、群众求助第一时间进行处置。凡接报属街面调解员职责范围内的警情，派出所直接指令警情地点辖区警务室的调解员或现场附近巡逻的街面调解员，立即赶赴现场开展先期处置。街面调解员到现场后，立即开启工作随时录，告知当事人调解员身份，在当事人认可的情况下，开展先期处置工作。对能够当场处理的，当场制作调解记录或现场备案登记材料；当场不能处理、需进一步工作的，告知当事人到驻所人民调解室继续处理或向相关职能部门寻求解决；处理过程中发现情况复杂，无法继续工作或事态可能扩大升级时，及时报告分局指挥室调度接处警民警到场处理。街面调解员现场处置形成的调解记录、现场备案登记材料和工作随时录的视频资料，24小时内交派出所备案，由专人录入警务基础平台。

（四）强化管理考核

分局明确由治安大队牵头负责街面调解员机制运行的指导监督和考核管理，在保证警务辅助人员基本工资待遇的基础上，参照驻所人民调解员的考核标准，综合每起矛盾纠纷调解难易程度、卷宗制作规范等因素，按每件10元、20元、30元的标准，对街面调解员现场处置的警情实行量化统计、考核奖励；依托“民意110”和12345政务热线及时回访报警人，调查掌握街面调解员现场处置工作成效及存在问题，对违反规章制度的行为一律按章处罚，倒逼街面调解员遵章守纪、履职尽责。同时，定期组织街面调解员开展常用法律、调解技巧、“公调对接”平台使用等知识和技能培训，不断提升街面调解员队伍的综合素质和专业化水平。

[1]陈铭聪.警察行政任务私人化的辅警法制化问题研究[J].江苏警官学院学报,2012,(1).

D631

A

1672-6405（2017）04-0005-04

俞亮（1982-），男，江苏南京人，法律硕士，江苏省南京市公安局江宁分局指挥室副主任。

2017-09-23

李永新］